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1、第八章第八章 社会救助社会救助1第一节第一节 社会救助概述社会救助概述其次节其次节 中国城市贫困救助中国城市贫困救助第三节第三节 中国农村贫困救助中国农村贫困救助第四节第四节 自然灾难救助自然灾难救助2第一第一节 社会救助概述社会救助概述一一.社会救助的含义与特点社会救助的含义与特点 3社会救助的含社会救助的含义社会救助：是指社会成社会救助：是指社会成员陷入生存危机陷入生存危机或或难以以维持最低限度的生活水平常，由持最低限度的生活水平常，由国家和社会依据法定的程序和国家和社会依据法定的程序和标准向其准向其供供应满足最低生活需求的物足最低生活需求的物质救救济的社的社会保障制度。会保障制度。4内内
2、 涵涵社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，获得最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。社会救助目标是克服贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的缘由致使其收入低于最低生活保障线因而陷入生活逆境时发生作用。社会救助供应的仅仅是满足最低生活须要的资金或实物，目的是在公允与效率之间寻求适度。5社会救助的特点社会救助的特点（）（）权利利义务非干脆非干脆对等性等性（）救助（）救助对象的限制性象的限制性（）救助水平的低（）救助水平的低层次性次性（）社会救助手段的多（）社会救助手段的多样性。性。（5）救助程序的法定性）救助程序的法定性 6权利义务的非干脆对等性拥有至少的生存条件是每个公
3、民的基本权利，社会救助强调国家和社会对维护社会成员基本生存权利的责任和义务。社会救助资金来源于国家财政拨款和社会集资。7社会救助社会救助对象的限制性象的限制性一是一是“三无人员三无人员”，无依无靠、无生活来源、无法定赡养、，无依无靠、无生活来源、无法定赡养、抚养人的社会成员（孤儿、孤老及无劳动收入和社会保险抚养人的社会成员（孤儿、孤老及无劳动收入和社会保险津贴的劳动者、长期患病者以及为参与社会保险又无子女津贴的劳动者、长期患病者以及为参与社会保险又无子女的丧偶老人）的丧偶老人）二是灾民，遭遇灾祸严峻侵袭而使生活一时陷入逆境的社二是灾民，遭遇灾祸严峻侵袭而使生活一时陷入逆境的社会成员。会成员。三
4、是贫困人口，生活水平低于国家规定最低标准的社会成三是贫困人口，生活水平低于国家规定最低标准的社会成员。这一群体尽管会有生活来源和相应的收入，但收入水员。这一群体尽管会有生活来源和相应的收入，但收入水平及生活水平达不到法定最低标准。平及生活水平达不到法定最低标准。8救助水平的低救助水平的低层次性次性待遇标准低，目标是应付灾难，克服困难，向救助对象供应最低生活需求和简洁再生产的资金或物资。9救助手段的多样性实物救助、现金救助临时应急救助、长期固定救助政府救助、民间救助形式多样，有利于满足救助对象最迫切的须要。10救助程序的法定性救助对象必需履行一系列法定的程序方能获得社会救助的待遇。11中国社会救
5、助制度中国社会救助制度中国社会救助制度的主要内容中国社会救助制度的主要内容贫困救助贫困救助自然灾难救助自然灾难救助特殊对象救助特殊对象救助失业救助失业救助扶贫工作扶贫工作 城市贫困救助城市贫困救助 农村贫困救助农村贫困救助12社会救助体系社会救助体系依据救助的实际内容分类依据救助的实际内容分类生活救助生活救助灾难救助灾难救助失业救助失业救助住房救助住房救助医疗救助医疗救助教化救助教化救助法律救济法律救济扶贫开发扶贫开发13二、社会救助制度的二、社会救助制度的历史史发展（了解）展（了解）（一）欧美西方国家社会救助的历史发展慈善事业以及民间的互济行为均带有传统济贫的特征和宗教的色调。1601年，英
6、国颁发的伊利莎白济贫法，是西方最早以法律形式确定的社会救助措施。现代西方国家的社会救助已经成为整个社会保障制度的重要组成部分，由于各个国家的经济发展和文化传统的差别，各国社会救助的目标、标准和措施等也各有不同。14（二）中国古代的社会救济政策与实践（了解）养恤蠲（juan）缓赈济贷赈工赈安辑15其次其次节 中国城市中国城市贫困救助困救助16本节学习目标本节学习目标了解城市居民最低生活保障制度的建立与了解城市居民最低生活保障制度的建立与 实施现状实施现状 理解城市居民最低生活保障制度实施原则理解城市居民最低生活保障制度实施原则驾驭城市居民最低生活保障制度的概念、驾驭城市居民最低生活保障制度的概念
