政府公共决策与偏好的民主转换.pdf

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1、政府公共决策与偏好的民主转换尹长海摘要：政府公共决策实际上就是将个人偏好整合成社会偏好的过程。在专制制度下，个人偏好转换成社会偏好主要通过偏好模仿和偏好伪装两种形式政府公共决策难以反映民众利益和符合历史潮流。在民主制度下，通过投票和民主协商两种偏好转换方式。使个人偏好合理地转换成社会偏好，能够制定反映民意、体现民生、符合历史潮流的政府公共决策。关键词：政府公共决策；偏好；民主转换中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003854X(2010)05-0054-05政府公共决策是行政机关在职权范围内为了关注公共利益、实现公共口标、解决公共问题而制定行动方案的过程。它实际上是把个人偏好转

2、换成社会偏好的过程。在这个转换过程中，既可以产生良策。也可以产生恶策；既可以制定体现民意、符合历史潮流的人权宣言、权利法案和拿破仑法典等，将“自由”、 “平等”、“博爱”的观念深入人心。推动历史的进步，也能制定臭名昭著、逆历史潮流而动的保护德意志人民紧急条例、德意志血统及名誉保护法、 禁止组织新党法等，彻底抛弃原先法律中的民主观念，代之以种族主义和恐怖主义原则：既能选举华盛顿、林肯和罗斯福等开明政治家也能选举希特勒、墨索里尼、东条英机等法两斯政治暴徒。如何通过民主过程将个人偏好合理转换成社会偏好。遏制违背民意、逆历史潮流的恶策，制定体现民生、符合历史潮流的良策。就成为政府公共决策之关键，也是政

3、府公共决策面临的世界性难题。一、政府公共决策与偏好转换的契合现代民主政府公共决策的科学性是以民主性为前提的，换言之，要保证政府公共决策的正确。就要求政府决策者必须深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，即将民众的需求、愿望、建议甚至批评充分地融人到政府的公共决策之中，作为政府公共决策的依据而深深地影响政府的公共决策。在这一过程中涉及到如何将单个民众的需求、愿望、建议甚至批评整合为代表绝大多数民众利益的社会需求。从某种程度说，代表绝大多数民众利益的社会需求就是政府的公共决策。个人偏好是个体为其生存与发展而意欲取得某种客观对象的需求、愿望。个人偏好无好坏、优劣之分。它只是个体对人生价值的排序与选

4、择，是个人的个性和价值观的体现。通过对个人偏好的分析，可以了解一个人内心所想、所需、所求。由于个体性格、特征及社会实践的差异。个人偏好呈现出纷繁复杂、千差万别的独特个性。个人偏好并非固定不变，它常受外界的影响而变化，当时间、空间等条件发生改变时，个人偏好也会发生相应的改变。社会偏好是人们为其生存与发展对社会共同的需求、愿望，它反映人们共同的价值取向和社会需求，代表人们的共同利益。社会偏好与个人偏好是对立统一体。它们既存在冲突又出现统一。个人偏好复杂多样，个人偏好之间、个人偏好与社会偏好之间常常会出现不一致现象。同时，社会偏好离不开个人偏好，社会偏好是在个人偏好的基础上产生的。然而，社会偏好并不

5、是个人偏好的简单叠加而是在民主过程中将个人偏好整合而成的。将个人偏好整合成社会偏好，也就是将个人的需求、愿望整合成代表绝大多数JIANGHAN LUNTAN 20105万方数据民众利益的社会需求政府公共决策就是在这一 人都满意的结果。由阿罗的“不可能定理”可推整合过程中产生的。将个人偏好整合成社会偏好 出这样的结论：无数不同的个人偏好不可能汇集正是政府公共决策的题中应有之义。公共决策就 成共同的社会需求和偏好社会福利函数存在的是将个人偏好集合为社会偏好。政府公共决策与 依据由此被否定包含着共同社会偏好的公共利个人偏好和社会偏好之间的转换在逻辑上是契合 益也不可能存在。的。 美国著名学者布坎南认

6、为不存在所谓的“公共利益”和“社会福利”的概念。他说：“就公二、偏好转换的历史回顾 共利益来说，我们认为是根本不存在这东西。对公共利益这种说法我是不赞同的。既然独立的个西方经济学家、政治学家对个人偏好能否转 人有其自己的利益。那么公共利益之说在我看来换成社会偏好存在两种对立的观点。一种观点是 就是无稽之谈了。”布坎南认为社会实际并不存以亚当斯密为代表的“自动公益说”。认为个人 在作为政府公共决策追求目标的所谓公共利益偏好可以自动转换成社会偏好：另一种观点以阿 是源于两个因素：一是在政治过程的立宪阶段不罗、布坎南为代表，认为个人偏好不能转换成社 能对公民个人偏好进行加总二是在政治过程的会偏好。

