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1、寻求不一致的一致 米中西协商民主制度比较研究罗 维摘要：协商民主的理论虽然产生于西方。但协商民主的实践在中国政治协商制度已经有了60年的实践。中西在当下历史节点上面临着相似的历史命题和时代旨趣，使两者的对话和沟通成为可能和必然；两者在目标外延、生成路径等方面存在着差异。在共识和差异的基础上，才能建构起中国特色的协商民主制度。关键词：协商民主；制度；对话中图分类号：D0351 文献标识码：A 文章编号：1003854X(2012)11-00430620世纪后期，西方学者开始关注民主理论的一种新发展协商民主。协商民主“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式。参与公共决策和政治生活”。粗糙的
2、协商民主的观念和实践(即把讨论作为明智行动的前提而非绊脚石)，和民主本身同等古老。但作为成熟和复杂的理论体系协商民主理论则是在近二三十年内才出现的。1980年，约瑟夫毕塞特在协商民主：共和政府的多数原则一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词，倡导公民参与。1987年，伯纳德曼宁在政治理论第15期上发表了论合法性与政治协商，1989年，乔舒亚科恩发表了协商与民主合法性，在他们的推动下，协商民主理论逐渐登场。尤其是在当今西方政治思想界的领军入物，如美国的约翰罗尔斯、英国的安东尼，吉登斯、德国的于根哈贝马斯等的推崇下，协商民主理论在西方政治学界逐渐占据了重要的地位，并越来越多地出现在各种理论出版
3、物、政治话语以及日常叙述之中，使得此后出版的关于民主问题和政治哲学的论著很少有不涉及协商民主的，故也称“民主的协商转向”。协商民主的理论产生于西方，但协商民主的实践在中国政治协商制度已经有了印年的实践这两者之间有哪些共识。有哪些分歧?如何更好地提炼中国特色协商民主制度的亮丽之处，同时汲取他国的经验，以期更好地推进中国协商民主建设的实践，是协商民主研究必须开拓的一个领域。一、中西协商民主对话：何以可能协商民主在当代西方政治学界的兴起。一方面是对二战以降占主流地位的代议制民主困境的积极回应。代议制民主虽然比较成功地解决了现代国家的规模和复杂性给实施民主带来的难题，但这种工具理性的、以选举和投票为中
4、心的民主，一般采取统计选票的方法来实现偏好的聚合，进而把民主简单化为数学运算无视民主决策过程中个人价值观和意见的独特性：并且公民的政治参与仅限于投票选举之问，基本被排除在决策过程之外，这直接导致了政治参与衰退的现实图景。协商民主学者认为， “面对面的协商是鼓舞当前形式下无法激发公民参与热情的民主的补救。它创造了对每个人都有意义的参与机会。”而且，协商民主“建构一种作为过程的民主，它拥有民主程序仅仅作为聚合私人利益或偏好的机制所缺乏的合法性”。另一方面，协商民主是为了回应西方社会面临的诸多问题，特别是文化多元主义产生的“普遍冲突”。用休谟的话说，这种冲突不仅仅是利益的冲突，而且是原则的冲突。代议
5、制民主的聚合式程序只能适用于解决利益冲突，而对原则冲突则无能为力。冲突的深化直接加剧了社会的对立甚至分裂。正如詹姆斯博曼所洞察的逻辑“普遍的冲突使世界不得不面临道德沦丧和法律强制民主政体日渐消亡”。基于此，加拿大著名学者威尔金里卡指出， “为了克服以投票为中心的民主制的缺陷，民主理论家越来越关注先于投票的慎议和舆论形成的过程。民主理论家已经把注意力从投票站的情况转向了公民社会中公共慎议的情况”。一言以概之，协商民主在西方的兴起，是为了救治代议制民主， “使民主变得更民主”。+本文是教育部项目“中西协商民主制度比较研究”(10YJC810033)和浙江省哲社规划课题(IOCGZZ01YB0)的阶