7、、保障对象与标准、资金来源保障对象与标准、资金来源17一、贫困和城市贫困问题（一）贫困的含义及其量度标准贫困一般是指社会成员缺乏生活必需的物质资料和服务，无力适应社会生活环境的一种社会现象。181 1、确定贫困、确定贫困在特定的社会生产方式在特定的社会生产方式 和生活方式下，个人或家和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基不能满足最基本的生存须要，生命的持续受到威逼。本的生存须要，生命的持续受到威逼。它是从确它是从确定客观的物质指标去测量贫困的。定客观的物质指标去测量贫困的。2 2、相对贫困、相对贫困 是指相比较而言的贫困，在确定的社会生产
8、方式是指相比较而言的贫困，在确定的社会生产方式 和生活方式下，生活水平低于社会平均水平。和生活方式下，生活水平低于社会平均水平。相相对贫困测量的是财宝或收入在不同社会阶层、社会对贫困测量的是财宝或收入在不同社会阶层、社会 群体之间的安排。群体之间的安排。192、国际上较为常用的量度现代社会贫困状态的、国际上较为常用的量度现代社会贫困状态的方法：方法：（1）恩格尔系数：又称）恩格尔系数：又称“最低饮食费用测算法最低饮食费用测算法”，一个家庭用于食物支出的比例越大，表明这个，一个家庭用于食物支出的比例越大，表明这个家庭生活水平越低；反之，则表明该家庭收入水家庭生活水平越低；反之，则表明该家庭收入水
9、平越高。公式是恩格尔系数平越高。公式是恩格尔系数=（生活饮食支出）（生活饮食支出）/（总支出）。联合国依据恩格尔系数的大小，（总支出）。联合国依据恩格尔系数的大小，对世界各国的生活水平有一个划分标准，即一个对世界各国的生活水平有一个划分标准，即一个国家平均家庭恩格尔系数大于国家平均家庭恩格尔系数大于60%为贫困；为贫困；50%-60%为温饱；为温饱；40%-50%为小康；为小康；30%-40%属于相对富有；属于相对富有；20%-30%为富足；为富足；20%以下为以下为极其富有。极其富有。2012年城镇居民家庭恩格尔系数为年城镇居民家庭恩格尔系数为36.2%；农村居民家庭为农村居民家庭为39.3
10、%。20（2）国际贫困标准法：由欧洲经济合作与发展组织）国际贫困标准法：由欧洲经济合作与发展组织提出的一种收入比例法，依据一个国家或地区社会的提出的一种收入比例法，依据一个国家或地区社会的平均收入水平来确定最低标准。社会救助以满足最低平均收入水平来确定最低标准。社会救助以满足最低生活消费为目的，这种最低消费水平的确定可以确定生活消费为目的，这种最低消费水平的确定可以确定时期社会平均收入水平为依据，向下进行确定比例的时期社会平均收入水平为依据，向下进行确定比例的调整。一般状况下，最低社会标准相当于社会平均收调整。一般状况下，最低社会标准相当于社会平均收入的入的50%-60%。21（3）标准预算法
11、（市场菜篮法）：首先依据养分学）标准预算法（市场菜篮法）：首先依据养分学标精确定一张能够使人维持体力复原的生活必需品清标精确定一张能够使人维持体力复原的生活必需品清单，然后依据市场价格来计算拥有这些生活必需品须单，然后依据市场价格来计算拥有这些生活必需品须要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线。要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线。（4）最低百分比法：从城市贫困居民的收入低于其）最低百分比法：从城市贫困居民的收入低于其他大多数居民收入这个相对概念动身，把确定比例的他大多数居民收入这个相对概念动身，把确定比例的最低收入居民定义为须要救济的贫困居民，并把他们最低收入居民定义为须要救济的贫困居
12、民，并把他们的收入水平定为贫困标准。的收入水平定为贫困标准。22（二）城市贫困问题城市贫困问题指由生活在城市中的贫困人口而产生的社会问题。23城市城市贫困的困的产生生支配经济时期：支配经济时期：实施实施“统包统配统包统配”的高就业政策，推行的高就业政策，推行以企业为基础、以财政为保障、个人无须担当以企业为基础、以财政为保障、个人无须担当责任的全方位的社会保障与福利制度，针对责任的全方位的社会保障与福利制度，针对“无依无靠、无生活来源、无劳动实力无依无靠、无生活来源、无劳动实力”的的“三三无无”人员施行稳定的救助制度以及保障收入安人员施行稳定的救助制度以及保障收入安排相对均等的工资制度，确保了城
