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1、公共政策篇公共政策篇北京行政学院公共管理教研部北京行政学院公共管理教研部刘小康刘小康 副教授副教授内容简介内容简介w 导言：我们为什么需要公共政策？导言：我们为什么需要公共政策？w 什么是公共政策和公共政策学？什么是公共政策和公共政策学？w 如何制定公共政策？如何制定公共政策？w 如何执行公共政策？如何执行公共政策？w 如何评估公共政策？如何评估公共政策？w 如何终结公共政策？如何终结公共政策？w 结语：如何提高公共政策分析能力？结语：如何提高公共政策分析能力？导言：我们为什么需要公共政策？导言：我们为什么需要公共政策？w 人的需要的无限性和满足人的需要的资源人的需要的无限性和满足人的需要的资
2、源的稀缺性矛盾的稀缺性矛盾w 利益自我实现要求与社会实现途径之间的利益自我实现要求与社会实现途径之间的矛盾矛盾一、一、 什么是公共政策和公共政策学？什么是公共政策和公共政策学？w 什么是公共政策？什么是公共政策？w 什么是公共政策学？什么是公共政策学？（一）（一）什么是公共政策？什么是公共政策？w 公共政策的含义公共政策的含义w 公共政策的要点公共政策的要点w 公共政策的特征公共政策的特征w 公共政策的主体公共政策的主体1、公共政策的含义公共政策的含义w 所谓公共政策，就是指政府依据特定时期所谓公共政策，就是指政府依据特定时期的目标而在对社会公共利益进行选择、综的目标而在对社会公共利益进行选择
3、、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。则。 2、公共政策的要点公共政策的要点w 公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则；则；w 公共政策的本质是要解决利益分配问题；公共政策的本质是要解决利益分配问题；w 公共政策对利益的分配是一个动态过程，包括公共政策对利益的分配是一个动态过程，包括利益选择、利益综合、利益分配与利益落实四利益选择、利益综合、利益分配与利益落实四个环节；个环节；w 公共政策对社会利益的分配，服从于政府对利公共政策对社会利益的分配，服从于政府对利益的追求；益的追求；w 公共政策对社会利益的分配过
4、程是有时间与空公共政策对社会利益的分配过程是有时间与空间限制的。间限制的。 3、公共政策的特征、公共政策的特征 w 公共政策是一种政治行为，是政府意志的表现，公共政策是一种政治行为，是政府意志的表现，它要求公共政策制定者与执行者具有行为一致它要求公共政策制定者与执行者具有行为一致性和执行重复性。性和执行重复性。w 公共政策是一种权威性的价值分配方案。公共政策是一种权威性的价值分配方案。w 公共政策是政府为了达到某一目标而采取的一公共政策是政府为了达到某一目标而采取的一系列活动。系列活动。w 公共政策是鼓励良性期望行为的刺激源，是决公共政策是鼓励良性期望行为的刺激源，是决策的指导方针，高层政策制
5、定是下级决策人员策的指导方针，高层政策制定是下级决策人员必须遵守的决策规范。必须遵守的决策规范。4 4、公共政策的主体、公共政策的主体 w 公共政策主体的含义公共政策主体的含义w 公共政策主体的类型公共政策主体的类型w 西方国家的官方决策者西方国家的官方决策者w 中国的官方决策者中国的官方决策者w 非官方的决策参与者非官方的决策参与者（1）公共政策主体的含义）公共政策主体的含义w 所谓公共政策的主体，是指直接或间接参所谓公共政策的主体，是指直接或间接参与公共政策制定过程的个人、团体或组织。与公共政策制定过程的个人、团体或组织。（2 2）公共政策主体的类型）公共政策主体的类型w 公共政策的主体可
6、以分为：官方决策者和公共政策的主体可以分为：官方决策者和非官方决策者。非官方决策者。w 官方决策者是指那些具有制定公共政策合官方决策者是指那些具有制定公共政策合法权力的个人、团体或组织。法权力的个人、团体或组织。w 非官方决策者，则是指那些虽参与了公共非官方决策者，则是指那些虽参与了公共政策制定过程而自身却不拥有制定公共政政策制定过程而自身却不拥有制定公共政策合法权力的个人、团体或组织。策合法权力的个人、团体或组织。（3 3）西方国家的官方决策者）西方国家的官方决策者 w 立法机关立法机关 w 行政决策机关行政决策机关w 行政执行机关行政执行机关 w 法院法院（4 4）中国的官方决策者）中国的