6、段性研究成果。本文得到王宽诚教育基金会的资助，谨致谢忧。20121 1 43万方数据在过去的几年内， “协商民主”的提法在我国知识界，也日渐走俏。这是因为当西方协商民主的理论被引介到中国时，中国的学者猛然发现，当西方代议制民主困境的解决被诉诸于协商民主这一政治理论和政治设计的引入时，在中国特色社会主义民主政治体系的框架下，此解决理路的实践形态已经存在许久了“我们的政治协商制度已经有半个多世纪的实践，西方的协商民主还刚刚处在理论研究和局部实践阶段”。当西方学者积极探索代议制民主的修正之路时，在中国。也正迫切需要回答一个既恢宏但又实在的命题如何进一步丰富社会主义民主形式，实现更广泛的民主参与，拓展
7、民主的真实性。尽管至今中西学者们关于协商民主的界定精彩纷呈，但他们都认同协商民主的核心是公共协商。 “公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”民主走向协商表明人们在持续关注民主的真实性，即在多大程度上。民主控制是实质而不是象征，且公民有能力参与民主过程。可见，中西在此历史节点上面临着相似的历史命题，相似的时代旨趣。基于此，笔者以为，中西协商民主制度
8、的沟通和比较不仅可能。而且必要。然而，有学者指出“从理论基础看西方的协商民主来源于自由主义理论和批判理论是立足于西方政治文化、理论和实践而提出的一种民主决策和治理形式，中国的协商民主则是马克思主义理论的指导下、立足于中国政治文化和政治实践的一种民主形式。”回笔者陋见，这种区分颇为客观中肯，尽管不免有将政治协商等同于协商民主之嫌但两者在目标外延、生成路径等方面的确存在着差异。首先，两者在目标指向和外延上的差异。在中国的政治生态环境下，协商民主是一种与多党合作和政治协商的基本政治制度相联系，与“两会制”的议政基本构架相对应的国家民主形式。中共中央关于加强人民政协工作的意见明确提出： “人民通过选举
9、、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。由此，在中国，协商民主至少包含了两方面的含义：一是一种国家民主，是对选举民主的一种充实；二是决策之前的协商，它多被看作“咨询”(consultation)、“商议”(neogatiation)。而现代意义上的西方协商民主旨在通过公民的参与和协商培养出公共生活的美德，并实现所有公民对政治决策过程与结果的平等控制。它是对资本主义自由民主的修正而且西方协商民主尚未完全独立地上升到国家民主的层面。第二，两者的生成路径不同。如前所述，西方协商民44 1江汉论坛主理论是在选举民主得
10、至较充分发展的背景下，政治学家针对代议翎民主政治体制在当代发展过程中的局限而进行的一种修正，一种建设性的批评。它并不否定自由民主制，而是在发挥一种建构性的作用，希望西方民主能在“应然”的推动力和“实然”的抗拒力的作用中不断走向完善，因而也可以理解为对自由民主理论的新发展。而中国的协商民主并非如此。中国协商民主的生成是对专制制度及其行为的否定性评价，是选举民主条件尚不成熟无法推行的历史条件下的一种替代性设计和安排。在民主共和国的建立过程中。中国共产党领导各党派、各社会力量以民主团结、协商共议的方式建立了新中国，建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度并将其作为中国的基本政治制度。新中国成立后新的
11、中国人民政治协商会议第一届全体会议实际上扮演了“制宪会议”的角色现在的人民代表大会制度并不是不依赖于任何法律规定而产生的，而是共同纲领这部临时宪法直接创造的。由此可见，中国的协商民主孕育并生成了代议民主，并与作为根本政治制度的人民代表大会制度一起共同推动、发展着中国民主政治。基于上述中匿协商民主理论闯的沟通与比较，笔者拙见，中国特色的协商民主是指在坚持社会主义制度和中国共产党领导的前提下，人民按照自由、平等、公开等原则，通过对话、沟通、辩论表达刹益诉求和愿望，或者对国家和社会生活中的重大问题进行政治参与的民主形式。二、中国特色协商民主制度的架构如果说，理论概念是种子，那么若要理论之树扎根并枝繁
