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1、社会保障概论社会保障概论第八章第八章 社会保障中的政府责任社会保障中的政府责任1.政府承担社会保障责任的理论依据政府承担社会保障责任的理论依据。（1）市场失灵说。）市场失灵说。市场经济的有效性只有在极其严格的假市场经济的有效性只有在极其严格的假设下才成立，市场失灵是市场经济中的设下才成立，市场失灵是市场经济中的常态，这使得政府提供社会保障成为必常态，这使得政府提供社会保障成为必要要。1.政府承担社会保障责任的理论依据。政府承担社会保障责任的理论依据。（2）公共职责说。）公共职责说。政府的存在及其功能的行使是与公共福政府的存在及其功能的行使是与公共福利、公共服务紧密联系的。社会保障具利、公共服务
2、紧密联系的。社会保障具有公共产品属性，是一项准公共产品。有公共产品属性，是一项准公共产品。因此，政府在社会保障制度中承担相应因此，政府在社会保障制度中承担相应的责任，是其公共职责的应有之义。的责任，是其公共职责的应有之义。1.政府承担社会保障责任的理论依据。政府承担社会保障责任的理论依据。（3）国家认同说。）国家认同说。全球化背景下，国家认同建设异常重要。随着全球化背景下，国家认同建设异常重要。随着工业文明的到来和现代化向全世界的扩展，有工业文明的到来和现代化向全世界的扩展，有些基础性的国家认同，如平等、自由、安全、些基础性的国家认同，如平等、自由、安全、保障、人权和正义等普适主义理念，已具有
3、国保障、人权和正义等普适主义理念，已具有国际范围内的普遍意义。而社会保障显然是实现际范围内的普遍意义。而社会保障显然是实现这些理念不可替代的重要系统。这些理念不可替代的重要系统。2.实践中社会保障中政府责任的模实践中社会保障中政府责任的模式及种类式及种类社会保障中的政府责任有四种模式：社会保障中的政府责任有四种模式：（1）有限政府模式。）有限政府模式。在有限政府模式中，政府承担的责任在有限政府模式中，政府承担的责任种类和份额都有清晰、明确和具体的种类和份额都有清晰、明确和具体的界定。界定。2.实践中社会保障中政府责任的模实践中社会保障中政府责任的模式及种类式及种类（2）责任政府模式。）责任政府
4、模式。“责任政府责任政府”指保证政府责任充分履行的各指保证政府责任充分履行的各种机制的集合。在责任政府模式中，政府责种机制的集合。在责任政府模式中，政府责任的种类和份额也是确定的，只不过实行责任的种类和份额也是确定的，只不过实行责任政府模式的福利国家作为经济社会发展水任政府模式的福利国家作为经济社会发展水平达到高层次和社会文明进步的象征，政府平达到高层次和社会文明进步的象征，政府责任的份额一般较大，责任的履行较为充分。责任的份额一般较大，责任的履行较为充分。2.实践中社会保障中政府责任的模实践中社会保障中政府责任的模式及种类式及种类（3）政府包办模式）政府包办模式。在政府包办模式中，政府承担全
5、部社会保障在政府包办模式中，政府承担全部社会保障责任，政府责任是无限的。责任，政府责任是无限的。（4）有效政府模式。）有效政府模式。有效政府作为一种价值选择，要求在政府运有效政府作为一种价值选择，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。2.实践中社会保障中政府责任的模实践中社会保障中政府责任的模式及种类式及种类根据不同的划分标准，政府责任有不同的划根据不同的划分标准，政府责任有不同的划分结果：分结果：（1）根据责任种类及份额是否确定，政府）根据责任种类及份额是否确定，