7、官方决策者 w 中国共产党中国共产党 w 人民代表大会人民代表大会 w 国家行政机关国家行政机关 w 国家司法机关国家司法机关 （5 5）非官方的决策参与）非官方的决策参与者者 w 利益集团利益集团 w 政党政党 w 大众传媒大众传媒 w 思想库思想库 w 公民公民 （二）什么是公共政策学？（二）什么是公共政策学？w 公共政策学是一门关于如何制定更好的政策的公共政策学是一门关于如何制定更好的政策的跨学科性的全新学科，它研究如何运用系统化跨学科性的全新学科，它研究如何运用系统化的知识、结构化的理性和组织化的创造性来改的知识、结构化的理性和组织化的创造性来改进政策制定系统。进政策制定系统。w 19
8、51年美国学者哈罗德年美国学者哈罗德拉斯韦尔与丹尼尔拉斯韦尔与丹尼尔勒纳勒纳合编的合编的政策科学：近来在范畴与方法上的发政策科学：近来在范畴与方法上的发展展一书的出版，标志着公共政策学的诞生，一书的出版，标志着公共政策学的诞生，并走过了一条学科化并走过了一条学科化组织化组织化产业化的产业化的道路。道路。 二、二、 如何制定公共政策？如何制定公共政策？w 公共政策问题认定公共政策问题认定w 公共政策规划公共政策规划w 公共政策合法化公共政策合法化 （一）公共政策问题认定（一）公共政策问题认定w 公共政策问题的含义公共政策问题的含义w 公共政策问题认定的含义公共政策问题认定的含义w 公共政策问题认
9、定的内容公共政策问题认定的内容（1）公共政策问题的含义）公共政策问题的含义w 私人或个人问题私人或个人问题w 社会或公共问题社会或公共问题w 公共政策问题公共政策问题（2）公共政策问题认定的含义）公共政策问题认定的含义w 所谓公共政策问题认定，就是如何认定公所谓公共政策问题认定，就是如何认定公共政策问题的内涵以及公共问题如何透过共政策问题的内涵以及公共问题如何透过各种途径进入政府部门。各种途径进入政府部门。 （3）公共政策问题认定的内容公共政策问题认定的内容w 公共政策问题认定包含公共政策问题分析公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。的过程和公共政策问题认定的
10、政治过程。前者，可以称之为公共政策问题认定的技前者，可以称之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后者，可术分析，即公共政策问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共政策议程建立即公共政策议程建立A、公共政策问题的构建、公共政策问题的构建w 公共政策问题构建的含义公共政策问题构建的含义w 公共政策问题构建的方法公共政策问题构建的方法（A）公共政策问题构建的含义）公共政策问题构建的含义w 公共政策问题的构建是关于公共政策问题公共政策问题的构建是关于公共政策问题认定的技术分析，是形成问题情境的不同认定的技术分析，是形成问题情境的不同
11、概念并加以测试的过程，包括四个相互衔概念并加以测试的过程，包括四个相互衔接的步骤：问题感知、问题搜索、问题界接的步骤：问题感知、问题搜索、问题界定和问题详述。定和问题详述。（B）公共政策问题构建的方法）公共政策问题构建的方法w 可能原因可能原因w 合理原因合理原因w 可行原因可行原因B、公共政策议程的建立、公共政策议程的建立w 公共政策议程的含义公共政策议程的含义w 公共政策议程的形式公共政策议程的形式w 公共政策议程建立的模式公共政策议程建立的模式（A A）公共政策议程的含义）公共政策议程的含义w 所谓公共政策议程，就是将公共问题纳入所谓公共政策议程，就是将公共问题纳入政治或政策机构的行动计
12、划的过程。政治或政策机构的行动计划的过程。 （B B）公共政策议程的形式）公共政策议程的形式w 公众议程（也称系统化议程）公众议程（也称系统化议程）w 政府议程（也称制度化议程）政府议程（也称制度化议程）（C）公共政策议程建立的模式）公共政策议程建立的模式 w 外在创始型外在创始型 w 动员型动员型 w 内在创始型内在创始型 （二）公共政策规划（二）公共政策规划w 公共政策规划的含义公共政策规划的含义w 公共政策规划的程序公共政策规划的程序1 1、公共政策规划的含义、公共政策规划的含义w 所谓公共政策规划，是一个为解决公共政所谓公共政策规划，是一个为解决公共政策问题而寻求解决方案的动态过程。策
13、问题而寻求解决方案的动态过程。 2 2、公共政策规划的程序、公共政策规划的程序 w 政策目标的确定政策目标的确定 w 政策方案的设计政策方案的设计 w 政策方案的选择政策方案的选择 w 政策方案的可行性论证政策方案的可行性论证 （三）公共政策合法化（三）公共政策合法化 w 公共政策合法化的含义公共政策合法化的含义w 公共政策合法化的内容公共政策合法化的内容1、公共政策合法化的含义公共政策合法化的含义w 公共政策合法化是指法定主体为使政策方公共政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和实施的一系列审