12、叶茂，需要一个栽培的环节。这个环节在政治学领域中，即是制度化。制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。对协商民主而言，制度的功能在于组织和规范协商过程。如何制度化厂詹姆斯博曼说， “一个充足的政治理论必须将现实和规范恰当地结合起来。它不能太过理想也不能太迁就现实，要用历史的和政治的方法为现实协商建构具有可行性的规范。”我们已经认识到中西协商民主基于相似的历史命题、共同推崇的公共协商元素等，为中西协商民主制度的对话搭筑了最低限度的平台。然而，从比较的视角看，两者又存在着明显的差异。在共识和差异的基础上，才能建构起中国
13、特色的协商民主制度，这需要我们厘清以下问题：一是我国的协商民主制度具有特殊的背景和理论前提。首先，中国特色协商民主制度建设必须坚持中国共产党的领导，这是最重大的政治原则和最根本的政治保证；其次，中国特色协商民主制度属于社会主义民主的范畴。是实现和维护人民当家作主权利的一种制度设计：再次中国特色协商民主制度建构必须深深地根植于中国独特的历史，特别是六十余年的政治协商的实践史：深深地根植万方数据于现实的政治资源之上，充分利用现有的制度资源，人民政协是中国特色协商民主的主要载体和实践形态。二是协商民主的定位。在学术研究中，一般都认为选举民主具有刚性的特征。协商民主具有柔性特征。这主要是从两种民主形式
14、的机能上加以区分的。选举民主的结果具有决定性而协商民主的结果通常只具有咨询性这无可置疑。但在现代民主潮流下，将协商民主仅限于“柔性民主”的理解，可能容易降低这一民主形式的价值，尽管柔性也是起作用的。但若是柔而无用，则容易成为虚置的空运转，这是柔性与刚性相比的弱处所在。要避免柔而无用，必须明确其地位，并赋之以特定的保障机制。近年来，中共中央多次下发文件进一步明确协商民主的定位。这些文件髓确了协商民主是党和国家政策制定过程的重要一环，其地位与选举民主相辅相成。“选举民主与协商民主只是在决策权的归属上有区分在决策权的行使上不应该出现本质的差别，从某耪意义上说纳入决策程序的协商民主同样在行使决策权，只
15、不过方式不同而已。”三是协商民主制度设计的原则。依据协商民主的五个特征，即协商参与的广泛性、协商主体的平等性、协商内容的公开性、协商过程的责任性和协商目标的包容性。我们认为，协商民主制度的设计应当包含以下几点：其一，以公民的广泛政治参与为基础；其二，这种参与通过讨论、对话、辩论、审议等形式进行；其三，这种参与是在一定的宪政制度框架内进行。是公民依照法律行使权利，并遵守相应的程序和规范；其四，这种参与是理性的。参与者明白自己参与的目的和要求在发生争议时不一味坚持，懂得妥协和让步，以追求“多元一致”；其五。参与者对于达成的共识具有监督权。上述问题的厘清，宏观上勾勒了中国特色协商民主制度的大致轮廓。
16、同时我们还需在微观上结合我们已有的经验形态结合协商民主的的“合理内核”规制中国特色协商民主制度的组成要素。首先协商的主体建构一个以全体人民为参与主体的协商民主模式，还是以作为各界别代表政协委员为主的协商民主模式?协商民主是以承认社会阶层多样化、利益格局多元化、价值取向多维化等为基本前提，主张不同利益群体之间进行持续不断的沟通、对话和协商，以达成共识。该理论中的协商参与者是指政治共同体成员(公民、政党、社团、族群等)及其代表，它特别强调只有每个受到政策影响的政治共同体成员都被包括进了讨论和决策的过程，协商的决策才具合法性。当前。伴随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善我国社会经济
17、成份、组织形式、就业方式、利益关系的多样化El趋明显。面对这种社会的异质性和利益的多元化，如何最大限度地满足社会各阶层和各利益群体政治参与的要求、充分地吸纳和体现他们的利益诉求，这是中国特色协商民主制度必须直面的问题。在我国已有的协商民主的制度资源中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，协商主体主要还是社会各界中有一定社会地位、较高社会影响，或担任一定职务，掌握较多资源的人士，因而具有精英特征的倾向。而协商民主则强调，将通过“一个包容所有人、而又不压迫或排斥任何人的政治之观念形成和意志形成的操作方式”，发展出拥有“不使任何人处于边缘或被排除在外的交往方式，并且还要向最弱者的利益保证同等的政治
