《公共政策学 课课件（全套）（2）.ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策学 课课件（全套）（2）.ppt（157页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、公共政策学公共政策学2 2Public Policy总体框架第一章第一章导论导论第二章第二章公共政策及其本质与功能公共政策及其本质与功能第三章第三章政策主体、政策客体与政策环境政策主体、政策客体与政策环境第四章第四章政策模型及其相关理论政策模型及其相关理论第五章第五章公共政策制定公共政策制定第六章第六章公共政策执行公共政策执行第七章第七章公共政策评估公共政策评估第八章第八章公共政策终结公共政策终结第五章 政策制定第一节第一节 公共政策问题的确认公共政策问题的确认第二节第二节 公共政策议程公共政策议程第三节第三节 公共政策方案规划公共政策方案规划第四节第四节 公共政策合法化公共政策合法化 政策制
2、定（Policy-making）是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。政策科学对政策制定有广义和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为这个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策科学家则对政策制定作狭义的理解，把它理解为政策形成（Policy-formation）或政策规划（Policy-formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义是来理解政策制定。第一节 公共政策问题的确认一、公共政策问题的含义一、公共政策问题的含义 公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。美国学者德恩就特
3、别强调政策问题构建在这个政策分析过程的重要性：问题找准了，问题就解决了一半。所谓公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。二、政策问题的性质二、政策问题的性质1、政策问题的动态性。政策问题界定虽然是政策分析过程的起始步骤，却并非一蹴而就，随着问题情境的“时过境迁”，问题界定不断出现于政策分析的各个阶段，因此，必须协调各阶段的关系，力求圆满实现目标。2、政策问题的关联性。按照系统论的观点，世界上的一切事物都处于相互
4、联系的系统之中。政策问题也不例外，某一领域的问题总是与其他领域的问题交错影响，不存在完全孤立的政策问题。3、政策问题的主观性。政策问题客观存在于社会环境之中，它需要人们凭借经验，依靠相关的政策分析手段和技术从问题情境中抽象概括出来。三、政策问题的形成因素三、政策问题的形成因素案例：阿根廷的经济危机 2001年第四季度,阿根廷的经济由长期的经济衰退演变成严重的经济危机。主要经济指数大幅下跌,经济危机引起金融市场恐慌,导致资本大规模外逃。2001年11月30日爆发剧烈的银行挤兑潮,当日银行存款流失13亿美元。面对金融危机,政府被迫实行的限制居民提款、货币贬值和资金外流等金融管制措施,加剧了金融恐慌
5、,引爆了蓄势已久的社会不满情绪和矛盾。12月18日在全国各地发生大规模的社会骚乱、游行示威和一些流血事件。在此后的10多天内,更换了3位总统。这次经济危机使阿根廷损失惨重,据统计,阿根廷2002年第一季度国内生产总值同比下降16.3%,阿根廷国家统计局局长说,这是自从阿根廷设立这项指标以来下降幅度最大的一个季度,这也是阿根廷国内生产总值连续下降的第14个季度。经济危机发生以来,阿根廷的社会问题也加剧恶化。失业率急剧上升,2002年7月官方统计为23%以上,私人机构统计为25。另外,贫富差距不断拉大,贫困化问题也在加重。据国家统计局的数字,到2002年7月份,全国有1900万人(即53的人口)处
6、于贫困线以下。阿根廷政府要走出经济的困境,需要解决的问题还有很多。公共政策问题的形成因素自然因素经济危机技术的发展环境的变化社会变迁国际事件主观因素四、政策问题界定的过程四、政策问题界定的过程。因为政策问题具有动态性、关联性、主观性等特征，所以政策问题的界定是一个复杂的过程。美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤。1、思考问题。认真考察事件，在头脑中建构问题的框架，并据此收集材料，分门别类地整理数据，最终尽可能对事件形成准确和完整的描述。因为问题的出现本身就意味着有悖常理，所以必须明确作为问题界定基础的价值观，弄清当事人、政策分析者和被影响的受众的价值观是如何影响问题的表述。
7、2、勾勒问题的边界。详尽说明问题产生的地点、存在了多长时间以及对该问题形成有影响的历史性事件。我们要考虑到政策问题的关联性，不论与政策问题相关的问题是被妥善解决了还是恶化，都可能影响我们的政策分析。3、寻求事实依据。界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。通过多种途径查询数据并使用不同的评估技术对其进行核实，然后比较数据与原始事实有无出入。问题的表述将对事实的收集产生直接影响。4、列举目的和目标。行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则必须加以推测。不过，我们必须准备一般性的目
