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1、李 勇等： 农村土地流转制度创新参与主体行为研究 农 村 土 地 流 转 制 度 创 新 参与 主 体 行 为 研 究 李 勇 杨卫忠 ： ， 、 内容提要 、 农村土地流转制度创新是关系中国改革深化的关键问题之一 是构建农业集约化 、 。 “ ” ， 专业化 组织化 社会化经营的重要保障 本文以浙江省嘉兴市 两分两换 为例 对农村土地流转 制度创新中地方政府、农村集体经济组织、普通农户和农业规模经营主体的行为特征进行了系统性 分析，并在此基础上提出了如下政策建议 : 尊重农户意愿，切实保护农户利益 ; 完善法律条文和政 策，适应农村土地流转要求 ; 确认农村土地所有权，重构农村集体经济组织实
2、体 ; 加快要素市场改 革，满足农业规模经营主体发展需要 通过加强政府农业扶持政策， ，提高农业规模经营主体发展 效率。 关键词： 土地流转制度创新 宅基地使用权 农地承包经营权 ; ; ; 参与主体行为 ; 两分两换 一 、 引言 越来越多的农村制度创新实践表明，农村土地 村土地流转制度创新参与主体的行为特征有助于 流转制度创新已成为改造传统农业和发展现代农 制定相应的农村土地流转制度创新政策，规范各参 业的重要手段 成为联结传统农业个体生产者与现， 与主体的行为，从而达到提高农村土地流转制度创 代化农业规 模经营主体间的重要渠道。农村土地 新绩效的目的。 流转制度创新有利于促进农业规模化经
3、营，实现土 嘉兴市 “两分两换 ”是推进城乡统筹 发展，打 地、资金、信息、管理、劳动力等生产要素的优化配 造城乡一体化而推出的一种农村土地流转制度创 置，从而有利于提高单位土地的产出效益和农业生 新政策。所谓 “两分 两换 ”，就是将宅基地与承包 产的比较收益 实现农村土地流转制度创新参与主， 地分开 搬迁与 土地流转分 开 ， ： 以 承包地换 股、换 体多方的互利共赢（ 戴伟娟， 2010） 。 租、换保障，推进集约经营，转换生产方式； 以宅基 农村土地流转制度创新进程中，也是各个参与 地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方 主体在现有制度安排下追求利益最大化的互动博 式（ 杨卫
4、忠等， 2013） 。 “两分两换 ”农村土地流转 弈过程。刘宗劲 （ 2009） 认为，无论是公 平还是效 制度创新的土地权属界定及收益分配划分相对清 率， 农村土地流转制度创新参与主体都只能在路径 晰，有利于促进土地节约集约利用，提高现代化农 依赖中获得利益平衡。农村土地流转制度创新中 业生产经营，释放农村剩余劳动力，允许农户宅基 地方政府、农村集体经济组织、普通农户和农业规 地使用权和农地经营权分开流转，有利于满足不同 模经营主体等都有不同的利益目标和行为动向，其 农户的 要求，提 高土地 流转 效率。然而，嘉 兴市 形式和效果取决 于各参与主体 互动博弈的结 果。 “两分两换 ”却遭遇
5、了签约瓶颈，各参与主体的行 农村土地流 转制度创新各参与主体及其行为特征 为仍然存在逆向选择和道德风险问题。 受到政治经济环境和制度的约束，在不同的政治经 因此，本文以嘉兴市 “两分两换 ”为例，通过对 济环境和制度安排下，参与主体不同，其行为特征 农村土地流转制度创新参与主体行为特征的分析， 也存在差异，最终获得效用也会有所差别。研究农 提出相关政策建议，试图为农村土地流转制度创新 75 （ ） 2014 2 农业经济问题 月刊 年第 期 ， 、 。 提供参考 以期促进农户农地经营权和宅基地使用 、 权顺利流转和提高农村农业规模化 集约化经营 “ ” 二 农村土地流转制度创新参与主体结构 ，
