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1、 谨防涉农资金蒸发强化新农村建设审计 * 以农村基础设施建设资金审计为例 南京审计学院法学院 齐兴利 南京审计学院国际审计学院 倪良辉 姚迅 【 摘要 】近年来，审计署相继对高等级公路、水利水电、铁路建设等项目进行了专题审计调查，发现工程项目管理中存在违反财经纪 律、挪用建设资金、套取工程款、工程质量难以保证等问题。因此，强化涉农资金绩效审计是当前审计机关顺应经济发展，推进新农村建设 的重点任务。文章从农村基础设施建设资金审计的现状出发，通过分析各种影响农村基础设施建设资金审计实施的因素，揭露涉农资金审 计中存在的种种问题，进而有针对性地提出强化农村基础设施建设资金审计的具体建议。 【 关键词
2、 】农村基础设施；建设资金；审计 “ 十二五 ” 时期是我国经济发展的重要战略机遇期，党 中央和地方各级政府将加速发展现代农业列入中心任务， 以转变农业发展方式，实现农民收入持续较快增长、稳定 价格水平，推进现代农业和新农村建设为社会经济发展目 标。审计机关在新农村建设中承担着重要任务，肩负重要 职责，特别是在农村基础设施建设资金审计方面，通过检 查农村基础设施建设资金的分配和拨付情况，重点揭露资 金的跑、冒、滴、漏等违法违规行 为，以加强涉农资金的管 理，确保农村基础设施建设资金的高效、合理使用，发挥 应有的效能，确保农村基础设施建设资金从源头上得到保 证，以维护资金预算的严谨性和国家政策的
3、权威性；通过 农村基础设施建设资金的审计调查，贯彻落实党中央、国 务院关于加强农业发展的各项政策，切实保护农民群众的 利益，促进各级政府及其主管部门重视农业、重视农民、 重视农村工作 ,确保新农村建设这一重大历史任务的顺利 实施。 一、透视我国农村基础设施建设资金审计的现状 农村基础设施是指为发展农村生产和保证农民生活而 提供公共服务，使用期限较长的设施。它是从事农业生产过 程中所必需的物质条件和社会条件，是在农业生产完成的 各个环节所使用的劳动材料、劳动对象等生产力要素的总 和。建设资金是指所有涉及农村事业的，用于农民生产、生 活的行政事业型的资本资金。涉及农村基础设施建设资金 分配管理的特
4、点具有以下三点 :一是点多、面广、线长。农村 基础设施建设资金主要通过各级财政、农业主管部门和金 融机构逐级下拨，最后到达用款单位 ,拨款项目涉及农村社 会的各个方面。二是政策性强。每项资金都是在党中央、国 务院发出的各项支农惠农政策的引导 下进行统筹规划，都 有其特定的用途和适用范围。三是实效性强 ,每笔资金都应 该投入到真正需要投入的地方去，以发挥最大的经济效益。 农村基础设施建设资金审计是指审计机关依法对涉及农村 基础设施建设资金的相关建设活动和经济活动以及内部控 制进行独立的审查和评价，确定其有关经济资料或经济活 动的真实性、合法性和效益性以及相关内部控制的健全有 效性 ,据以最终形成
5、审计结论和建议的经济监督活动。 (一 ) 农村基础设施建设资金审计已取得的成效 1. 通过审计调查，确保了各项支农惠农政策的顺利执行 近年来，在党中央、国务院的统一领导下，中 央和地方 陆续出台了一系列支农惠农政策，加大了支农投入，在支 持农业增产增收、改善农民生产生活、推动农村经济社会 发展等方面发挥了积极作用。维护人民利益是审计工作的 最根本目标，申计机关针对群众最关心、最直接的利益问 题，特别是关系到社会公平正义、人民反映强烈且事关农 村改革发展稳定的热点、难点问题，例如，农村医疗卫生、 社保、养老、社会救助等重点开展审计和审计调查，关注相 关改革政策措施的落实和执行，关注资金使用效益和
6、政策 执行结果，重点揭露挤占挪用、滞留截留、损失浪费等重大 违法违规行为，揭露国家有关政 策落实不到位、政策目标 未实现的突出问题，促进了农村深化改革和相关制度的完 善，改善了农民生活水平，为切实维护农民利益发挥了积 极有效的作用。 2. 通过跟踪审计，确保了农村基础设施建设项目的稳定 发展 为了加快农村社会的发展，推进新农村建设，国家每年 都要投入大量资金开展农村基础设施建设，以提高农村整 体生活水平。审计机关在实施基建项目审计时，围绕项目预 算和竣工决算进行审查，通过事前、事中、事后全方位的审 计调查，提高了项目投资的目的性，减少了涉农资金的浪 费，保证了农村基础设施建设顺利进行。通过突出