8、标陈述和目的陈述，以防错误地界定问题。5、明确政策范围。政策范围是指一个问题中要考虑的变量的范围，它将影响那些最终受到检查的备选方案。有时它由当事人规定，有时它取决于分析者的工作背景，有时它又受到时间和可利用资源的制约。分析者可以从社区、关注这一问题的团体和其他参与者那里获取有关政策范围大小的重要线索。6、显示潜在的损益。利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策问题上潜在的损益情况。如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。7、重新审视问题的表述。问题的表述是否符合行动的需要？对问题的分析是否具有足够的洞察力？有无提出可供选择的备选方案的线索？此外，要对已有的假设提出挑战
9、。第二节 公共政策议程 一、政策议程的含义与类型一、政策议程的含义与类型公共政策问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。这样就提出了政策议程（Policy Agenda）的问题。到底何谓政策议程？政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。政策议程通常分为两大类：1、系统议程（System Agenda）指政治系统正式讨论和认定有关政策问题的过程。由于政治系统本身有层级和区域以及行业等区分，因此系统议程就既可以是一定层级的，如国家、省、市、县等；也可以是一定区域的，如华南、华东、华中等
10、；还可以是一定行业的，如电子、机械、化工、农业等。从实质上看，系统议程就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程。正因为这样，系统议程又称公众议程（Public Agenda）。一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。2、政府议程（Governmental Agenda）指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。就具体种类而言，它有议
11、会的、行政机关的、司法机关的和军事机关的等。还可以像上面那样按区域、层级和行业等来区分。由于政府议程通常比系统议程或公众议程要正规，所以又称正式议程（Formal Agenda）。政府议程的项目可区分为旧的事项和新的事项两类。旧的事项是那些以某种常规的形成出现在政策议程上的事项。新的事项是由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动而引起。作为新的事项提上政策议程的问题，随着时间的推移，也会变成旧的事项。3、两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题
12、，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。在一般情况下，一个政策问题提出的过程是这样的：某一社会问题进入系统议程，然后再进入政府议程，最后成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程就直接进入政府议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析，主动寻找问题，把它列入自己的议事日程。当然，一个问题即使能够顺利进入政府议程，最后也会出现不同的结果。例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅
13、、机构重叠、行动不力、效率低下，而不作出任何决定。已成为系统议程的问题并不一定成为政府议程的问题。同样，提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程的问题。有时，一个政策问题在群众中已引起普遍关注和讨论，甚至专家学者和研究机构已对它加以探讨，但执政党和政府并没有把它列入政府议程，有时甚至会采取措施阻止其加入政府议程。出现这种情况的原因有很多：或者是问题本身的性质、规模和影响尚未达到应该或能够解决的程度，或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作程序，或是政府决策者判断失误，或是问题涉及决策者本身的利益等等。有时也会出现一个政策问题已经列入政府议程，但群众还没有注意到的情况。二、进入政策议程
14、的条件和途径（一）进入政策议程的条件。1、事件或问题必须明朗而严重。一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。2、要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。许多潜藏在很好的表象背后的问题通常大都得不到应有的重视，自然很难进入政策议程。但是如果有敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来，就可以进入政策议程。3、要有正常、民主和开放的察觉机制、过程。所谓正常的问题察觉机制，就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。所谓民主的问题