6、 两分两换 农村土地流转制度创新参与主体 农业规模经营主体 各参与主体之间的通道以及耦 、 、 、 1 。 包括地方政府 普通农户 农村集体经济组织 以及 合关系如图 所示 （ 一） 当地政府 图 1 “两分两换 ”农村土地流转制度创新参与主体结构 币补偿 ”的不同组合安置模式（ 王明姬， 2010） 。同 ， 当地政府是 “两分两换 ”农村土地流转制度创 新政策规划的设计者 ，并为其他参与主体提供资产 评估、法律咨询、土地投资、土地融资和土地保险等 科技支持与社会化服务。首先，当地政府对农村土 地流转进行统筹规划、协调监督，以期引导农村土 地流转市场的高效、有序发展，并及时发布农村土 地流转
7、的相关信息，为有土地流转意愿的农户和农 村集体经济组织 与需要土地的 投资者牵线搭 桥。 其次，通过大量培育、发展家庭农场、农业龙头企业 和农业专业合作社等组织来促进现代化农业的规 模发展。最后，通过实施农业现代化发展规划，以 政策引导农业产业结构的转型升级调整，走生态、 高效、现代化农业的 发展道路。 （ 二） 普通农户 “两分两换 ”农村土地流转制度创新背景下农 户既可以同时参与宅基地使用权和农地经营权流 转又可以只参与宅基地使用权流转或农地经营权 流转。总体 上， “两分两换 ”农 村土地流转制度创 新兼顾了不同类型农户的需要。农户在宅基地使 用权流转中可自由选择 “公寓房结合产业用房、
8、货 76 时 农户在农地经营权流转中可获得农地经营权流 转费（ 700 元 / 亩 年） ，并以 50 元 / 亩的增幅递增。 （ 三） 农业规模经营主体 农业规模经营主体是指直接或间接从事农产 品生产 加工、 、销售和服务的任何 个人和组织 （ 张 义珍， 1998） 。改革开放以来，中国的农业经营主体 已由改革初期相对同质的家庭经营农户占主导的 格局向现阶段以家庭农场、农业专业大户、农民专 业合作社和农业企业为代表的多种农业规模经营 主体并存的格局转变，实现了土地规模化、集约化 经营，提高了农业生产效率。 （ 四） 农村集体经济组织 农村集体经济组织主要负责引导有组织、大范 围的农村宅 基
9、地使用权和农 地经营权流转 工作。 具体地，在保持农村土地的农业用途及所有权性质 不变的前提下，农村集体经济组织 代表拥有农村宅 基地使用权和农地经营权的普通农户，将宅基地使 用权和农地经营权以租赁、入股等方式，转让给其 他的农业规模经营主体来从事集约化与规模化农 业生产经营（ 段力誌， 2011） 。 李 勇等： 农村土地流转制度创新参与主体行为研究 如图 1 所示， “两分两换 ”农村土地 流转制度 范、高效等特点 。参与主体 间的经济行为是相对独 创新参与主体结构中普通农户为最高层次委托人， 农村集体经济组织既为代理人又为次委托人，农业 规模经营主体为代理人 从而形成了普通农户到农， 村
10、集体经济组织再到农业规模经营主体的两级委 托代理关系。这种主体结构体现了参与主体多，程 序繁琐，但总体上呈现出显性、公开、集中、有序、规 立、彼此联系的，共同影响农村土地流转制度创新 进程以及土地规模化经营水平。然而，由农村集体 经济组织引导 的农村宅基地使用权和农地经营权 流转，尽管 降低了土地流转 的交易风险和 交易成 本，有利于提高农户经济收入和社会效益，但仍然 存在制度创新漏洞，导致不规范行为。 三 、 农村土地流转制度创新参与主体行为特征 （ 一） 当地政府的行为特征 采取行政干预将土地资源配置给边际报酬比较高 “两分两换 ”农村土地流转制度创新中宅基地 的非农业部门和产业（ 钱忠好