18、上的考虑”。因此，我们认为，中国特色的协商民主制度不仅要高度重视各界别、各党派间协商，同时也要借鉴西方协商民主理论重视参与协商对象包容性、广泛性等基本精神建构一个以全体人民为参与主体的协商民主模式，使全体人民真实地感受到政治的“在场”。其次，中国特色协商民主的发生领域和形式。当我们确定了协商民主的主体是全体人民时必然会引发一个问题，如何把公民协商纳入到政治体系中去，特别是受决策影响人群数目庞大时尤其如此。有学者验证，协商民主可能发生在“三个不同场所：国家制度、普通公民或政治鼓吹者发起的特设论坛以及公共领域”圆，对此，我们持肯定的态度。考察当下中国的政治系统国家、政党和社会层面都有协商民主内涵的
19、体现。协商民主有多种实现形式，如比较成熟的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。近些年出现的各类公共论坛、基层民主恳谈会、听证会等等。简而言之协商民主发生在国家和社会两个层面：一个是国家层面，其指向十分明确，就是指我国的多党合作和政治协商制度。人民政协是我国实行协商民主的主渠道和主要形式。一个是社会层面上的协商民主其范围比较广泛包括各种类型的公共论坛、民主恳谈会、听证会等，此领域的协商民主最大的好处是“更加开放”。诚如有些学者所指出的， “即使中国能找到使人民协商制度产生实际政治效果的某些方式。即使入民协商制度在国家层面上能被采用，它首先需要在地方社团层面上试验，这对于在一个政治的实质结构转
20、型中保持一种完美理想来说是绝对重要的；只有这样，民主协商的理念才能成为现实。”移再次，协商民主的程序。程序是协商民主实效性的重要保障。程序不落实。民主协商就难免漉于形式，很容易落人随意性，甚至变成少数人的暗箱操作。长期以来，我国民主传统比较缺乏，政治文化中缺乏程序理性。反映在协商实践中的就是随意性较大，缺乏规范化、制度化的程序。这就需要特别关注程序问题。因此，我们要按照“协商在决策之前”的原则，确定协商民主的程序，包括协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序(通报情况和听取意见的程序、参与协商的程序)、及时整理并报送协商成果的程序、意见建议处理及反馈程序、监督和检查落实情况的程序等。更为
21、重要的是，必须将此五环节构成的程序形成条例，使之制度化、规范化，最好还能法律化。借助这些不断得以健全的程序，使协商民主的运转不以领导人意志的变化或人员的变动而变化，不论领导人是否想到、是否高兴、是否有空都依程序展开协商，避免装20121 145万方数据点门面式的专断与傲慢。三、中西协商民主制度实践形态的比较：以中国的人民政协与英国的上议院为例欲进行中西方协商民主制度的比较研究必须寻找各自的实践形态，考察其在不同社会、不同国家的运行实践。文化的多元性和地方性，决定了协商民主实践模型的千姿百态。因此，在这里，我们主要站在国家制度的层面，以中国的人民政协和英国的上议院为视角，对中西协商民主制度进行粗
22、浅的探讨与比较。虽然在根本制度上，人民政协与西方国家的上院制有本质的区别，但其重要性与英国的上议院相当。从历史维度考察之，作为一个在我国国家政治体制中占有特殊地位的政治制度，中国人民政治协商会议制度无论过去和现在都发挥着重大的作用：其次，人民政协的重要地位通过它在实际政治生活中的表现可以看得很清楚。人民政协每年与人大同时开会，合称“两会”，开会和讨论的方式与人大基本一样，讨论的同是国家政治生活中的重大事宜党和国家最高领导人悉数出席。此外。在外交场合，全国政协接待外国议会参议院或上院代表团来访，出访时也由外国议会参议院或上院接待或对口访问参议院或上院。因此。笔者愚见，两者可资比较。通过比较，探寻