6、政府责任可分为有限的政府责任和无限的政府责责任可分为有限的政府责任和无限的政府责任。任。（2）根据承担的具体内容，政府责任可分）根据承担的具体内容，政府责任可分为制度设计与规范责任、财政责任、监管责为制度设计与规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。任和实施责任。2.实践中社会保障中政府责任的模实践中社会保障中政府责任的模式及种类式及种类（3）根据政府是否直接介入社会保障）根据政府是否直接介入社会保障的运行，政府责任可分为直接责任和间的运行，政府责任可分为直接责任和间接责任。接责任。（4）根据政府是否必然提供财政支持，）根据政府是否必然提供财政支持，政府责任可分为主动责任和被动责任。政府责任可
7、分为主动责任和被动责任。3试说明国际上社会保障中政府试说明国际上社会保障中政府责任的演变趋势。责任的演变趋势。虽然各国社会保障改革的路径不一，但是在政府虽然各国社会保障改革的路径不一，但是在政府责任的调整方面可以看到如下一些值得注意的发责任的调整方面可以看到如下一些值得注意的发展趋势：展趋势：第一，在责任分担方面，政府责任走向适度化。第一，在责任分担方面，政府责任走向适度化。第二，在制度模式选择方面，政府越来越注重社第二，在制度模式选择方面，政府越来越注重社会保障制度的可持续发展，倾向于发挥社会保障会保障制度的可持续发展，倾向于发挥社会保障制度的激励功能。制度的激励功能。3试说明国际上社会保障
8、中政府试说明国际上社会保障中政府责任的演变趋势。责任的演变趋势。第三，政府从直接管理与监督向管理与监督适度第三，政府从直接管理与监督向管理与监督适度分离转化。分离转化。第四，社会保障制度更加具有开放性和选择的自第四，社会保障制度更加具有开放性和选择的自由度。由度。第五，政府与其他主体的配合在增多，社会保障第五，政府与其他主体的配合在增多，社会保障制度具有了官民结合、政府与市场结合的发展趋制度具有了官民结合、政府与市场结合的发展趋势。势。4.简述当前中国社会保障中政府责任存在简述当前中国社会保障中政府责任存在的问题。的问题。（1）责任分布上：）责任分布上：“行政行政”主导。主导。行政主导主要体现
9、在：一是用行政权行政主导主要体现在：一是用行政权力涉及、干预和部分代替立法权力。力涉及、干预和部分代替立法权力。二是政府行政权力多集中在社会保障二是政府行政权力多集中在社会保障的实施方面，没有充分调动社会力量的实施方面，没有充分调动社会力量参与的积极性。参与的积极性。4.简述当前中国社会保障中政府责任存在简述当前中国社会保障中政府责任存在的问题。的问题。（2）责任主体之间：边界模糊。）责任主体之间：边界模糊。一是政策设计与制度规范责任不清。政府在我一是政策设计与制度规范责任不清。政府在我国社会保障改革过程中担任政策设计者的角色，国社会保障改革过程中担任政策设计者的角色，但政府不是立法机关，它无
10、法制定法律，其规但政府不是立法机关，它无法制定法律，其规范层次、规范范围需要通过立法来明确。范层次、规范范围需要通过立法来明确。二是财政责任划分不清。特别是在社会保险中，二是财政责任划分不清。特别是在社会保险中，财政责任不清导致政府、用人单位和劳动者之财政责任不清导致政府、用人单位和劳动者之间，以及中央政府与地方政府之间责任的相互间，以及中央政府与地方政府之间责任的相互转嫁。转嫁。三是监管责任边界不清。三是监管责任边界不清。4.简述当前中国社会保障中政府责任存在简述当前中国社会保障中政府责任存在的问题。的问题。（3）责任履行上：越位与缺位并存。）责任履行上：越位与缺位并存。“越位越位”主要是指
11、政府在社会经济转型主要是指政府在社会经济转型期，超越了自身的限制，做了许多本该期，超越了自身的限制，做了许多本该由立法机构做的工作。由立法机构做的工作。“缺位缺位”是指政是指政府对自己的一些本源责任履行不充分。府对自己的一些本源责任履行不充分。4.简述当前中国社会保障中政府责任存在简述当前中国社会保障中政府责任存在的问题。的问题。（4）责任种类上：重直接投入轻间接）责任种类上：重直接投入轻间接引导。引导。政府恰当的引导和政策上的鼓励、支持政府恰当的引导和政策上的鼓励、支持能大大地调动民间力量、广大社会成员能大大地调动民间力量、广大社会成员的投入和参与，为补充保障、慈善公益的投入和参与，为补充保