7、司法与行政阶段公民个人偏好难以得到真实显亚当斯密的“自动公益说”的前提是坚持 示。政府面对纷繁复杂的个人偏好，不可能计算“经济人”假设，认为理性经济人的需求、愿望 出社会福利函数的最优解只有个人才知道自己彼此不同。他们都会坚持效用最大化以满足自己 的效用。任何外部观察者都不可能确定社会福利的需求与愿逗。即满足个人偏好而社会资源有 状况。布坎南从“经济人”假设出发，认为既然限这样不可避免地会出现个人彼此之间的竞 每个人都在追求自己效用的最大化。那么在个人争即各个人偏好之间会产生矛盾与冲突。竞争 利益的基础上不可能集结成公共利益即个人偏的结果让人们得到意想不到的社会收获，社会财 好与社会偏好不能转

8、换。富不断增加从而客观上增进社会福利即公共利 阿罗和布坎南认为不存在所谓的“社会福益。亚当斯密说： “各个人都不断努力为他自 利”和“公共利益”的观点值得商榷。他们坚持己能支配的资本找到最有利的用途。固然。他所 “经济人”假设和个人主义方法论把人看成孤考虑的不是社会利益而是他自身利益，但他对 立的、绝对利己的理性人，过分强调个人利益至自身利益的研究自然会或毋宁说必然会引导他选 上而忽略公共利益过分强调个人利益与公共利定最有利于社会的用途。”爪人的自利行为会自 益的冲突而忽略它们之间的统一。根据阿罗和布动增加社会福利或公共利益。形成共同的社会偏 坎南的观点任何体现“社会福利”和“公共利好。可见，

9、亚当斯密的“自动公益说”认为， 益”的公共决策都是不可能出台的。这又与当今个人利益并不排斥社会福利或公共利益，即个人 政治现实不相符合一个民主政府的公共决策或偏好并不排斥社会偏好。相反，对个人偏好的追 多或少会反映民意体现“社会福利”和“公共求会自动地实现社会偏好。应该说亚当斯密看 利益”。到了个人利益与社会利益的一致性有其合理的成分。但每个人在追求个人利益满足个人偏好 三、偏好转换的理论基础时不可避免会出现矛盾和冲突。而充满矛盾和冲突的个人利益如何形成公共利益和社会共同偏好 马克思认为人的本质不是单个人所固有的呢?亚当斯密的“自动公益说”显然忽视了一 抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的

10、总个关键因索。即个人利益与社会利益、个人偏好 和。因此，人的本质不存在于孤立的个人之中，与社会偏好之间转换的制度因素那就是只有在 而是存在于人与人的社会关系之中。人的生存和民主制度框架下才能合理地转换。 发展离不开社会每个人都是特定社会发展阶段美国学者阿罗在研究社会选择问题时提出了 和社会关系中的人。必须通过个人与社会的关著名的“不可能定理”。阿罗的“不可能定理” 系包括个人与他人、个人与社会的关系才能实源自孔多塞的“投票悖论”认为如果众多的社 现个人价值与社会价值。个人价值与社会价值是会成员具有不同的个人偏好而社会又有多种备 统一的。在马克思看来个人利益可以整合成公选方案。那么在民主的制度下

11、不可能得到令所有 共利益。个人偏好可以转换成社会偏好。马克思江汉论坛20105万方数据主义为个人偏好与社会偏好的转换提供了理论基 社会偏好的转换摇旗呐喊。这又与布坎南否定础。 “社会福利”和“公共利益”的观点相悖说明以马克思主义为理论分析工具可以得出结 布坎南的理论体系存在逻辑缺陷。论：个人偏好既有自身的相对独立性也有对社会环境的依赖性。其独立性表明个人偏好纷繁复 四、专制制度下的偏好转换杂并且客观存在；其对环境的依赖性表明个人偏好的形成和实现方式并不完全取决于个人意愿 在人类历史上曾出现过漫长的专制制度时而主要取决于社会环境。个人偏好的满足要凭借 期。在专制制度下。个人偏好能否转换成社会偏社