23、英国上议院协商民主制度建构中的一些积极因素，这对完善我国人民政协制度将有所裨益。1英国上院与人民政协协商权的变迁脉络众所周知。作为“议会之母”的英国它塑造了代议民主的最初精神品格。国王通常通过议会等机构来与其他拥有巨大能量的社会阶层沟通，借助协商等方式来达致自己的目的。若从贤人会议算起，已有上千年的历史。贤人会议权力重大，除处理诸如发布宗教条例、讨论税收外，还兼具立法、司法和更为重要的选择和罢免国王的权力。贤人会议是由“拥有财产、智慧和威望的人民中最杰出的人”所组成，这是贵族院的雏形。13世纪中后期，英国的社会经济与阶级结构发生重大变化，政治协商范围扩大到中产阶级成为历史的必然。1215年约翰
24、王在泰晤士河畔的一片草地上被迫签署了赫赫有名的大宪章英国宪法史上第一个宪法性文件，它首次宣告了国民的被协商权。1343年议会两院制(上议院和下议院)的形成，则把英国的政治协商传统推进到了一个新的历史阶段。下议院由公民普选产生，上议院仍然是通过贵族世袭、国王册封、贵族内部推荐等三种方式产生。两院制扩大了政治协商的对象范围。把一向与政治无缘的平民阶层吸纳进了协商体系之中从而结束了贵族阶层独享被协商权的历史圆。数百年来，尽管关于上议院改革的争论不绝于耳，但是基于分权的理念。基于防止多数人暴政的洞见， “取消上院的主张在英国似乎行不通”。只是与下院相比，上院的权力十分有限基本上起着辅助性的作用。上院虽
25、然可以参与行使议会的立法权，但它既不能修改也不能否决下院所通过的议案。上院对于不满意的议柏l江汉论坛案，只能通过延搁权来对下院施加压力，促使下院修改议案。这种延搁权在一定程度上也构成了对下院立法的监督，促使政府和下院在制定议案时更加慎重。我国的人民政协是一种不同于国家机构的特殊公共组织，是协商民主的重要平台，是政治协商的制度载体，也是协商民主的伟大实践。人民政协，作为中国协商民主最早的国家制度实践。始于1949年9月21日到30日中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开。这次会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领等宪法性法律和决议案，产生了新的国家
26、政权，政治协商制度从此也成了中华人民共和国政治制度的重要组成部分。基于人民政协在建国过程中的独特地位。中华人民共和国就是在多元参与协商的政治过程中得以确立和诞生的。1954年一届全国人大召开后，政协第二届全国委员会第一次会议制定了中国人民政治协商会议章程，宣告人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。但是人民政协作为人民民主统一战线组织和协商机构而且作为一种民主形式，继续在国家政治生活中存在和发挥作用。人民政协半个多世纪不平凡的发展历程，可以归结为两大主题：团结和民主。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度体现的是代议民主，是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证：作为政
27、治协商制度载体的人民政治协商会议则是我国在社会主义民主政治上的一大创造体现着中国特色的协商民主形式它能够在制度上保证来自各界的政协委员在选举活动之外能自由地表达自己的意见。平等地参与公共政策的决策，通过讨论与协商达成理性的、并被广泛认可的共识。协商与选举的结合就是中国社会主义民主政治的特色所在，也正是现代民主政治发展的趋势和方向。2制度设置的差异第一，性质不同：民主与限权。中国人民政治协商。会议章程规定： “中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这一界定包含了三层意思：人民政协是协商民主团