15、察觉机制，就是问题的察觉机制应该体现民主性。所谓开放的问题察觉机制，是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收多方面的反映和意见。（二）进入政策议程的途径 1、政治领袖 2、政治组织 3、代议制 4、选举制 5、行政人员 6、利益集团 7、专家学者 8、公众 9、大众传播媒介 10、危机和突发事件 第三节 公共政策方案规划一、政策方案规划的及其原则一、政策方案规划的及其原则政策规划过程是一个狭义的政策分析过程，它需要决策者与政策分析人员的密切配合，它是在既定原则指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动
16、。方案规划的原则方案规划的原则 1、信息完备原则。信息是方案规划的基础和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入处理（规划方案）输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案规划的整个过程。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。2、系统协调原则。要从系统论的观点出发，进行综合的分析，将整体利益与局部利益相结合，内部条件与外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，既要考虑到不同层次政策之间的纵向协调，又要考虑到相同层次政策之间的横向协调，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套，以产生尽可能好
17、的整体效应。3、科学预测的原则。方案规划是面向未来的，是在事情发生之前的一种预先分析和选择，故具有明显的预测性。没有预测或预测不科学，必将导致盲目或错位的决策。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。4、现实可行原则。政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。所以要对政策问题进行综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。5、民主参与原则。方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益和实惠。坚持民主原则，要求政策能保证人民在国家政治、经济、文化生活等各个领域中，享有
18、同等的权利和利益分配；保证广大群众直接参政议政，在参与政策制定的各个环节中，充分发挥主人翁的地位。特别是要重视“智囊团”的作用。6、稳定可调原则。政策要有一定的连续性和稳定性，要考虑与原有政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落，影响社会稳定。现代社会经济文化交流愈益频繁，各种社会现象之间的联系也愈益紧密。一个问题的决策，往往涉及到众多的相关问题。一个细节的疏忽，往往造成重大的影响。因此，在方案规划时要从长远出发，给政策留有余地，具有适当的可以调节的弹性，并根据对未来情况做出的预测，准备好应变措施。二、政策目标的确定二、政策目标的确定 1、政策目标及其意义政策目标（Policy Goals）就
19、是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。政策目标具有两个特征：（1）问题的针对性。任何政策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之上。政策问题不仅建立在针对过去或现实已经存在的重大问题上，实际上许多政策目标还要关心未来可能出现的重大社会问题。例如当今的老龄化社会政策目标和环保政策目标等都是如此。（2）未来的预期性。政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性。确定政策目标的价值意义主要体现为以下几点：（1）它能为制定政策方案提供方向性指导。政
20、策目标就是政策方案所要遵循的方向，如果目标不明确，政策方案也就失去了明确的方向。（2）它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。虽然政策评估的标准和方法很多，但最核心的标准仍然是把方案的可能后果、实际后果与政策原本的目标进行对比，看两者的差距到底有多大，以及产生这种差距的原因何在，从而决定选择何种方案。2、确定政策目标的困难性 （1）价值因素。特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理道德、传统与历史等因素，特别