11、， 2003） 。 使用权和农地经营权流转以尊重 农户意愿为原则， 3. 拥有经济 主体和制度安排双重身 份，易导 当地政府在农村宅基地使用权和农地经营权流转 致 “与农户争利 ”。当地政府所制定的农村土地流 中起引导、鼓励和中介作用，期间也包括当地政府 转制度是经济利益分配的有力保证，但容易导致当 为了兼顾地方经济和政治利益而积极推动农村土 地政府以农村土地流转制度创新的名义进行以公 地流转。当地政府一方面只能在现行法律和政策 权谋取经济利益的现象出现（ 邹卫中， 2005） 。 框架内进行农村土地流转制度创新，另 一方面在财 4. 无论当地政府以何种动机，采取何种形式， 政 压力和 利益
12、驱动下 存在强 大的政 策变迁 激励 推动农村宅基地使用权和农地经营权流转的事实 （ 钱颖一， 2003） 。因此，当地政府在农村土地流转 是存在的。当地政府所提供的科技支持和社会化 制度创新中易出现如下行为特征： 服务也促进了农村土地流转 肩负起引导和支持农， 1. 违背农 户意愿，采 取行政干预流转。尊重 村土地流转的责任，为参与宅基地使用权和农地经 农 户意愿为原则的农村宅基地使用权和农地经营 营权流转的农户和农村集体经济组织与农业规模 权流转，当地政府不能分享土地流转获得的收益， 经营主体提供了交易平台，同时也提供土地流转监 但在中央政府鼓励农村宅基地使用权和农地经营 督与调解纠纷的职
13、能。 权流转，促进农业规模化经营，推动农业现代化发 （ 二） 农户的行为特征 展的政策指令下，有可能为 了打造促进农 业集约 “两分两换 ”农村土地流转制度创新背景下农 化、规模化、专业化经营的政绩，以行政力量强制流 户具有一定的选择空间。农户的行为可由宅基地 转农户宅基地使用权和农地经营权。违背农户意 使用权流转意愿和农地经营权流转意愿两个维度 愿强制流转和集中土地而实现的土地规模经营，与 进行刻画（ 李勇等， 2013） 。如图 2 所示，农户的行 历史上的土地兼并性质一样恶劣，势必造成农户福 为状态由一个 2 2 的横坐标为农户宅基地使用权 利的损失。 流转意愿和纵坐标为农户农地经营权流
14、转意愿的 2. 面临耕 地保护刚 性约束，但被土 地 “非农 方格图描 述。（ 1） L-L 为 贫缺状 态。在贫 缺状态 化 ”的利益驱动。中央 政府要求各级地 方政府在 中，农户对宅基地使用权流转和农地经营权流转都 农村土地流转中在保证耕地数量基础上促进耕地 产生逃避动机（ 李玉杰， 2009） ，表现为对农村土地 规模化 经营、实现土 地资源 的优 化配 置（ 吴 杰华 流转制度创新有双避冲突或抵触心理。贫缺状态 等， 2009） 。为了防止土地过度 “非农化 ”，中央提 下的农户对宅基地使用权流 转和农地经营权流转 出要确保 18 亿亩耕地红线，土地 “非农化 ”受到了 的意愿都不高，
15、认为农村土地流转制度创新政策不 中央政府政策的刚性约束。尽管如此 当地政府仍， 能够为其带来收益，还可能对未来的生产与生活产 然会受到土地 “非农化 ”经济利益的驱 动，做出有 生未知的、不确定的风险，因此对农村土地流转制 害于农户利益的决策。从土地资源配置的角度看， 度创新采取规避的态 度。（ 2） L-H 为失 衡状态 I。 当地政府为实现财政收入和经济产值的迅速扩张， 在失衡状态 I 中，农户尽管有较高程度的农地经营 77 （ ） 2014 2 农业经济问题 月刊 年第 期 权流转意愿水平 ，但宅基地使用权流转意愿水平却 农户的行为特征 ，由其宅基地使用权流转意愿 很低。当农村土地流转制