28、体；人民政协是政治协商的论坛；人民政协是社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。人民政协的协商既是扩大政治参与、实现民主决策和科学决策的重要环节，也是加强和改善中国共产党领导、提高党的执政能力的重要途径。我国的人民政协是由中国特殊的历史和现实条件决定的在中国共产党的领导之下，建立在民主集中制的基础上的，不存在限权和制衡的目的和功能。而西方的上议院最初是作为限制王权的机构产生的，而在随后的变迁中在议会两院制下上议院更重要的作用是制衡下议院。美国开国元勋约翰亚当斯曾经说： “人性恶所以必须通过国家权力去控制人民，就必须限制人民的选举权，就必须设置上议院”。万方数据显然西
29、方国家议会两院制的制度设置一个重要的初衷就是限权，这个初衷一直延续至今。第二，主体差别：界别和地域。从参与主体看，我国人民政协的参与主体主要是政协委员。政协委员以协商推荐的方式产生，他们是中国各个领域各个界别有代表性和有社会影响的人物。这其中， “由界别组成是人民政协组织的显著特色”。在议会产生初期，英国上议院不是选举产生的，并无任期限制，是全由富豪贵族组成的世袭议会。改革后的上院议员中将包括英国各个地区的代表，以体现和巩固既分权又统一的政治现实。在美国。依照当初设立的用意，这是一个保守的机关，参议员名额的分配是以州为单位，每州不论大小各两名。可见，西方参议院议员带有明显的“地域”色彩。第三。
30、协商范围：政务与法律。在我国，把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重大方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是人民政协的重要职能。民主协商的形式主要有：会议、专题调研、提案等。英国上议院民主协商功能与人民政协存在某种内涵和程度上的差异。除了修改和审定议案，监督并协助下院工作外，在辩论和审议政府的政策上上议院也拥有充分的权力。下院的立法权限涵盖了绝大多数的国家事务，但涉及地区利益、地区间事务等方面，上院拥有相当的发言权， “它起着一种拾遗补缺的作用”圆，因为上议院的时间比较充足，受党派政治的约束较少，在辩论中可以开诚布公，较少“故意阻碍的企图”。此外
31、，作为最高上诉法院，英国的上议院还拥有特殊的司法权限，如有权受理除苏格兰的刑事案件之外的所有民事、刑事上诉案件等；上院还可以审判由下院提出的弹劾案等。因此。我们可以发现，从协商内容看，西方的协商民主侧重于公共行政和公共政策的协商，是一种通过法律媒介的协商：而我国人民政协的协商一致则主要是就国家大政方针和有关国计民生的重大同题进行协商，是一种政治协商。第四保障不同：软法和硬法。我国人民政协协商民主的硬法规范非常匮乏。目前，只有我国宪法对此作了一些原则性的一般描述。这些原则规定为人民政协协商民主的存在和发展提供了的根本法依据。然而除了宪法中的一些原则规定外在我国目前的法律体系中，似乎找不到其他关于
32、多党合作与人民政协的任何相关的法律条文。显然在操作法层面上，人民政协职能实现形式的法律规定付之阙如，仍有许多空白和缺憾。人民政协的运行规制主要来自软法，主要包括政协章程与两个中央5号文件(中发20051 5号文件和中发2006】5号文件)、中央5号文件的地方实施意见、政协全国委员会与地方委员会的各种规章制度及政治惯例。等。荚国上议院的协商民主保障制度经历了从“习惯法(软法)制定法(硬法)”的演进图景。上议院最初的保障机制源于日耳曼人的商议习惯。1215年自由大宪章从宪法性法律层匾为贵族开会协商国事提供了法律保障而后通过权利请愿书、权利法案、国民参政法、1998年人权法案等，英国逐步建立了较完善
33、的协商民主的硬法保障机制。正因为保障机制的差异，在协商的实现上，西方的上议院可以通过弹劾、质询等形式追究相关人员责任，因此其协商实现的水准较高：而我国人民政协的政协委员具有批评、建议的权利但无法直接追究相关人员的责任。3借鉴与启示通过对英国上议院和人民政协协商职权的比较，我们发现不管是英国还是中国。协商民主最初都是一种非正式的对话机制，而后进入国家制度层面。同时应当注意到在协商民主概念和理论正式提出前，人民政协的实践从属于马克思主义统一战线理论和政党学说。协商更多的是从策略和工具的意义上被使用。伴随着人民政协实践的拓展和理论的挖掘，中国人民政协制度作为协商民主中国化的实践形态，其自身的优势不断