21、是政策制定者的价值观在政策目标确定中起着举足轻重的作用。（2）政治因素。政策目标是政治过程的产物，非个人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时，利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。（3）目标的多重新及冲突。现实的政策目标是一个多重的系统：在纵向上是多层次的，在横向上是多方面的。在政策目标系统中，主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起，这使得确定目标变得困难重重。3、确定政策目标的原则（1）实事求是。（2）面向未来。（3）系统协调。（4）明确具体。（5）伦理考量。4、基本的公共政策目标 公平：每人或每个
22、群体得到同样的利益。机会公平、分配公平、最终状态公平 效率：在给定投入中的最大化产出 自由：人们能做想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益 安全：人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全三、政策方案设计三、政策方案设计 1、政策方案设计的原则 （1）紧扣政策目标。（2）规划多重方案。（3）方案彼此独立。（4）方案要有创新。（5）方案切实可行。2、设计的阶段 （1）轮廓勾画。即从不同角度和途径概要提出多种多样的方案设想。主要涉及两个方面的内容：一是为了达成既定目标，可设计方案的大致数量；二是各种方案轮廓的勾画。例如，关于我国西部大开发的政策规划问题，根据开发的着力点或主要方式
23、，我们可以大致作出如下一些轮廓性方案：纯粹的自然资源开发的方案；以自然资源开发为主兼顾智力资源开发的方案；以智力开发为主兼顾自然资源开发的方案；两者齐头并进的方案；纯粹的智力资源开发方案。（2）细节设计。对于轮廓设想中产生的诸多方案，首先应进行初步的筛选，淘汰那些明显不可行的方案，留下一些较为可行的方案，并对这些方案进行深入的研究和精心的设计。细节设计就是将政策方案具体化，探索实现政策目标的各种组织力量、具体措施等。这一阶段对设计者的要求主要不在于创新和想象，而在于求真务实的精神。要求设计者对各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。比如对于西部大开发的上述几个方案，我们可以进行初步的筛
24、选，其中第1种和第5种方案，明显具有片面性，可以不予考虑；第24种方案都力图把自然资源开发和智力资源开发结合起来，它们的区别只在于对于两者地位的处理方式不一样。我们可以对这三种方案进行细节性的论证、估算和设计，以利于最终的决策者对这三种方案能进行具体的比较、评估和择优。四、政策规划的几种方法四、政策规划的几种方法 1、头脑风暴法（brainstorming）Brainstorming这个名词原被用于形容精神病人的胡言乱语，现在这里是借喻敞开思想，不受约束，畅所欲言。在我国也有人将这种方法译为“畅谈会”。这种方法是一种用会议形式来求取方案的方法。会议组织会议组织 采用“头脑风暴法”求取方案的会议
25、，参加的人数一般以6-10人为宜，至多不过十几人。这些人员一般说来应该是对该决策问题感兴趣，并且还具有专门知识的人。对于决策问题必须尽可能分细，使参加者对问题一目了然。问题越细、越具体、越简单，就越宜采用这种方法。美国有的决策学者认为，这样的会议最好在一个教室里举行，将问题写在黑板上，便于参加者对问题的了解。同时，在举行会议时，主持者还应对问题做详细解释。但是，主持者不指明会议的明确目的，以免由于涉及一些利害关系等原因而束缚了参加者意见的发表，而是就某方面的议题，要求与会者无拘无束地发表意见。当与会者发表意见时，主持者应指定专人将各位参加者发表的每条意见详细记录下来。会议规则会议规则 不允许对
26、意见进行反驳，也不允许作结论；鼓励自由思考，思路越广越受欢迎；追求数量，意见（或建议）提得越多越受欢迎；寻求意见的改进与联合，即参加者应当希望和他的意见差不多的人与他一起提出联合意见，使建议更有说服力。2、对演法（didactic interaction）对演法是一种与“头脑风暴法”正相反的方法，如果说“头脑风暴法”的本质特点是不允许相互反驳和指责，那么对演法的特征正好是相互反驳和指责。总的来说，对演法是这样一种方法，即不同方案由对立的不同小组去制定，然后双方开展辩论，互攻其短，以求充分暴露各自的缺点或不足之处。或者预先演习一个方案，故意设置对立面去挑剔，通过这种方法得以尽量考虑可能发生的问题
27、，从而使方案越来越完善。采用对演法主要是以下两种情况：（1）决策问题需要做出一种非此即彼的决定 比方说，某机构设立或不设立，合并或不合并，等等。这样的决策，与最后决定相联系的因素往往是非常复杂的，要了解这些复杂的因素，必须进行广泛的调查。运用对演法进行决策，在调查时，必须指定两个人或两个小组同时进行，一个人或小组专门收集或列出所有的正面情况或问题；另一个则专门收集或列出反面情况或问题。调查完毕后，便召开双方参加但由双方之上的领导人主持的会议。在会议上，双方各自根据自己所收集的材料和列出的问题提出方案或建议，而双方提出的方案或建议一般来说正好是相互对立的。然后，这两种对立方案或建议的提出者互相揭
28、露对方的缺点或不足之处。这种会议进行到一定时候便休会。过了一段时间，又举行第二次会议，在这次会议上由于双方互相考虑了对方对自己提出的意见，同时考虑了自己方案中的漏洞，因此双方的态度和方案有所改变。直至最后，双方的意见基本是趋于一致，这时领导者便下决心做出最后决策。（2）在决策问题上被分裂为两个或更多的彼此对立的集团 这些对立的集团之间，在会议上最初的反应是相互对立，彼此攻击，难于交流。但是在一段时间以后，参加者逐渐认识到对立的观点中也存在着一些合理的东西，因而通过交流找到了彼此一致的基础。但是，有时也有这种情况，即双方很难找到一致的基础，这就有可能在决策者存在着更深刻的问题，而双方又没有发现这