12、会所提供的条件任何个人都无法解决满足个 好?又是如何转换的?社会偏好能否代表民众的人偏好所需的一切条件。换言之每个人的个人 公共利益?个人偏好整合成社会偏好能否制定符偏好的满足都会直接或间接地依赖于他人和社 合民众利益的政府公共决策?随着这些问题逐一会，离开他人和社会这个环境任何人的个人偏 的解答，可以还原专制制度下偏好转换的原貌好都不可能实现。这样，个人利益与个人利益之 揭示专制制度下偏好转换的实质。间、个人利益与社会公共利益之间存在相互依 专制制度是最高统治者独自掌握国家权力存、互为前提、不可或缺的关系。这意味着纷繁 实行专断统治的一种国家制度。其特征是：统治复杂的个人偏好之间、个人偏好与

13、社会偏好之间 者具有至高无上的权力和权威不受任何制度的并非只有对立。其中包含某些相通之处，这些相 限制和约束，独断专横地行使权力而无任何相应通之处使个人偏好转换为社会偏好成为可能。 的责任，统治者独揽国家大权。集立法权、行政前面已分析了个人偏好并非固定不变。它常 权、司法权于一身。任何专制制度都是与人的自受外界的影响而变化，当时间、空间等条件发生 由本性相冲突的因此专制制度的维护不仅需要改变时，个人偏好也会发生相应的改变。这表明 暴力，而且需要一套压抑人的自由本性的规则和个人偏好随着外界环境的变化可以不断地调节 方法。可见，暴力是专制制度的基础，恐怖和谎个人偏好的可调节性使不同的个人偏好有可能

14、趋 言是它的派生物。奴隶制时代的奴隶主专制、封向一致，从而在一致的基础上整合成共同的社会 建制时代的君主专制、法西斯专制都是这种形式偏好。 的国家制度。在现实生活中我们所看到的并非人人利 在专制制度下。最高统治者的利益就是国家己、毫不利人。基于信仰或道德肉素，有人会牺 利益，也代表着民众的共同利益，最高统治者的牲个人利益，放弃个人偏好，而作出“利他”、 偏好就是代表民众共同利益的社会偏好。最高统“利社会”的举动。这样就会减少个人偏好之间 治者不仅掌握着生杀予夺的最高统治权力。而且冲突，使人与人、人与社会之间隔绝的屏障被拆 还是精神领袖，操控民众的信仰、欲望、爱好、除。个人利益与社会利益的通道被

15、打通，在人与 审美情趣等。“楚王好细腰。后宫多饿死”。民人、人与社会的相互关系中凸现出公共利益或社 众的个人偏好皆由最高统治者的价值取向所决会偏好。 定。民众没有独立人格。其个人偏好也缺乏独立布坎南的规则理论认为，霍布斯的无政府状 性，民众的个人偏好形式主要表现为偏好模仿和态中所盛行的“丛林法则”充满“肮脏、贫困、 偏好伪装。偏好模仿是指民众把最高统治者或英野蛮和血腥”。人与人之间相互争斗、杀戮，人 雄偶像人物的偏好机械照搬作为自己的个人偏们生活在极度恐惧之中，随时都有生命危险。这 好。中国古代的“东施效颦”、“邯郸学步”就时人们就有了更崇高的共同利益。即摆脱这种状 是偏好模仿。偏好模仿表明民

16、众没有自己的选择态，保护生命安全。为了人们更崇高的共同利 方向和价值目标而是希望通过自己的模仿来找益，个人可以节制自己的部分欲望让度自己的 到自己的偏爱。偏好伪装是指“在某种特定的社部分权利，制定规则、制度和法律来规范社会秩 会压力下，一个人隐瞒自己真实欲望的行动”。序和人们的行为，使社会处于一种相对稳定、和 在专制制度的高压下。民众常常选择容忍。隐瞒平的状态。布坎南主张让度自己的部分权利。制 自己的真实偏好。儒家的中庸思想“过犹不及”定出反映人们更崇高共同利益的规则、制度和法 就是典型的偏好伪装。偏好模仿和偏好伪装都是律。这一过程实质上就是个人偏好向社会偏好转 专制制度奴化的结果。换的过程。

17、布坎南的规则理论也在为个人偏好与 在专制制度下。民众没有自己的个人偏好或JIANGHAN LUNTAN 20105万方数据隐瞒自己真实的个人偏好。个人偏好转换成社会 作出决定的民主制度。在民主国家投票是一种偏好主要通过偏好模仿和偏好伪装两种形式。与 非常重要的决策手段尤其是在政府公共决策中其说是偏好转换不如说是迎合最高统治者的需 起着重要作用。选民投出手中的选票是显示自己要或迫于最高统治者的淫威。民众没有机会表达 的个人偏好。统计选票结果是整合选民的个人偏自己的偏好。没有利益的诉求渠道，更谈不上影 好而形成社会偏好。投票实质上就是把个人偏好响政府的公共决策了。因此。在专制制度下，政 转换成社会