12、障、慈善公益事业的发展提供长远又持久的动力源，事业的发展提供长远又持久的动力源，它远比政府直接的、偶然的财政投入要它远比政府直接的、偶然的财政投入要强许多。强许多。5.如何界定中国社会保障中的政府责任如何界定中国社会保障中的政府责任（1）分类明确社会保障中的政府责任。）分类明确社会保障中的政府责任。分类明确社会保障中的责任，就是确定分类明确社会保障中的责任，就是确定政府在社会保障中承担的责任种类和具政府在社会保障中承担的责任种类和具体的责任。政府应该承担：一是财政责体的责任。政府应该承担：一是财政责任；二是监管责任；三是实施责任。财任；二是监管责任；三是实施责任。财政责任处于基础核心地位；监管
13、责任应政责任处于基础核心地位；监管责任应该不断得到强化；实施责任应朝着社会该不断得到强化；实施责任应朝着社会化的方向发展。规范和设计责任应由立化的方向发展。规范和设计责任应由立法机关承担。法机关承担。5.如何界定中国社会保障中的政府责任如何界定中国社会保障中的政府责任（2）分项明确社会保障中的政府责任。）分项明确社会保障中的政府责任。分项明确社会保障中的政府责任就是确定政府在社会保分项明确社会保障中的政府责任就是确定政府在社会保障的不同系统和项目中的责任。政府应在社会救助中承障的不同系统和项目中的责任。政府应在社会救助中承担全部的财政责任、监管和实施责任。在社会保险中政担全部的财政责任、监管和
14、实施责任。在社会保险中政府处于主导地位，承担一定的财政补贴，实施应逐渐弱府处于主导地位，承担一定的财政补贴，实施应逐渐弱化，政府主导应越来越体现在监管责任上。在社会福利化，政府主导应越来越体现在监管责任上。在社会福利发展中政府应该领衔，政府领衔主要体现在对社会福利发展中政府应该领衔，政府领衔主要体现在对社会福利实施运行规则的制定和对福利机构的监督以及对社会福实施运行规则的制定和对福利机构的监督以及对社会福利事业的财政支持，社会福利的管理和实施则完全可以利事业的财政支持，社会福利的管理和实施则完全可以下放给民间组织。补充保障是社会保障体系中制度化程下放给民间组织。补充保障是社会保障体系中制度化程
15、度最低的一个系统，政府应引导和支持补充保障体系的度最低的一个系统，政府应引导和支持补充保障体系的发展。发展。5.如何界定中国社会保障中的政府责任如何界定中国社会保障中的政府责任（3）分层明确社会保障中的政府责任。）分层明确社会保障中的政府责任。从宏观上来看，提高国民对各种风险的防御能从宏观上来看，提高国民对各种风险的防御能力，需要构建多层次国民保障体系，它至少应力，需要构建多层次国民保障体系，它至少应包括社会保障层、单位保障层和家庭保障层。包括社会保障层、单位保障层和家庭保障层。在社会保障中，政府应该处于主导地位。单位在社会保障中，政府应该处于主导地位。单位保障中政府应该鼓励和支持，在一定的缴
16、费比保障中政府应该鼓励和支持，在一定的缴费比例内予以税收优惠。家庭保障无论在什么时代例内予以税收优惠。家庭保障无论在什么时代都应值得提倡。因此，从宏观的价值取向上到都应值得提倡。因此，从宏观的价值取向上到社会保障的具体项目设置、水平设定上都应该社会保障的具体项目设置、水平设定上都应该与家庭政策相结合、相配合。与家庭政策相结合、相配合。5.如何界定中国社会保障中的政府责任如何界定中国社会保障中的政府责任（4）分级明确社会保障中的政府责任。）分级明确社会保障中的政府责任。分级明确社会保障中的政府责任，就是分别确定分级明确社会保障中的政府责任，就是分别确定中央政府和地方政府在社会保障中的责任。中央中