29、个更深刻的问题，各自只是抓住一些表面现象相互攻击。因此，双方有待于进一步去研究决策问题，在发现了问题本质的基础上再提出新方案来，如果双方都能抓住问题的本质，双方就有可能找到共同的基础。此外，当彼此对立的集团不是两个而是更多时，在绝大多数集团有了共同基础后，个别仍然坚持己见并与所有集团对立的集团，需要重新考虑自己的意见。因此，当绝大多数集团意见一致时，如果个别集团坚决反对，他们的反应不但不会影响决策，该集团还会被大家认为是难以合作的。在这种情况下，个别集团应该保留或放弃自己的意见，而在行动上则必须执行多数人做出的决策。3、共同协商法（collective bargaining）这种方法不是用于单
30、方面决策，而是用于冲突的双方必须解决某个问题的时候。按照这种方法做出的决策，不能使冲突双方的利益都得到百分之百的满足。为了达成一致的协议，双方都会有得有失，或者说，一方得到的，正是另一方失去的，反之亦然。采用共同协商法来解决双方冲突的问题，一般从如下几个方面入手：（1）寻找双方观点中相同或相似的部分 冲突的双方要在一起解决一个共同的问题，就必须举行谈判，进行商议。当双方同时走近谈判桌时，各方都准备好了各自的方案以及支持这些方案的观点。一般说来，就方案来讲，双方都是对立的，一方的方案是另一方很难接受或根本接受不了的，但是仔细研究、讨论，往往会发现，尽管双方的方案根本不同，但在双方各自支持自己方案
31、的某些观点中，却有相同或相似的部分。此时，双方都应该把注意力集中到这些相同或相似的部分来，以此作为双方达到一致的开端或突破口。（2）双方都应该有原则地做出适当的让步 对于对立的双方来说，一方对另一方是不信任的，并且双方的立场也是根本不同的。这种不同的立场必然会影响到双方对决策方案的态度的不同。为了在适当的时间里使双方达到一致，每方在协商时必须有所抑制，做出适当的让步，在原来相同或相似的观点的基础上，双方共同制定出相互同意的方案。一般来说，在谈判开始时，双方让步得越多，就越容易达到一致，从而决策就越有可能在短时间里做出。但是，我们必须指出，让步是有原则的。一般说来，双方中的任何一方都不应该任意放
32、弃自己的原则，否则，做出的决策就不是共同协商的结果，而是以牺牲一方的利益为代价的，这不是共同协商法的基本思想。（3）共同协商的决策必须要照顾双方的需要 其方法是：起初，双方都在谈判桌上解释问题，以便讨论。然后，每方对问题的解决提出2-3个建议，并且各自要解释自己的建议怎样满足双方的需要。通过这种解释，一方面使双方的需要更加明确，便于双方对对方的需要进行相互考虑，以及与自己的需要权衡，以便找到一个最佳的解决办法；另一方面，也正是在这种解释中，发现了双方建议之间的某种相同或相似性，并把这些建议保留下来，以便进一步深入讨论，最后求得一致，而那些片面的建议或方案，则被淘汰掉。（4）当双方最后还是无法达
33、到一致时，只好请一个公平的裁判者加以裁决 这个裁决者可能是双方的上级机关或领导者，也可能是有关的同级机关或领导者或其他第三者。4、特尔斐法（Delphi technique）特尔斐法是美国著名咨询机构兰德公司于20世纪50年代初发明的一种方法。这种方法无论在预测中还是在决策中都得到了广泛的应用。这种方法的特点是专家估计和匿名性。所谓专家估计，就是指靠专家的经验、知识和综合分析能力来进行预测、提供方案和评估方案。所谓匿名性，就是不让专家直接接触，而请他们以函询调查的方式发表书面意见，并且不公开说明哪条意见是谁提的。特尔斐法本质上是一种函询调查的方法，其具体步骤如下：首先，将所要讨论或咨询的内容写
34、成若干条含义十分明确的问题，并编写成意见征询表，邮寄给经过选择的有关专家们，请他们各自独立地用书面形式回答问题。其次，各位专家在接到征询表后，在互不通气的情况下，经过独立思考后将自己的意见写在意见征询表上，并且将回答了的意见征询表又邮寄给原单位意见征询单位。再次，各位专家的意见收回后，进行统计整理，归纳出一个统计结果。统计整理的主要内容是意见的倾向性和一致性。所谓意见的倾向性是指专家意见的主要倾向是什么或大多数意见是什么，统计上称为集中趋势。所谓意见的一致性是指专家们的意见是否集中，集中到什么程度，也可以反过来说即分散到什么程度，统计上称之为离散趋势。意见的倾向性和一致性这两方面都是决策或预测
35、所关心的。因为如果不知道意见的倾向性，决策或预测就无所依据。而如果意见太分散，即一致性程度很差，则供决策或预测参考的价值也不大。最后，在将专家的第一次回答进行统计整理后，再将同样的意见征询表，连同统计整理结果，寄给同一批专家，再征求意见，这就叫做反馈。反馈时必须注意如下两点：一方面，为了保持匿名性，只能将统计综合结果反馈给专家们，而不能将个人意见原本地邮寄给别人；另一方面，允许专家在后一次回答中修改自己前一次回答的意见。专家们在做了第二次回答后，又邮寄给原组织者，组织者又进行统计整理，然后又进行反馈。这样经过三四轮反馈，往往意见比较集中，最后通过一些数字处理，就可得出比较明确的结果，因而有助于