18、偏好的过程。因此。很多人把投票当府的公共决策不能反映民众利益和符合历史潮 成民主解决问题的最好方法。流。相反。政府的一些公共决策是逆历史潮流而 投票必然要涉及到投票规则投票规则一般动。是压迫民众的工具。历史上许多臭名昭著的 有一致同意规则、多数规则等。投票规则规范投法典、法律、制度就是在专制制度下制定的。如 票行为，保证投票活动能够顺利进行。不同的投保护德意志人民紧急条例、 德意志血统及名 票规则将会导致不同的投票结果。誉保护法、禁止组织新党法就是法两斯专 一致同意规则是指所有参与者都同意或至少制制度的产物。历史上许多反动人物如希特勒、 没有一个人反对是唯一符合帕累托最优的决策墨索里尼、东条英

19、机等法西斯政治暴徒就是在这 规则。维克塞尔认为。判断规则的改变是否有效种专制制度下走上历史舞台的。 率的标准只能是一致同意规则。后来一致同意规则备受布坎南推崇。布坎南认为， “确保每一位五、民主制度下的偏好转换 公民不受到政府的伤害或损害同时确保政府对所有公民都一视同仁做到这一点的必要条件民主制度是以法律形式确保政治七人人平 是。全部的政治决策是按照一致同意的规则做等、主权在民、服从多数人的决定并保护少数人 出。”一致同意规则保证每一个选民都有否决权利等民主理念得以实现的政府权力结构及政治 权。每一个参与者的个人偏好对最终的决策结果运作规范。民主制度至少包括如下几个要素：选 都有决定性意义。一

20、致同意规则让选民能够表达举制、分权制、限任制或轮换制。美国著名政治 自己的真实偏好。这样所有选民的利益得到实学家罗伯特达尔把民主制度概括为六个特征： 现而没有一个选民的利益受损。实现了帕累托第一，选举产生的官员；第二，自由、公正和定 最优。然而，一致同意规则虽好，但成本很高，期的选举；第三。表达意见的自由；第四，多种 容易出现讨价还价、久而不决的“马拉松”议信息来源；第五，独立的社团；第六，包容广。 程，很难将选民的个人偏好整合成社会偏好，在评判一个政治制度是否民主关键要看最广大人 现实中难以操作。 “只要人类还存在多样性的价民的意愿是否得到充分反映最广大人民当家作 值欲求。一致规则就难成为行

21、动法则。”当参与主的要求是否得到充分实现。最广大人民的合法 者众多并且参与者的个人偏好差异程度很大时权利是否得到充分保障。民主制度与专制制度相 达成一致同意的决策町能性很小甚至根本无法对立是人民长期斗争的产物。 达成一致同意的决策。因此。在政府公共决策实在民主制度下，公民有独立的人格。有表达 践中很少采用一致同意规则。自己意愿、需求、偏好的自由。有自己利益的诉 多数规则是指某项决策必须获得所有参与者求渠道。公民根据自己的意愿有权选举政府及官 中超过半数以上的比例同意才能获得通过的决策员，也有权罢免政府及官员。政府及官员的职责 规则。多数规则只顾及多数人的偏好。决策是依就是充分尊重公民的个人偏好

22、将公民的个人偏 据多数人的偏好作出多数人的偏好就整合成为好整合成代表广大民众共同利益的社会偏好并 集体偏好或社会偏好。少数人的偏好并不影响决以Jl：为依据制定政府公共决策。 策的通过它要受到多数人偏好的支配。多数规在民主制度下政府公共决策制定涉及到公 则与一致同意规则相比。决策效率提高而决策成民个人偏好与社会偏好的转换问题。前面论述了 本又大大降低了。因此，多数规则作为一种比较在专制制度下的偏好转换形式主要有偏好模仿和 理想的投票规则而常常在政府公共决策中被采偏好伪装。在民主制度下的偏好转换形式主要有 用。投票和民主协商。 多数规则也存在不少弊端：一是“搭便车”投票是经过群体讨论或辩论。最后在