13、市居民的基排相对均等的工资制度，确保了城市居民的基本生存和发展，形成了社会经济发展水平较低本生存和发展，形成了社会经济发展水平较低背景下的公允，有效地遏制了城市贫困的产生背景下的公允，有效地遏制了城市贫困的产生和发展。和发展。24城市城市贫困的困的产生生改革开放时期：改革开放时期：实行改革开放，由支配经济向市场经济转实行改革开放，由支配经济向市场经济转变。城市社会经济发展的模式发生显著变更，收变。城市社会经济发展的模式发生显著变更，收入安排差距起先显现并逐步拉大，企业职工下岗、入安排差距起先显现并逐步拉大，企业职工下岗、失业现象大面积出现，低收入人群生活负担不断失业现象大面积出现，低收入人群生
14、活负担不断加重，传统社会保障与福利制度的解体以及市场加重，传统社会保障与福利制度的解体以及市场化社会保障体系的建设相对滞后大幅降低了社会化社会保障体系的建设相对滞后大幅降低了社会爱护的实力，导致城市贫困的最终成型，并且不爱护的实力，导致城市贫困的最终成型，并且不断加剧。断加剧。25城市城市贫困的演化困的演化v规模不断扩大规模不断扩大：v1979年，全国城镇地区救助总人数仅为年，全国城镇地区救助总人数仅为33.6万人，到万人，到1996年这一数字上升到年这一数字上升到120.1万人。万人。1999年，全国起先全面实行城市居民最低生活保年，全国起先全面实行城市居民最低生活保障制度，当年有障制度，当
15、年有84.9万人接受了城市最低生活保万人接受了城市最低生活保障救助，而到障救助，而到2008年，这一数字增长到了年，这一数字增长到了2334.8万人，涉及到万人，涉及到1110.5万户城市居民家庭。万户城市居民家庭。26城市城市贫困的演化困的演化v构成人员日趋困难：构成人员日趋困难：v-“三无三无”人员人员v-生活困难在职人员生活困难在职人员v-生活困难的离退休人员生活困难的离退休人员v-下岗失业人员下岗失业人员v-遇到特殊风险冲击而使家庭生活负担大幅加重的遇到特殊风险冲击而使家庭生活负担大幅加重的居民居民27二、支配二、支配经济时期的城市社会救助期的城市社会救助城市贫困救助是国家和社会为了保
16、障城市贫困户基本生活，为其供应物质和服务等救济的一项社会保障措施。目的：保障城市贫困户的基本生活，使他们通过综合生活救助，逐步摆脱贫困状态。28（一）了解新中国建立初期的城市社会救助新中国建立初期的城市社会救助方针：在自食其力的原则下，动员和组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人。29（1）城市中的社会困难户）城市中的社会困难户无固定收入，无生活来源、基本生活发生困难、须无固定收入，无生活来源、基本生活发生困难、须要依靠国家和集体赐予救济的城镇居民家庭。要依靠国家和集体赐予救济的城镇居民家庭。（2）符合救助条件的精简退职老职工）符合救助条件的精简退职老职工精简退职职工是指精简退职职工是指2
17、0世纪世纪60年头初，因为经济调整，年头初，因为经济调整，为了减轻国家负担而出现的一个特殊社会群体。他们中的为了减轻国家负担而出现的一个特殊社会群体。他们中的一部分人因为年老体弱、丢失劳动实力或无依靠等缘由造一部分人因为年老体弱、丢失劳动实力或无依靠等缘由造成生活困难，成为符合救助条件的精简退职老职工。成生活困难，成为符合救助条件的精简退职老职工。（3）特殊救助对象）特殊救助对象是指建国以后，党和政府所规定的生活困难的特殊对象。是指建国以后，党和政府所规定的生活困难的特殊对象。（二）城市贫困救助对象（二）城市贫困救助对象30生活困生活困难的的在在职人人员“三无三无”人人员救助救助对象象遭遇特殊
18、遭遇特殊风险的居民的居民下下岗失失业人人员生活困生活困难的的离退休人离退休人员特殊救助特殊救助对象象城市生活无着落流浪乞城市生活无着落流浪乞讨人人员没没有固定有固定职业、没没有固定收入的有固定收入的居民居民救助对象救助对象31（三）（三）.救助标准救助标准一般城市贫困户的救助标准一般城市贫困户的救助标准城市生活无着落流浪乞讨人员的救助标准城市生活无着落流浪乞讨人员的救助标准特殊救助对象的救助标准特殊救助对象的救助标准 符合救助条件的精简退职职工的救助符合救助条件的精简退职职工的救助标准标准 特定人员的救助标准特定人员的救助标准32一般城市贫困户的救助标准全家收入全家收入总和和家庭每人最低家庭每
19、人最低生活保障生活保障线之和之和家庭救助家庭救助标准准临时救助标准原则上依据申请人的实际赐予一次性适当补助。临时救助标准原则上依据申请人的实际赐予一次性适当补助。33城市生活无着的流浪乞城市生活无着的流浪乞讨讨人人员员救助管理方法救助管理方法 中中华华人民共和国国人民共和国国务务院令第院令第381号号第一条第一条为了对在城市生活无着的流浪、乞为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本方法。定本方法。其次条其次条县级以上城市人民政府应当依据县级以