16、度创新要求必须同时流 转农地经营权和宅基地使用权时，往往会造成农户 的趋避心理冲突，这时有极大可能影响到农户参与 农村土地流转制度创新政策的行动。 “两分两换 ” 农村土地流转制度创新允许农户分开流转农地经 营权和宅基地使用权，因此农户就不易产生行动障 碍，并极有可能保留宅基地使用权，而放弃农地经 营权。（ 3） H-L 为失衡状态 II。在失衡状态 II 中， 农户有较低程度的农地经营权流转意愿水平，但宅 基地使用权流转意愿水平却是很高。当农村土地 流转制度创新要求必须同时流转农地经营权和宅 基地使用权时，往往也会造 成农户的趋避 心理冲 突，这时有极大可能影响到农户参与农村土地流转 制度创
17、新政策的行动。 “两分两换 ”农村土地流转 制度创新允许农户分开流转农地经营权和宅基地 使用权时，农户就不易产生行动障碍，而且很有可 能放弃宅基地使用权，而保留农地经营权。（ 4） H- H 为协调状态。在协调状态中，农户同时具有较高 程度的农地经营权流转意愿和宅基地使用权流转 意愿水平，表现为对农村土地流转制度创新认可的 态度。协调状态下的农户对宅基地使用权流转和 农地经营权流转的意愿都很高，认为无论是参加农 地经营权流转还是参加宅基地使用权流转都可能 够为其带来收益，并可能对未来的生产与生活产生 积极正向的影响，因此对农村土地流转制度创新采 取认同的态度。 图 2 农户行为状态 78 和农
18、地经营权流转意愿水平共同决定，但作为农村 土地流转制度创新参与主体之一也容易表现出如 下非理性行为： （ 1） 处于被动地位。尽管农村集体 经济组织可代表农户行使宅基地使用权和农地经 营权，但单个农户面对庞大的政府科层体制时永 远 是渺小的，始终缺少一个能够强有力的、始终代表 农户利益的政治结 构（ 肖屹等， 2005 ） 。农户一般 被动地成为农村土地流转制度创新参与主体，农户 是否参与宅基地使用权流转和农地经营权流转决 策过程及参与程度可能取决于当地政府与农村集 体经济组织的选择，对农村土地流转制度创新政策 缺乏思考。（ 2） 容易出现 “羊群行为 ”。农户由于 群体认知和群体氛围的压力，
19、极易被误导，表现出 极端的模仿和合群现象，采取与大多数人一致的态 度与行为（ Jansen 等， 2009） ，出现从众、盲目、不能 客观评价参与农 村土地流转制度创新政策对其家 庭工作与生活所产生的利弊。农户 “羊群行为 ”表 现为在宅基地使用权流转和农地经营权流转时，一 方面忽略私有信息而对其他农户行为的明显模仿 与跟从 另一方面也影响其他农户的决策过程， ，使 宅基地使用权流转和农地经营权流转表现出与部 分农户决策相关。（ 3） 容易受到行政力量的强制。 农户对是否参与农村土地流转制度创新政策还受 到当地政府与农村集体经济组织的影响。在当地 政府与农村集体经济组织的行政干预下，不同意参
20、加宅基地使用权流转和农地经营权流转会容易被 看作阻碍地方经济发展和发展现 代化农业的 “钉 子户 ”。农村土地流 转制度创新的实 施过程也常 常伴随着强制性干预和解决农户争议问题。同时， 在当地政府与司法机关互不独立的情况下，农户利 益难以得到法律渠道的有效保障，通常需要借助媒 体曝光 信访等非法律渠道表达其不满、 。 （ 三） 农业规模经营主体的行为特征 现阶段大多数农业规模经营主体仍然在土地 获取方面面临较强的约束。与此同时，农业科技与 社会化服务体系的相 对滞后也制约了农业规模经 营主体的发展（ 黄祖辉等， 2010） 。例如，土地流转 服务、动植物疫病防治服务、现代农业术推广服务 等农