36、决策者下决心做出抉择。特尔斐法由于是一种通过匿名的方式进行的函询调查、反馈的方法，征询和回答都是通过书信方式匿名进行，因而个人的权威、资历、口才、劝说、压力等因素都不会产生影响。但这种方法也有不足之处：一方面由于征询意见是通过书信方式进行的，并且只要求专家回答政协表上提到的问题，因此，这种方法在问题的讨论上受到了很大的限制，无力去解答征询表以外的问题；另一方面，专家的意见是由组织者进行整理的，如果组织者对某单位专家的意见理解不透彻，就有在整理时把最好意见遗漏的可能。五、政策方案的评估与择优 评估应遵循的基本标准包括：有利于元政策的实现；能最大限度地实现有关政策的目标；消耗的政策资源尽可能地少；
37、实现政策目标的风险程度尽可能小；政策实施的副作用尽可能小等。当然，任何政策方案都很难同时满足上述所有的标准，因此具体评估和择优时，我们需要根据实际需要加以取舍和区分主次。在各种可能的备选方案中如何进行比较、评选，从而抉择出一个最优或令人满意的方案。要分析以下几个方面的内容：1、技术可行性。技术可行性（Technical feasibility）标准是从技术的角度衡量政策是否能够达到预期的目标。这一标准包含两层含义：一是是否具备实施某些政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。技术可行性的一个重要标准是效力或
38、效能（Effectiveness）。关注的焦点是政策方案是否会达到它的预期目标？政策行为在多大程度上实现了预期目标？现实生活种的变化是政策行为本身引起的，还是其他因素所用的结果？如果效力标准具体明确，可以量化，则很容易制定衡量它的尺度。2、经济可行性。经济可行性（Economic feasibility）标准是可用资源的可能性。它包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一个政策方案所花费的成本和取得的收益。经济可行性的具体标准有投入产出比（O/I）、效率（efficiency）、效力（effectiveness）、利润率（profit
39、ability）等。这里需要说明的是效率和效力这两个概念。效率是以最小的投入取得最大的产出；效力则是以最小的成本实现既定的目标。3、政治可行性。公共政策形成于政治舞台并必须接受政治考验，如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者民众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小，即使被采纳了，执行成功的机会也很小。这就使得政治可行性（Political feasibility）成为一个重要的评估标准。4、行政可行性。行政可行性（administrative feasibility）也称行政或管理的可操作性（operability），它作为一种基本评估标准类型的意义和重要性可以从这一点上加以很好
40、的说明：假如一项政策方案或项目在技术、经济和政治上都是可行的，但却不能加以贯彻执行或难以贯彻执行，那么这项方案或项目的优点就会大打折扣甚至是毫无用处的。行政可行性涉及的问题有：行政管理系统能否将一个政策方案或项目具体化？执行者有多大的授权及控制力？目标群体的配合程度如何？有没有足够的人力物力以保证政策的执行？有没有备选的执行方法？等等。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、能力、组织支持。权威标准是指政策执行集团或代理人必须获得进行改革、要求其他集团合作、确定优先权的权威，以保证政策得以贯彻实施，避免困于一个没有人能够予以执行的方案，又可以为潜在的更优越的方案得到执行。制度约定要求所有的工
41、作都必须为政策执行承担责任，将制度约定确定为一个评估标准，既可避免选择一个总体上不切实际的政策，又能将精力集中于执行优选方案所必须的组织改革上。能力包括财政能力和工作人员的个人能力。它要求执行集团用于执行某些政策的财政资源，工作人员具备将政策付诸实践的技能等。如果不具备这两个条件，再出色的政策也只能以失败而告终。因此，能力标准对于界定现有条件下的可能性和为便于政策执行而进行的变革来说是必不可少的。组织支持是指一项政策方案或项目能否获得充足的装备、物资设备和其他的支持设施，以及获得这些支持条件的可能性有多大。第四节 公共政策合法化一、政策合法化的含义一、政策合法化的含义从广义角度而言，一般认为，
42、能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。从狭义的角度而言，就是我们说的政策法律化。政策法律化，顾名思义，就是政策向法律转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。这里的“法律”或“法”应作广义的理解，包括宪法、（最高国家权力机关制定的）法律、行政法规、地方性法规和规章等。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为
43、法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。1、政策法律化的主体。就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会。其中“特定”主要包括：省、自治区、直辖市、省会市和自治区首府所在地的市、国务院批准的较大市、自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。2、政策法律化的条件 （1）有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言，政策对社会生活的调整，其范围大于法律。有些政策，如执政党调整党内各