20、上城市人民政府应当依据须要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪须要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。第三条第三条县级以上城市人民政府应当实行主县级以上城市人民政府应当实行主动措施刚好救助流浪乞讨人员，并应当将救助动措施刚好救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。国家工作所需经费列入财政预算，予以保障。国家激励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。激励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。34城市生活无着的流浪乞城市生活无着的流浪乞讨讨人人员员救助管理方法救助管理方法 中中华华人民共和国国
21、人民共和国国务务院令第院令第381号号第四条第四条县级以上人民政府民政部门负责流县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。当在各自的职责范围内做好相关工作。第七条第七条救助站应当依据受助人员的须要供救助站应当依据受助人员的须要供应下列救助：应下列救助：（一）供应符合食品卫生要求的食物；（一）供应符合食品卫生要求的食物；（二）供应符合基本条件的住处；（二）供应符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，刚好
22、送医院（三）对在站内突发急病的，刚好送医院救治；救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其居处地或者所（五）对没有交通费返回其居处地或者所在单位的，供应乘车凭证。在单位的，供应乘车凭证。35城市生活无着的流浪乞城市生活无着的流浪乞讨讨人人员员救助管理方法救助管理方法 中中华华人民共和国国人民共和国国务务院令第院令第381号号第十条第十条救助站不得向受助人员、其亲属或救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。人员从事生产劳动。第十八条第十八条本方法
23、自年月日起本方法自年月日起施行。年月日国务院发布的城施行。年月日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送方法同时废止。市流浪乞讨人员收容遣送方法同时废止。36符合救助条件的精简退职职工的救助标准符合救助条件的精简退职职工的救助标准一、按本人原标准工资的一、按本人原标准工资的40%发放救助费；补助发放救助费；补助2/3的医疗费的医疗费;当死亡后，按去世前当死亡后，按去世前4个月个月40%救助费总额发给丧葬补助费。救助费总额发给丧葬补助费。假如原标准工资过低，救助费不够维持本人生假如原标准工资过低，救助费不够维持本人生活的，除原工资的活的，除原工资的40%外，可以再增发稍高于当外，可以再增发稍高于当地
24、最低生活保障线的救助费；地最低生活保障线的救助费；随着人们生活水平的提高和物价的上涨，可以随着人们生活水平的提高和物价的上涨，可以随着当地最低生活保障线的提高而进行相应的调随着当地最低生活保障线的提高而进行相应的调整。整。37符合救助条件的精简退职职工的救助标准符合救助条件的精简退职职工的救助标准二、对于不符合享受本人原标准工资二、对于不符合享受本人原标准工资40%救助条件而生活困救助条件而生活困难的，优先支配他们生产自救，自救后生活还有困难的，赐难的，优先支配他们生产自救，自救后生活还有困难的，赐予定期救助或临时救助。予定期救助或临时救助。定期救助和临时救助的标准不低于当地定期救助和临时救助
25、的标准不低于当地居民平均生活水平，并且定期救助的标准居民平均生活水平，并且定期救助的标准应随当地最低生活保障线和应随当地最低生活保障线和40%救助标准救助标准的调整进行相应调整。的调整进行相应调整。38（四）城市贫困救助的方式定期救助：指社会救助机构在确定的期限内对城市贫困救助对象依据政策规定标准定期发放现金或实物等生活补助。临时救助：社会救助机构对遭遇突然事务等缘由陷入生存逆境的城市居民赐予临时性的、一次性的救助。39（五）（五）.城市城市贫困救助的管理与困救助的管理与实施程序施程序居委会、街道办事处家庭经济状况调查基层组织审核基层组织审核群众评议群众评议调查调查申请申请政府主管部门审批政府