17、央政府和地方政府在社会保障中的责任。中央政府应担负社会保障的财政、监管责任，同时还政府应担负社会保障的财政、监管责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任。中央财政的支有对地方政府的指导和监督责任。中央财政的支出应侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、军出应侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、军人优抚安置等方面。人优抚安置等方面。地方政府应该更多地承担组织实施或监管社会实地方政府应该更多地承担组织实施或监管社会实施机构责任，地方政府的财政责任主要包括弥补施机构责任，地方政府的财政责任主要包括弥补社会保险的财政赤字、承担社会保险的运行费用、社会保险的财政赤字、承担社会保险的运行费用、支持社会福利事业
18、的发展。支持社会福利事业的发展。案例案例1 上海社会保险基金案上海社会保险基金案政府责任的政府责任的“缺位缺位”尽管自社会保险改革以来基金管理方面的问题就层出不穷，但尽管自社会保险改革以来基金管理方面的问题就层出不穷，但2006年年7月东月东窗事发的上海社会保险基金弊案（下称上海社保案）还是让整个社会窗事发的上海社会保险基金弊案（下称上海社保案）还是让整个社会“哗然哗然”，媒体称，这是社保系统爆出的最大腐败案，也是作为世界金融中心的上，媒体称，这是社保系统爆出的最大腐败案，也是作为世界金融中心的上海爆出的最大腐败丑闻。上海社保案之所以成为社会关注的焦点，主要因为海爆出的最大腐败丑闻。上海社保案
19、之所以成为社会关注的焦点，主要因为以下几点：第一，涉案金额大，已公开披露的牵涉以下几点：第一，涉案金额大，已公开披露的牵涉“福禧投资福禧投资”案的资金就案的资金就超过超过30亿元；第二，涉案官员层级高；第三，调查阵容强大，为了彻底查清亿元；第二，涉案官员层级高；第三，调查阵容强大，为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组常驻上海；第四，违规操作手段多样，此案，中央已经派出超过百人的调查组常驻上海；第四，违规操作手段多样，其投资方向在资本实业甚至金融市场、房地产市场等高风险领域几乎其投资方向在资本实业甚至金融市场、房地产市场等高风险领域几乎“无孔无孔不入不入”。有迹象表明，上海发生的这起腐
20、败案或许只是冰山之一角。有鉴于。有迹象表明，上海发生的这起腐败案或许只是冰山之一角。有鉴于此，中央政府在事件发生后已迅速在全国范围展开社保资金审计工作。此，中央政府在事件发生后已迅速在全国范围展开社保资金审计工作。2006年年8月，审计署向各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府发出审计社会月，审计署向各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府发出审计社会保障资金（基本养老保险、失业保险和医疗保险基金）的通知。保障资金（基本养老保险、失业保险和医疗保险基金）的通知。11月月23日，日，国家审计署发布公告，在对除上海、西藏之外的国家审计署发布公告，在对除上海、西藏之外的29个省区市、个省区市、5个
21、计划单列个计划单列市的审计中发现，近年来，合计约市的审计中发现，近年来，合计约71.35亿元亿元“养命钱养命钱”被违法违规动用，被违法违规动用，部分资金仍未追回。部分资金仍未追回。分析分析一系列基金弊案之所以会发生，主要是因为社保部门缺乏一系列基金弊案之所以会发生，主要是因为社保部门缺乏独立性，政府的强势介入，集行政权和经营权为一身，如独立性，政府的强势介入，集行政权和经营权为一身，如同同“左手左手”管管“右手右手”，缺乏有效监督。中国社科院社会，缺乏有效监督。中国社科院社会政策研究中心副主任杨团教授表示：如果政府既是执行部政策研究中心副主任杨团教授表示：如果政府既是执行部门，又是监管部门的话