14、查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程颁布政策的行为过程 。2 2、公共政策合法化的内容、公共政策合法化的内容 w 内容合法化内容合法化w 程序合法程序合法化化（1）内容合法化内容合法化w 内容合法化是指决策者择定的政策在内容内容合法化是指决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法与法律相抵触，必须合上不能与既定宪法与法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定乎有关法律的原则甚至具体规定。 （2）程序合法化）程序合法化w 立法机关决策程序合法化立法机关决策程序合法化w 行政机关决策程序合法化行政机关决策程序合法化三、如何执行公共政策？三、如何执行公共政策？w 公共政策执行的含义公共政策执行的
15、含义w 公共政策执行的模型公共政策执行的模型w 公共政策执行的一般程序公共政策执行的一般程序w 公共政策有效执行的前提公共政策有效执行的前提w 公共政策有效执行的条件公共政策有效执行的条件（一）公共政策执行的含义（一）公共政策执行的含义w 所谓公共政策执行，简单地讲，就是把公所谓公共政策执行，简单地讲，就是把公共政策内容付诸实施的过程。共政策内容付诸实施的过程。 （二）公共政策执行的模型（二）公共政策执行的模型w “浴盆模型浴盆模型”w 史密斯的过程模型史密斯的过程模型1、“浴盆模型浴盆模型” 2、史密斯的过程模型、史密斯的过程模型 （三）公共政策执行的一般程序（三）公共政策执行的一般程序 w
16、 政策颁布政策颁布 w 实施准备实施准备 w 政策宣传政策宣传w 政策实验政策实验 w 全面推行全面推行 （四）公共政策有效执行的前提（四）公共政策有效执行的前提 w 高质量的公共政策高质量的公共政策 w 必要的公共政策资源必要的公共政策资源（五）公共政策有效执行的条件（五）公共政策有效执行的条件 w 恰当的执行方法恰当的执行方法w 合格的执行人员合格的执行人员w 顺从的目标群体顺从的目标群体w 正确的沟通和协调正确的沟通和协调w 适宜的执行环境适宜的执行环境w 有效的监督控制有效的监督控制 四四 如何评估公共政策？如何评估公共政策？ w 公共政策评估的含义公共政策评估的含义w 公共政策评估的
17、内容公共政策评估的内容w 公共政策评估的基本方法公共政策评估的基本方法（一）公共政策评估的含义（一）公共政策评估的含义w 公共政策评估是对某一现行的公共政策在达成公共政策评估是对某一现行的公共政策在达成目的的效果所进行的评估。目的的效果所进行的评估。w 公共政策效果不等于公共政策预定目标的实现公共政策效果不等于公共政策预定目标的实现程度；公共政策效果不等于公共政策输出。程度；公共政策效果不等于公共政策输出。w 公共政策效果包括：公共政策效果包括：公共政策预定目标的完成公共政策预定目标的完成程度；公共政策的非预期影响；与政府行为相程度；公共政策的非预期影响；与政府行为相关的各种环境的变化；投入公
18、共政策的直接成关的各种环境的变化；投入公共政策的直接成本和间接成本本和间接成本。 （二）公共政策评估的内容（二）公共政策评估的内容w 公共政策执行评估公共政策执行评估w 公共政策影响评估公共政策影响评估w 公共政策经济效益评估公共政策经济效益评估1 1、公共政策执行评估、公共政策执行评估 w 探讨公共政策是否确实达到特定的目标团探讨公共政策是否确实达到特定的目标团体或实施区域体或实施区域w 研析公共政策执行过程中所采用各种措施研析公共政策执行过程中所采用各种措施和介入行为，是否按照公共政策设计的内和介入行为，是否按照公共政策设计的内容进行容进行 2、公共政策影响评估、公共政策影响评估w 公共政
19、策影响是公共政策产出后所发生的公共政策影响是公共政策产出后所发生的一系列相关事件。一系列相关事件。w 公共政策影响评估的主要目的是要确定一公共政策影响评估的主要目的是要确定一项公共政策是否造成预期的影响项公共政策是否造成预期的影响 w 公共政策影响评估的关键在于估计一项公公共政策影响评估的关键在于估计一项公共政策的净影响。所谓净影响，是指该影共政策的净影响。所谓净影响，是指该影响的产生完全是由公共政策本身的缘故，响的产生完全是由公共政策本身的缘故，排除了其他影响因素的作用。排除了其他影响因素的作用。 3 3、公共政策经济效益评估、公共政策经济效益评估w 成本成本收益分析收益分析 w 成本成本效