26、主管部门审批张榜公布张榜公布民政部门社会慈善机构、社会救助管理所40（六）支配经济时期城市贫困救助的问题1.救助对象覆盖面过窄。1994年，在3000多万困难人口中，得到定期定量救济的不到1%，很多应当得到救助的人得不到救助。2.救助标准过低。社会困难户的平均救济水平仅占城镇居民的年人均生活费收入的13%。3.救助经费投入严峻不足。政府投入严峻不足，无法满足社会救助的须要。41城市居城市居城市居城市居民最低民最低民最低民最低生活保生活保生活保生活保障制度障制度障制度障制度内容内容概念概念意义意义三、三、城市居民最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度42城市居民最低生活保障制度的概念城市居民最
27、低生活保障制度的概念是指持有非农业户口的城市居民，是指持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人员收入低凡共同生活的家庭成员人员收入低于当地居民最低生活保障标准的，于当地居民最低生活保障标准的，均有权利从当地人民政府获得基本均有权利从当地人民政府获得基本生活物质帮助，以使其生活水平达生活物质帮助，以使其生活水平达到最低生活保障标准的社会救助制到最低生活保障标准的社会救助制度。度。43城市居民最低生活保障制度的意义城市居民最低生活保障制度的意义1.是保障城市低收入群体基本生活权益的须要。2.是为改革发展供应稳定的社会环境的须要。3.是推动社会进步和维持社会公允的须要。4.是深化经济体制改革
28、、促进企业转换机制的须要。44城市居民最低生活保障制度的实施原则城市居民最低生活保障制度的实施原则（1）保障基本生活，坚持与中国实际状况相结合的原则。（2）中心统一规划，地方分散决策的原则。（3）政府、集体、社会共同担当责任的原则。45一、城市低保的对象、机构和资金来源一、城市低保的对象、机构和资金来源法律依据法律依据19991999年国务院颁布的年国务院颁布的城市居民最低生活保障条例城市居民最低生活保障条例（一）低保对象（一）低保对象凡凡共同生活共同生活的的家庭成员人均收入低于家庭成员人均收入低于当地城市居民当地城市居民最低生最低生活保障标准活保障标准的，持有非农业户口的的，持有非农业户口的
29、城市居民城市居民。46条件条件（1 1）必需是持有非农业户口的城）必需是持有非农业户口的城市居民。市居民。（2 2）必需是共同生活的家庭成员。）必需是共同生活的家庭成员。（3 3）必需是人均收入低于当地城）必需是人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。市居民最低生活保障标准。小小对象对象凡凡共同生活共同生活的家庭成的家庭成员员人均收入低于人均收入低于当地当地城市居民最低生活城市居民最低生活保保障标准障标准的，持有非农的，持有非农业户口的业户口的城市居民城市居民。城市居民城市居民47 2 2、具体的讲主要包括以下四类人员：、具体的讲主要包括以下四类人员：（1 1）“三无人员三无人员”即无生活来
30、源、无劳动实力、无法定赡养人或抚养人；即无生活来源、无劳动实力、无法定赡养人或抚养人；（2 2）失业人员）失业人员 失业保险期满未能重新就业，家庭人均收入低于低保标准的；失业保险期满未能重新就业，家庭人均收入低于低保标准的；（3 3）在职人员、下岗人员、离退休人员）在职人员、下岗人员、离退休人员 领取最低工资或领取基本生活费或领取退休金后，家庭人均领取最低工资或领取基本生活费或领取退休金后，家庭人均收入仍旧低于最低生活保障标准的；收入仍旧低于最低生活保障标准的；（4 4）其他人员）其他人员 因天灾人祸造成短暂生活困难的居民。因天灾人祸造成短暂生活困难的居民。483 3、家庭人员收入、家庭人员收
31、入是指共同生活的家庭成员的是指共同生活的家庭成员的全部货币收入全部货币收入和和实物收入实物收入。包括包括-全部货币收入和实物收入全部货币收入和实物收入还包括还包括-赡养费、抚养费或者扶养费赡养费、抚养费或者扶养费不包括不包括-抚恤金、补助金、人身损害赔偿金抚恤金、补助金、人身损害赔偿金等等49（二）城市低保办事机构（二）城市低保办事机构1 1、全国的业务指导、监督、管理工作机关、全国的业务指导、监督、管理工作机关-民政部民政部2 2、本行政区的具体管理监督机关、本行政区的具体管理监督机关-县级以上地方各级民政部门县级以上地方各级民政部门3 3、管理审批机关、管理审批机关-县级民政部门以及街道办
32、事处和镇政府县级民政部门以及街道办事处和镇政府4 4、日常管理、服务机关、日常管理、服务机关-居委会居委会50（三）城市低保的资金来源（三）城市低保的资金来源1、列入财政预算，纳入专项资金、列入财政预算，纳入专项资金-即由地方人民政府即由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。专款专用。2、专项补助、专项补助-即中心财政对中西部财政困难地区和老工即中心财政对中西部财政困难地区和老工业基地赐予专项补助。业基地赐予专项补助。3、捐赠、资助、捐赠、资助-即国家激励社会组织和个人为城市居民即国家激励社会组织和个人