44、种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律。有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束。因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。（2）成熟、稳定的政策。政策与法律都有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的
45、稳定性和政策的灵活性决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是一般情况而言，特别是改革开放和建立社会主义市场经济体制过程中，很多社会关系要靠法律及时调整，不能机械地等待政策在实践中反复检验、完全成熟后才上升为法律。3、政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式 政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已
46、经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这一点上讲，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也是政策制定过程，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时就是法律化的过程。在这里，政策合法化过程与政策法律化过程是同一的。思考与练习1、什么是公共政策问题？概述其内涵和属性。2、公共政策问题的形成因素有哪些？3、公共政策问题认定的过程4、什么是公共政策目标？确定公共政策
47、目标的意义和原则是什么？5、公共政策方案设计的原则有哪些？分哪几个阶段？6、简述公共政策规划中的头脑风暴法。第六章 政策执行第一节第一节 政策执行的特点、意义与原则政策执行的特点、意义与原则第二节第二节政策执行的过程与手段政策执行的过程与手段第三节第三节 影响公共政策执行的主要因素影响公共政策执行的主要因素第四节第四节 公共政策执行偏差及其矫正公共政策执行偏差及其矫正第五节第五节公共政策执行机制的构建公共政策执行机制的构建第一节 政策执行的特点、意义与原则一、政策执行的含义与特点一、政策执行的含义与特点所谓的政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释
48、、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。公共政策执行使公共政策的具体实践过程，它具有如下特点：1、目标的导向性。2、内容的务实性。3、行为的能动性。4、影响的深远性。5、手段的强制性。二、公共政策执行的意义二、公共政策执行的意义1、确保政策目标的实现。2、检验政策成效。3、为后继政策制定提供重要依据。三、公共政策执行的原则三、公共政策执行的原则忠实、民主、法治、创新、效益第二节 政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程案例：营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制 辽宁省营口市委按照“宣传试点推广”的程序开展工作，确保了家庭联产承包责任制
49、的有效执行。1980年11月初，中共营口市委召开五届四中全委（扩大）会议，系统学习和全面理解中共中央75号文件，认识到应当把推行家庭联产承包责任制作为农村改革的重要内容。全市家庭联产承包责任制从1981年10月开始酝酿、调查，12月上旬县、区召开三级干部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练干部，提高对该政策的认识程度，并在一些社队进行政策试验。1982年1月1日，中共中央批转全国农村工作会议纪要。营口市委认真贯彻纪要精神。市委领导带领农工部干部到农村生产队搞调查，总结出一批包干到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。1984年1月1日，中共中央下发关于农村工作的通知即一号文件，作
50、出关于延长土地承包期的规定，从根本上解除了人们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层干部怕犯新错误。一号文件有力的促进了家庭联产承包责任制的全面落实，营口全市实行这项制度的农户由1982年的发展到99。1、政策执行的准备阶段 （1）加强政策认知。加强政策认知，旨在使政策执行主体能深刻领会政策的精神实质、内在机理和外部关系：理解政策的精神实质，即要理解政策的指导思想、最高目标和远期目标；理解政策的内在机理，即要把握政策的界限、原则、对象、内容、措施等。政策界限是不同政策之间的分界线。同时，还要认真研究和把握政策的时效、利益群体的结构与特点、政策的一般条件和特殊条件、政策的措施