21、业支持与服务体系仍然不完善、不配套，不能 满足农业规模经营主体的发展要求。农业规模经 李 勇等： 农村土地流转制度创新参与主体行为研究 营主体在农村土地流转制度创新中易出现如下行 为特征： 1. 对农村 土地流转服务方面有需求。 “两分 两换 ”农村土地流转制度创新背景下，农村土地流 转规模越来越大、范围越来越广、形式越来越多样。 但由于缺乏有效的中介服务机构和管理服务体系， 导致农村土地流转信息辐射面狭小、流动受阻、渠 道不畅和农村土地流转交易成本高等问题，直接影 响到龙头企业、工商企业、经营大户等拥有资金实 力和生产经营能力的规模经营主体进入农村并实 现规模化经营（ 张益丰， 2012）
22、。农村 土地流转交 易成本相对较高，与农户或农村集体经济组织的土 地纠纷仍然普遍存在，农业规模经营主体急需当地 政府在土地流转过程中切实做好中介服务、组织协 调与纠纷处理工作。 2. 对金融信贷方面有需求。缺少资金是农业 规模化经营中的一个主要瓶颈。在我国资本市场 尚不发达以及农村土地抵押困难的情况下，农业经 营项目与经营企业的资金融通方面存在授信担保 困难、申请手续繁复、隐性交易费用 高等问题（ 黄 祖辉， 2010） 。农业规模化经营具有成本投入大、投 资回期长的特点，因此家庭农场、农业专业大户、农 民专业合作社和农业企业等规模经营主体在完成 农村土地流转后急需金融资金的支持。 3. 对农
23、业保险方面有需求。由于农业 本身固 有的报酬递减规律 以及农业产业化经营存在自然， 和市场的 “双重风险 ”，使农业规模经营主体在投资 规模上显得顾虑重重，不敢大规模搞开发（ 黄亚林 等， 2011） 。由于缺乏风险防范机制，在面临农业规 模化经营过程中存在市场变化和自然灾害等风险 时，农业经营主体很难分散或转移风险，往往独自承 担投资的损失，因此对农业保险等扶持政策有需求。 （ 四） 农村集体经济组织的行为特征 以村委会为首的农村集体经济组织在农村土 地流转制度创新中易出现如下行为特征： 1. 农村宅基地使用权和农地承包地经营权主 体虚化 。村委会在很多方面是法定的农村集体经 济组织的代表，
24、在农村集体经济组织缺位的地方， 、 村委会成为宅基地使用权和农地经营权流转的主 导方易为村民接受（ 孔祥智等， 2013 ） 。如果村委 会只是作为农村宅基地使用权和农地经营权流转 发起方 执行村民会议的决策， ，此时村委会在作为 农村集体经济组织发挥作用 效果等同于农村集体， 经济组织主导。 2. 农村宅基地和农地承包非法非农化。农村 集体经济组织以出租、入股、转让或建立土地基金 会等方式利用集体建设用地招商引资，兴办 企业， 发展地方经济 （ 黄庆杰 等， 2007） 。农村集体建设 用地流转方式既包括存量建设用地的私下流转，也 包括增量建设用地的流转，易导致农村宅基地和农 地承包以建设用
25、地流转，把农地非法非农化。 3. 受经济利益 和违法成本低驱动，损害农户 利益。村委会是农村集体经济组织的代表，拥有与 农户脱离而又凌驾于农户之上的 行政权利（ 陈文 通， 2006） 。村民会议本是一种监督机制，但需要由 村委会召集才能召开，在目前对村委会缺乏实质监 督情况下，村委会容易在追求自己利益诉求时选择 绕过村民会议，对宅基地和使 用权农地经营权流转 方式和收益分配不经过农户同意而做出决策。同 时，中华人民共和国村民委员会组织法虽然对 村委会的职能和义务作了明确规定，但没有规定村 委会违法的惩罚措施，村委会违法面临软约束（ 戴 伟娟， 2010） 。农村集体经济组织实体虚化，集体土