33、为城市居民最低生活保障供应捐赠、资助最低生活保障供应捐赠、资助.51二、城市低保二、城市低保标精确定的依据精确定的依据低保低保标准标准一般标准一般标准由低保条例由低保条例规定规定具体标准具体标准由各地县级以上政由各地县级以上政府会同财政、统计、府会同财政、统计、物价等部门物价等部门制定制定依据当地维持城市依据当地维持城市居民基本生活所必居民基本生活所必需的衣、食、住费需的衣、食、住费用，并适当考虑水用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费电燃煤（燃气）费用以及未成年人的用以及未成年人的义务教化费用义务教化费用确定。确定。52低保低保标准的常用确定方法：准的常用确定方法：1、基本需求法（、基本需求法（又
34、称又称为菜菜篮子法子法）2、恩格、恩格尔系数法（系数法（食物支出食物支出/总支出支出）3、比例法、比例法（本地区平均收入的一半本地区平均收入的一半）53三、三、城市低保金的申请、审批和发放程序城市低保金的申请、审批和发放程序概括起来有三个程序：概括起来有三个程序：申请申请审批审批发放发放541 1、申请、申请-包括三个步骤包括三个步骤提出提出申请申请由户主向户籍所在地的街道办事由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇政府提出书面申请。处或者镇政府提出书面申请。出具出具材料材料出具相关证明材料出具相关证明材料填表填表填写填写城市居民最低生活保障待城市居民最低生活保障待遇审批表遇审批表552、审批批-
35、包括以下内容：包括以下内容：初审初审审批审批时限时限未批准的未批准的处理处理由所在地的街道办事处或者镇政府初由所在地的街道办事处或者镇政府初审，并签署初审看法。审，并签署初审看法。管理审批机关应当自接到申请人提出管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的申请之日起的3030日内日内办结审批手续办结审批手续县级民政部门县级民政部门对初审进行审批对初审进行审批对不符合享受低保条件的，管理审批对不符合享受低保条件的，管理审批机关应当机关应当书面通知申请人并说明理由书面通知申请人并说明理由563、低保金的、低保金的发放放方式方式差别差别待遇待遇（1 1）以货币形式按月发放）以货币形式按月发放-一般原
36、则一般原则（2 2）实物发放）实物发放-必要时可以实行必要时可以实行（3 3）社会化发放）社会化发放-提倡通过金融系统发放提倡通过金融系统发放（1 1）全额享受）全额享受-对对“三无人员三无人员”批准全额享批准全额享受受（2 2）差额享受）差额享受-对其他保障对象均按其家庭对其他保障对象均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额享受人均收入与最低生活保障标准的差额享受57四、城市低保的管理与四、城市低保的管理与监督督（一）（一）监督复核机制督复核机制1、调查核核实机制机制-管理管理审批机关批机关过入入户调查、邻里里访问、信函索信函索证的方式的方式对申申请人的家庭人的家庭经济状况和状况和实际生活
37、水平生活水平进行行调查核核实。2、内部、内部监督机制督机制-管理管理审批机关批机关实行适当的形式以行适当的形式以户为单位公布批准享受低保待遇的居民名位公布批准享受低保待遇的居民名单，接受群众的，接受群众的监督。督。3、变更机制更机制-享受低保的居民家庭人均收入享受低保的居民家庭人均收入发生生变更的，更的，应刚好告知好告知审批机关，批机关，办理停理停发、减、减发或增或增发低保金的手低保金的手续。4、核、核查机制机制-管理管理审批机关批机关应当当对享受低保待遇的城市居享受低保待遇的城市居民的家庭收入状况定期民的家庭收入状况定期进行核行核查。5、相关部、相关部门监督机制督机制-财政部政部门、审计部部
38、门依法依法监督低保督低保资金的运用状况。金的运用状况。58（二）行政（二）行政惩罚措施措施对审批工对审批工作人员的作人员的惩罚惩罚指责教化指责教化行政处分行政处分移送司法机关移送司法机关对低保对低保对象的对象的惩罚惩罚指责教化指责教化警告警告追回冒领款物追回冒领款物罚款罚款行政处行政处罚措施罚措施措施措施措施措施591、对审对审批工作人批工作人员员的的惩罚惩罚从事城市居民最低生活保障管理从事城市居民最低生活保障管理审审批工作的人批工作的人员员有下列行有下列行为为之一的，之一的，赐赐予指予指责责教化，依法教化，依法赐赐予行予行政政处处分；构成犯罪的，依法追究刑事分；构成犯罪的，依法追究刑事责责任