20、能分析效能分析（三）（三）公共政策评估的基本方法公共政策评估的基本方法 w 简单简单“前前后后”对比分析对比分析w “投射投射实施后实施后”对比分析对比分析w “有有无无”公共政策对比分析公共政策对比分析w “控制对象控制对象实验对象实验对象”对比分析对比分析1、简单、简单“前前后后”对比分析对比分析 2、“投射投射实施后实施后”对比分析对比分析 3、“有有无无”公共政策对比分析公共政策对比分析 4、“控制对象控制对象实验对象实验对象”对比分析对比分析 五、如何终结公共政策？五、如何终结公共政策？w 公共政策终结的含义公共政策终结的含义w 公共政策终结的对象公共政策终结的对象w 公共政策终结的
21、方式公共政策终结的方式w 公共政策终结的障碍公共政策终结的障碍w 公共政策终结的策略公共政策终结的策略（一）公共政策终结的含义（一）公共政策终结的含义w 公共政策终结是指，决策者通过对公共政公共政策终结是指，决策者通过对公共政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策的一种政治行为无效的公共政策的一种政治行为。（二）公共政策终结的对象（二）公共政策终结的对象w 功能的终结。功能的终结。 w 组织的终结组织的终结 w 公共政策自身的终结公共政策自身的终结 （三）公共政策终结的方式（
22、三）公共政策终结的方式 w 替代替代 w 合并合并 w 分解分解 w 缩减缩减 （四）公共政策终结的障碍（四）公共政策终结的障碍 w 心理上的抵制心理上的抵制 w 组织的保守性组织的保守性 w 反对势力的联合反对势力的联合 w 法律上的障碍法律上的障碍 w 终结的高昂代价终结的高昂代价（五）公共政策终结的策略（五）公共政策终结的策略 w 消除人们的抵触情绪消除人们的抵触情绪 w 评估结果公开化评估结果公开化 w 旧公共政策终结与新公共政策出台并举旧公共政策终结与新公共政策出台并举 w 不放试探性空气不放试探性空气 结语：如何提高公共政策分析能力？结语：如何提高公共政策分析能力？w 事实分析事实
23、分析w 价值分析价值分析w 规范分析规范分析w 可行性分析可行性分析w 利益分析利益分析（一）事实分析（一）事实分析w 在政策过程研究或实质性政策研究中，公在政策过程研究或实质性政策研究中，公共政策分析需要回答是什么、在什么时间共政策分析需要回答是什么、在什么时间与地点、程度是什么等事实层面的问题。与地点、程度是什么等事实层面的问题。对事实层面问题的回答，就构成了公共政对事实层面问题的回答，就构成了公共政策分析方法论的事实分析范畴。策分析方法论的事实分析范畴。（二）价值分析（二）价值分析w 在政策过程研究或实质性政策研究中，公在政策过程研究或实质性政策研究中，公共政策分析也需要回答因为什么、为
24、了谁、共政策分析也需要回答因为什么、为了谁、应优先考虑什么等价值层面的问题。对价应优先考虑什么等价值层面的问题。对价值层面问题的回答，就构成了公共政策分值层面问题的回答，就构成了公共政策分析方法论的价值分析范畴。析方法论的价值分析范畴。（三）规范分析（三）规范分析w 在政策过程研究或实质性政策研究中，公在政策过程研究或实质性政策研究中，公共政策分析还需要回答应该是什么、应该共政策分析还需要回答应该是什么、应该怎样做等规范层面的问题。对规范层面问怎样做等规范层面的问题。对规范层面问题的回答，就构成了公共政策分析方法论题的回答，就构成了公共政策分析方法论的规范分析范畴。的规范分析范畴。（四）可行性
25、分析（四）可行性分析w 在政策过程研究或实质性政策研究中，公在政策过程研究或实质性政策研究中，公共政策分析还需要回答是这样做否行得通、共政策分析还需要回答是这样做否行得通、领导或公众是否允许这样做等可行性层面领导或公众是否允许这样做等可行性层面的问题。对可行性层面问题的回答，就构的问题。对可行性层面问题的回答，就构成了公共政策分析方法论的可行性分析范成了公共政策分析方法论的可行性分析范畴。畴。（五）利益分析（五）利益分析w 在政策过程研究或实质性政策研究中，公在政策过程研究或实质性政策研究中，公共政策分析需要回答利益如何分配、利益共政策分析需要回答利益如何分配、利益究竟分配给谁等利益层面的问题。对利益究竟分配给谁等利益层面的问题。对利益层面问题的回答，就构成了公共政策分析层面问题的回答，就构成了公共政策分析方法论的利益分析范畴。方法论的利益分析范畴。