23、特定选 现象。选民参与投票要收集决策事项或候选人的票上标示出投票者的立场。根据得票数的多少来 信息而付出成本且多数规则是依据多数人的偏江汉论坛20105万方数据好作出决策。少数人的偏好被忽略。有些选民担心自己的偏好成为少数人的偏好而被忽略。不能影响决策。理性的选民心里算计，自己参与投票。既要付出成本，自己的偏好又未必能成为多数人偏好而影响决策。自己不参与投票也许所作出的决策能满足自己的偏好。这时在选民中就会出现“搭便车”的逃票乘车现象。二是买卖选票。投票者在得到足够的补偿之后投票赞成于自己不利的方案，或者接受贿赂之后投票赞成于自己无关紧要的方案。三是互投赞成票。投票者在投票赞成自己强烈偏好的方

24、案的同时，为换取他人对自己强烈偏好方案的支持。也投票赞成于自己无关紧要甚至不利的方案。而这一方案对另一投票者却至关重要。互投赞成票有显性和隐性两种形式。四是投票悖论。采用多数投票规则进行决策时。会出现投票悖论，即投票结果随投票顺序不同而变化所有的方案随投票顺序变化都有可能被选中的投票循环现象。公共选择把这种循环命名为“孔多塞循环”或“孔多塞悖论”。五是多数人“暴政”。多数规则是反映多数人的偏好是以多数人的偏好作为决策的依据。少数人的偏好被忽略少数人的利益得不到维护，甚至被践踏。这就会出现多数人对少数人的“暴政”。多数规则所存在的以上弊端都不能反映选民的真实偏好。特别是买卖选票和互投赞成票的投票

25、交易行为是不道德的更是对真实偏好的扭曲。这就必然会影响决策的科学性有时以多数规则制定的决策也可能是“恶策”。投票是民主制度下公民偏好转换的一种重要形式是政府公共决策的重要手段。但这种方式仍然存在许多不足，一直困扰着理论界专家，他们也在积极寻找解决方法。而民主协商是破解投票民主困境弥补投票民主漏洞，完善投票民主缺陷的一种新的民主制度。协商民主是20世纪80年代以来逐渐兴起的一种新的民主理论范式，公民通过自由而平等的对话、讨论、审议、决定等方式，参与政府政治生活和公共决策。协商民主是现代民主政治的发展方向，是当代民主制度的核心所在。美国著名的政治哲学家约翰罗尔斯、英国著名的政治理论家安东尼吉登斯、

26、德国思想界领袖于根哈贝马斯等都是协商民主的积极倡导者。协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化(个人偏好)为前提，以整合多元化利益成公民共同利益(社会偏好)为手段。以满足公民公共利益为目标。协商民主注重拓宽民意诉求渠道，广开言路，使民意表达畅通无阻。可有时决策者在办公室听到的“民声”并非真正的“民声”。放开喉咙发出的巨大声音可能仅代表少数人的偏好而由于声音微弱未被听到的却可能真正代表大多数人的偏好。这时协商民主要求决策者深入群众、深入基层、关注民生，亲民、爱民、惠民，让决策者能听到真正的“民声”。了解公民之所想、所需、所求的真实偏好。然后通过自由表达、-V-等对话、共同商议、民主决定的方式。使

27、不同利益主体能以大局为重，求大同存小异，让度部分权益，定分止争。达成共识(社会偏好)，并以此为依据制定充分反映民意的政府公共决策使政府公共决策能够解决民生疾苦、满足民生之需、实现民生之乐。在民主制度下，民众有独立人格，有表达个人偏好的机会，有利益诉求渠道，有尊重和保护个人偏好的机制。通过投票和协商民主两种方式，尤其是协商民主这种方式以平等对话与共同商议为平台以公民参与为核心价值以偏好转换为手段，以共识(社会偏好)为目标。能制定符合历史潮流，反映群众意愿。关心群众疾苦的好政策、好制度、好法律。迄今为止。在偏好转换和政府公共决策过程中协商民主是最有效的民主制度之一。注释：英亚当斯密：国民财富的性质和原因研究，商务印书馆1981年版，第73页。高小勇、汪丁丁： 专访诺贝尔经济学奖得主，朝华出版社2005年版，第103贞。(-q克思恩格斯选集第1卷，人民出版社1995年版第60页。美第默尔库兰：偏好伪装的社会后果，长春出版社2005年版，第3页。美布坎南：宪政经济学之规则的理由，中国社会科学出版社2004年版，第66页、中文版序第2页。朱益飞：近年来国内协商民主研究综述。社会主义研究2008年第2期。作者简介：尹长海，男，1969年生。湖南绥宁人，中南大学商学院博士研究生。湖南长沙，410083。(责任编辑刘龙伏)JIANGHAN LUNTAN 20105万方数据