39、：任：（1）对对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不的家庭拒不签签署同意享受城市居民最低生活保障署同意享受城市居民最低生活保障待遇看法的，或者待遇看法的，或者对对不符合享受城市居民最低生不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭有意活保障待遇条件的家庭有意签签署同意享受城市居署同意享受城市居民最低生活保障待遇看法的；民最低生活保障待遇看法的；（2）玩忽）玩忽职职守、徇私舞弊，或者守、徇私舞弊，或者贪污贪污、挪用、扣、挪用、扣压压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。、拖欠城市居民最低生活保障款物的。602、对对低保低保对对象的象的惩罚惩罚 享受城市居
40、民最低生活保障待遇的城市居民有下享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行列行为为之一的，由之一的，由县级县级人民政府民政部人民政府民政部门赐门赐予指予指责责教化或者警告，追回其冒教化或者警告，追回其冒领领的城市居民最低生活保的城市居民最低生活保障款物；情障款物；情节恶节恶劣的，劣的，处处冒冒领领金金额额倍以上倍以倍以上倍以下的下的罚罚款：款：（1）实实行虚行虚报报、隐瞒隐瞒、伪伪造等手段，造等手段，骗骗取享受城市取享受城市居民最低生活保障待遇的；居民最低生活保障待遇的；（2）在享受城市居民最低生活保障待遇期）在享受城市居民最低生活保障待遇期间间家庭收家庭收入状况好入状况好转转，不按，不按
41、规规定告知管理定告知管理审审批机关，接着享批机关，接着享受城市居民最低生活保障待遇的。受城市居民最低生活保障待遇的。61第三第三节 中国中国农村村贫困救助困救助一、一、农村贫困问题农村贫困问题二、二、农村贫困户的社会救助农村贫困户的社会救助三、三、农村贫困地区的扶贫开发农村贫困地区的扶贫开发62本节学习目标本节学习目标理解农村贫困救助的救助对象、管理与实施程序理解农村贫困救助的救助对象、管理与实施程序驾驭农村贫困救助的概念、救助标准驾驭农村贫困救助的概念、救助标准63一、一、农村贫困问题农村贫困问题农村贫困的现状农村贫困的现状农村贫困的缘由农村贫困的缘由64 中国农村的贫困人口从1978年的2
42、.5亿已经削减到了2010年的2688万，贫困的发生率也从30.7%下降到了2.8%。592个国家重点扶持贫困县的贫困人口从2001年的5677万人已经削减到2009年的2175万人，农夫人均的纯收入从2001年的1277元增加到2010年的3273元，年均实际递增率事实上是高于国家的平均增长水平。尽管中国在减缓农村贫困方面取得了重大的进展，但面临的压力和挑战也很大。一方面，中国农村的贫困人口规模大，返贫的压力增大。2008年中国的贫困人口中有66.2%在2009年中脱贫，而2009年3597万贫困人口中，则有62%是返贫人口。返贫缘由主要有自然灾难、重大疾病和环境因素等。这也反映了贫困人口的
43、脆弱性和致贫因素的困难性，也加大了减缓农村贫困的难度。农村贫困的现状农村贫困的现状65农村村贫困的困的缘由由环境缘由环境缘由自然条件恶劣、基础设施薄弱、社会发育落后自然条件恶劣、基础设施薄弱、社会发育落后贫困人口集中分布在西南大石山地区贫困人口集中分布在西南大石山地区（缺土）、西北黄土高原区（严峻缺水）、秦（缺土）、西北黄土高原区（严峻缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严峻）以及青藏高寒区（积温恶劣、水土流失严峻）以及青藏高寒区（积温严峻不足）等几类区域。严峻不足）等几类区域。66人的缘由人的缘由家里穷家里穷孩子接受不了良好
44、的教化孩子接受不了良好的教化找不到有发找不到有发展潜力的工作展潜力的工作家里穷。家里穷。政策缘由政策缘由重大疾病重大疾病我国农村地区贫困户中，因病致贫率高我国农村地区贫困户中，因病致贫率高达达37.8%，因病致贫成为农村地区贫困的主要，因病致贫成为农村地区贫困的主要缘由之一。缘由之一。6768697071727374二、二、农村贫困户的社会救助农村贫困户的社会救助农村贫困户救助的概念及对象农村贫困户救助的概念及对象1农村贫困户救助的形式农村贫困户救助的形式2农村贫困户救助制度的改革农村贫困户救助制度的改革375（一）（一）.农村贫困户救助的概念及对象农村贫困户救助的概念及对象农村贫困救助是指国