22、，没有办法完全确保公正中立，门，又是监管部门的话，没有办法完全确保公正中立，“应该成立独立部门来规避利益相关性应该成立独立部门来规避利益相关性”。中央财经大学社。中央财经大学社会保障系主任褚福灵教授建议：应成立独立于社会保险主会保障系主任褚福灵教授建议：应成立独立于社会保险主管部门之外的、具有必要权威并切实承担基金安全责任的管部门之外的、具有必要权威并切实承担基金安全责任的社保基金监督管理委员会。中国人民大学郑功成教授认为，社保基金监督管理委员会。中国人民大学郑功成教授认为，解决现行社会保险分散管理失控和规避社保基金投资运营解决现行社会保险分散管理失控和规避社保基金投资运营中巨大风险的根本途径
23、是变属地管理为垂直管理中巨大风险的根本途径是变属地管理为垂直管理案例案例2 为什么我国慈善事业发展滞后？为什么我国慈善事业发展滞后？政府责任的政府责任的“越位越位”慈善事业是物质文明、制度文明与精神文明的综合体现。慈善事业是物质文明、制度文明与精神文明的综合体现。发展慈善事业可以带来多重效用，不仅可以提供更多的物发展慈善事业可以带来多重效用，不仅可以提供更多的物质帮助，还可以提升社会道德水平，促进社会的全面发展。质帮助，还可以提升社会道德水平，促进社会的全面发展。当代中国迫切需要发展慈善事业。当代中国迫切需要发展慈善事业。在美国，民众个人捐款占善款总额的在美国，民众个人捐款占善款总额的75%左
24、右，每年有左右，每年有30%的慈善捐款直接从工资中划出，善款规模近年呈上的慈善捐款直接从工资中划出，善款规模近年呈上升趋势。升趋势。2002年，我国私人捐赠人均只有年，我国私人捐赠人均只有0.92元人民元人民币，中美人均收入比为币，中美人均收入比为1：38，而人均慈善捐款之比为，而人均慈善捐款之比为1：7300。中美慈善事业发展差距巨大。中美慈善事业发展差距巨大。资料来源：任振兴、江志强：资料来源：任振兴、江志强：中外慈善事业发展比较分析中外慈善事业发展比较分析兼论我国慈兼论我国慈善事业的发展思路善事业的发展思路，载，载学习与实践学习与实践,2007（3），），115页。页。分 析慈善组织的发
25、育情况以及能否取得社会的普遍信任在很大程慈善组织的发育情况以及能否取得社会的普遍信任在很大程度上决定了一个国家慈善事业的发达程度。而慈善组织与政度上决定了一个国家慈善事业的发达程度。而慈善组织与政府的关系又影响着慈善组织的发展。中国慈善组织从产生之府的关系又影响着慈善组织的发展。中国慈善组织从产生之初就与政府存在天然的、密切的血缘关系，被人形象地称为初就与政府存在天然的、密切的血缘关系，被人形象地称为“父子父子”依赖关系，这种关系一直延续到依赖关系，这种关系一直延续到20世纪世纪90年代末。年代末。随着一系列地推动政府机关与社会团体分离的文件发布，二随着一系列地推动政府机关与社会团体分离的文件
26、发布，二者关系由者关系由“血缘性血缘性”关系转变为利益性主仆关系，从绝对依关系转变为利益性主仆关系，从绝对依赖发展为相对依赖，但慈善组织仍然缺乏自主的发展意识，赖发展为相对依赖，但慈善组织仍然缺乏自主的发展意识，在善款筹集、项目运作等方面仍然离不开政府的支持和参与，在善款筹集、项目运作等方面仍然离不开政府的支持和参与，依附关系的本质并未改变。这种角色错位的现象，极大地限依附关系的本质并未改变。这种角色错位的现象，极大地限制了慈善事业发展的速度和步伐：一是降低了社会大众参与制了慈善事业发展的速度和步伐：一是降低了社会大众参与慈善事业的积极性，二是降低了慈善组织的公信力，进一步慈善事业的积极性，二是降低了慈善组织的公信力，进一步弱化了慈善组织的筹资能力。另外，政府在慈善领域的弱化了慈善组织的筹资能力。另外，政府在慈善领域的“越越位位”也影响了慈善事业这一独立和专业领域的制度化建设和也影响了慈善事业这一独立和专业领域的制度化建设和人才培养，导致慈善事业法制化步伐落后，从业人员专业化人才培养，导致慈善事业法制化步伐落后，从业人员专业化程度不高。程度不高。