34、凸显。比如人民政协采用界别代表制，避免了和人大“地域代表制”的冲突；实行政协委员“协商推举”，避免了民意的分散；重大决策前协商有利于“社会偏好”转换和民主集中制的实现等。而英国上议院协商权的发展建诸于英国历史文化传统和自由民主政治实践的基础上。这提醒我们，不能不加改造地引进西方协商民主的理论，不能不加改造地效仿西方协商民主制度的实践形态。站在国家制度的层面，对中国的人民政协和英国的上议院的横向比较，这为我们提供了在协商民主的语境下推进人民政协制度发展的契机。在我国实行人民代表大会制度的“一院制”体制下人民政协如何更完美地渗透协商民主的价值理念，如何更好地符合协商民主的要求，从传统的单向集中型政
35、治协商转向双向互动型协商政治，7如何确保协商成果的有效性?首先。可以适当借鉴西方协商民主软法和硬法相结合的保障枧锚，赋予人民政协地位的“实化”。如前所述英国上议院协商权的保障制度经历了从“习惯法(软法)制定法(硬法)”的演进路径，制定了较完善的硬法规范，建立起了软法和硬法相结合的保障机制。这种机制使得上议院的地位“实化”权力“硬化”进而促使其协商实现的水准较高。目前我国人民政协运行的保障机制主要是软法而硬法规定付之阙如。因此，人民政协在现行体制下的实际地位与协商民主作为我国社会主义民主的两种重要形式之一的理论地位之问，有一定的落差。这种落差使协商民主的实效性大打折扣。由此，我们认为，协商民主。
36、作为与选举民主并列的我国两大民主形式之一，需要注入硬法性的规制，依据“宜粗不宜细”的原则，对其涉及的领域进行根本性的规定，以确保其必要的严肃性和稳定性，进而实现人民政协地位的“实化”。最基本的是全国人民代表大会及其常委会有必要依据宪法精神将经过历史检验的某些软法性规范提升其法律层次或制定相应的“硬法”规范(如政治协商法)，对人民政协行使20321 1 47万方数据政治协商的职责与权限，包括协商的内容、程序、方式、期限等作出明确清晰的规定。若条件成熟，亦可进一步完善操作层面的立法。例如，人民政协应对行政机关制定的法规、规章和进行的执法行为有审核权、质询权，行政机关有责任在规定的时间内以适当的形式
37、予以答复。通过硬法与软法的互动，使得人民政协的T作，不仅具有政策等软法依据而且具有硬法的刚性规制。其二赋予人民政协有限的立法审核权限。勿庸置疑，全国人民代表大会是最高国家权力机关，核心功能在于立法着眼解决带有普遍性的问题。制定具有普遍约束力的法律。而人民政协的优势在于，它可以通过协商讨论的方式权威性地解决一些事关大局但又不具有普遍性的问题比如重大项目的布局。资源在各地区间的分配、生态环境等。这类问题通常具有较大的争议性，若由行政机关的裁定来处理，通常非但不能完满解决问题反而可能会引发更大的争议因此在一个全国性的权威机关中通过充分协商讨论的方式来消除争议、达成共识便成了一个较优的选择。赋予人民政
38、协调节区域利益纠纷方面的立法审核权限，这也是西方国家的上院制度带给我们的一个重要启不。注释：俞可平： 协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展，学习时报2006年11月6日。陈家刚：协商民主，上海三联书店2004年版，第107、313、71页。加威尔金里卡：当代政沧哲学，上海三联书店2004年版，第524页。美詹姆斯博曼等：协商民主：论理性与政治，中央编译出版社2006年版，中文版序言，第3-4页。周天勇等主编攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告，新疆生产建设兵团出版社2007年版，序第3页。乔治M瓦拉德兹：协商民主， 马克思主义与现实2004年第3期。澳约翰S德雷泽克：协商民主及其超越，
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