26、地事实上由村委会代为管理，普通农户很难参与， 也因此难以维护农户和集体经济组织的宅基地使 用权和农地经营权流转权益。 4. 村委会决策选择存在不确定性。村委会干 部名义上是农户的代理人，但农户缺乏有效的渠道 对村委会进行有效的控制和监督。村委会不是经济 组织 却实质上拥有农村集体经济组织的宅基地使， 用权和农地经营权流转处置权，并不用为其决策行 为后果承担经济责任。村委会介于单纯的村自治组 织和村集体的化身之间，导致实践中村委会行为决 策存在较大不确定性。村委会行为动向不仅取决于 经济利益，还取决于成员的传统和道德理念。 1. ， 四 。 政策建议 尊重农户 意愿 确 实保护农户利益 农村 宅
27、基地使 用权和农地经营权流转事关农户的切身 79 （ ） 2014 2 农业经济问题 月刊 年第 期 利益和农村社会的稳定 在工作中要充分尊重农户， 3. 确认农村 土地所有权，重构 农 村集体经济 的意愿，避免强迫命令，不得采取行政干预农户宅 基地使用权和农地经营权流转的意愿，要根据农户 的实际需要与愿望 积极示范， ，正确引导，切实维护 农户利益。 2. 完善法律条文和政策，适应农村土地流转要 求。首先，法律上不应赋予村委会代替农村集体经济 组织行使宅基地使用权和农地经营权的权力 否则容， 易使土地流转流于形式 农户利益难以得到保障， 。因 此，有必要完善和修 改土地管理法等相关法律中村
28、委会代替农村集体经济组织行使农村宅基地使用权 分配 农地承包地经营权发包和村集体资产管理等权、 利的条文。其次，应禁止地方政府对土地流转的行政 干预。在目前当地政府仍然为经济行为主体与司法 机关互不独立的情形下 很难保证当地政府不通过行， 政手段对普通农户进行干预。为防止当地政府与农 户争利，应禁止政府等职能部门直接干预农村土地流 转，只允许政府等职能部门通过提供导向性政策和中 介服务引导农户进行土地流转。 组织实体。在农村集体经济组织虚化的情况下，村 委会和当地政府介入农 村宅基地使用权和农地经 营权流转成为可能，同时不尊重农户意愿，土地流 转利益被瓜分 等农户利益受 损现象成为新 问题。
29、通过确认农村土地所有权重构农村集体经济组织 实体，有助于制约村委会和地方政府等职能部门滥 用职权，保障土地流转收益真正落实到农户。 4. 培育与发展农业规模 经营主体。首先，应 加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需 要。不断健全和完善农村土地制度创新政策，为农 业规模经营主体在农村土地流转过程中提供中介、 组织协调、纠纷处理等社会化服务，保障其顺利进 入农村并实现规模化经营。其次， 加强政府农业扶 持政策，提高农业规 模经营主体 发展效率。一方 面，继续加大对农业基础性、平台型设施等的公共 投入和政策扶持的力度。另一方面，对特定的农业 扶持措施和政策，应尽可能直接下达或者落实到农 业规
30、模经营主体。 参 考 文 献 1. Jansen J， Van den Borne B H P， enes J， Van Schaik G， Lam T J G M， Leeuwis C. Explaining mastitis incidence in Dutch dairy farming： The influence of farmersattitudes and behavior. Preventive Veterinary Medicine， 2009 （ 3） ： 210 223 2. 戴伟娟 . 城市化进程中农村土地流转问题研究 基于制度分析的视角 . 上海社会科学院博士学位论文
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