45、家和社会农村贫困救助是指国家和社会为了保障农村贫困户基本生活，为了保障农村贫困户基本生活，为其供应物质和服务等救济的为其供应物质和服务等救济的一项社会保障措施。一项社会保障措施。农村贫困救助的主要对象是农农村贫困救助的主要对象是农村的贫困户。村的贫困户。762.救助对象救助救助对象象五保五保户低保低保户特困特困户77农村五保村五保户依据依据2006年年3月月1日起施行的农村五保供给工日起施行的农村五保供给工作条例，五保供给对象是指老年、残疾或者未满作条例，五保供给对象是指老年、残疾或者未满16周岁的村民，且无劳动实力；无生活来源；无法定赡周岁的村民，且无劳动实力；无生活来源；无法定赡养、抚养、
46、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养实力的。养义务人无赡养、抚养、扶养实力的。五保户持有民政部门填发的农村五保供给证书五保户持有民政部门填发的农村五保供给证书。“五保户五保户”是指由集体和村民群众供应保吃、保穿、是指由集体和村民群众供应保吃、保穿、保住、保医、保葬五保供给的贫困户保住、保医、保葬五保供给的贫困户。7879农村低保村低保户凡共同生活的家庭成员人均收入低于当凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地农村最低生活保障标准的全部农村居民。地农村最低生活保障标准的全部农村居民。低保户持有民政部门填发的农村最低低保户持有民政
47、部门填发的农村最低生活保障金领取证。生活保障金领取证。808283定期救助确定期限内对特定救助对象依据规定标准，政府定期发放现金和实物等生活补助的救助。定期救助对象主要是五保户。临时救助政府对遭遇突发事务等缘由使生活陷入逆境的贫困户成员赐予临时性救助。（一）（一）.农村贫困户救助的形式农村贫困户救助的形式84救助标准（补充内容）救助标准（补充内容）农村五保户救助标准农村五保户救助标准农村低保户救助标准农村低保户救助标准农村特困户救助标准农村特困户救助标准 高于农村低保户救助标准高于农村低保户救助标准85农村五保村五保户救助救助标准准农村五保供给工作条例中规定：农村五保供给工作条例中规定：五保对
48、象的供应标准不得低于当地村民的五保对象的供应标准不得低于当地村民的平均生活水平，并随着当地村民的平均生活水平均生活水平，并随着当地村民的平均生活水平相应调整。平相应调整。部分地方规定：五保对象的供应标准不得部分地方规定：五保对象的供应标准不得低于当地上报的上一年度人均纯收入的三分之低于当地上报的上一年度人均纯收入的三分之二。二。86农村低保户的救助标准全家收入全家收入总和和农村家庭每人村家庭每人最低生活保障最低生活保障线之和之和农村低保村低保标准准87农村村贫困救助的管理与困救助的管理与实施程序（施程序（补充内容）充内容）基基层组织审核核群群众众评议调查申申请主管部主管部门审批批张榜公布榜公布
49、88农村五保救助管理和村五保救助管理和实施程序施程序农村五保供给工作条例中规定：农村五保供给工作条例中规定：享受农村五保供给待遇，应当由村民本人向村民委员会提享受农村五保供给待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会调查、民主评议，对符合规定条件的，在本经村民委员会调查、民主评议，对符合规定条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议看村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议看法和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审
50、核。法和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。89农村五保救助管理和村五保救助管理和实施程序施程序乡乡、民民族族乡乡、镇镇人人民民政政府府应应当当自自收收到到评评议议看看法法之之日日起起20日日内内提提出出审审核核看看法法，并并将将审审核核看看法法和和有有关关材材料料报报送送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门审批。县县级级人人民民政政府府民民政政部部门门应应当当自自收收到到审审核核看看法法和和有有关关材材料料之之日日起起20日日内内作作出出审审批批确确定定。对对批批准准赐赐予予农农村村五五保保供供给给待待遇遇的的，发发给给农农村村五五保保供供给给证证书书；对对不不符符合合条件不予