7、对重点建 *本文为国家哲学社会科学基金项目 （ 10BGL060):农村基础设施建设绩效审计与法律规制研究教育部课题 (09YJA630073):农村 基础设施建设投资绩效审计研究阶段性成果。 设项目开展投资效益审计，重点关注投资决策、工程质量、 项目建设管理方面存在的问题 ,评价项目建成后的经济性、 效率性和效果性，从更大范围、更高层面关注经济效益、社 会效益和环境效益 ;对投资量大、建设周期长的重大项目实 行跟踪审计，将事后审计逐步向全过程跟踪审计转变，把审 计监督贯穿于建设项目全过程，促进了农村基建项目的稳 定发展。 3. 通过对农村财政管理部门的审计，提高了农村基础设 施建设资金的透明
8、度 农村财政管理部门的主要职责是负责农村基础设施建 设资金的拨付和分配，确保各项惠农政策的落实。审计机关 对于农村财政管理部门的审计监督主要包括：在财务收支 审计中，重点关注农村基础设施建设资金的转移支付情况， 检查农村基础设施建设资金账目的真实性、完整性 ,确保农 村基础设施建设资金真正落到实处并发挥应有效益；在经 济责任审计中，重点关注与新农村建设有关的农村水利、电 力、道路桥梁、沼气、危房改造等基础性设施建设资金以及 农村社会养老资金、文化教育事业资金等专项资金的管理 使用，检查农村财政各领导干部经济责任的履行情况，促进 党政领导干部增强新农村建设的责任感和使命感，提高各 类农村基础设施
9、建设资金的使用效益。 (二）农村基础设施建设资金审计面临的主要问题 农村基础设施建设资金审计一直是审计机关开展农 村审计的主要任务，但是目前农村基础设施建设资金审计 的现状与新形势下的社会主义新农村建设对审计机关提 出的业务要求存在着较大的差距，这种差距表现为以下几 方面： 1. 农村基础设 施建设资金的使用和管理缺乏规范，影响 资金使用效率 通过加强涉农资金审计以提高涉农资金的使用效率， 并获取最大的经济利益与社会利益，但是实际审计结果表 明，农村基础设施建设资金的使用和管理仍存在很大问题。 集中表现为：一是农村基础设施建设资金的配置规模和配 置结构不合理，配置绩效低下。地方政府农村基础设施
10、建设 资金配置总体上呈现出增长不稳定、农业科技投入比重过 低、事业费支出刚性增长等显著特征 ;农村基础设施建设资 金的配置效益总体偏低，资金使用低效情况普遍比较严重。 二是农村基础设施建设资金的监督管理存在缺 陷。政府拨 付分配农村基础设施建设资金 ,促进农业发展、农民增收， 但是在明确各级财政部门的责任及其边界、加强各项涉农 资金的整合方面却不尽如人意，很多农村基础设施建设资 金存在资金闲置、延迟拨付、挤占挪用等现象。例如 ： 部分农 村基础设施建设资金由于常年挂账，资金的使用效率未能 达到最大化，既影响了资金的使用效益，又容易被人为地挤 占挪用；部分农村基础设施建设资金在财政下达拨付任务
11、时往往资金到位不及时，主要集中在每年的第三、第四季 度，这就导致了年末资金的大量结余，未投入到项目中去， 从而导致年度资金结转数 额的增加，影响年度预算执行效 果 ;部分农村基础设施建设资金还存在浪费现象 :一方面由 于人员素质问题，存在资金的截留抵扣现象；另一方面由于 项目计划的随意调整，部分项目工程未实行严格的招投标 制度，高估项目成本，部分项目重复建设等，从而导致了农 村基础设施建设资金的高预算率，客观上造成资金的浪费 情况。 2. 审计力量不足，审计真空多 农村基础设施建设资金的来源广泛，包括中央的统一 拨款、各级政府配套资金、相关部门和单位投入的自有资金 等，这也造成资金容易被混用，
12、各部门（单位 ） 职责不清，这 就需要投入更多的审计力量，而当前审计力量的不足已经 严重制约了审计作用的发挥。据统计资料显示 :省辖市审计 人员编制大多为 50 80 人，县级审计人员一般编制为 25 30 人，城区审计机关则只有 6 8 人。除去领导干部和 综合部门人员，一线的审计人员仅仅占一半。而市级审计机 关每年的审计项目有 80 120 个，审计资金总量达 200 多 亿元 ;县级审计机关每年的审计项目有 50 80 个，审计资 金总量达 60 多亿元；城区审计机关每年审计项目在 15 25 个，审计资金总量达 10多亿元。此外审计人员还要承担 大量的政府交办任务 ，行使相应的公共职能
13、，这就使得审计 人员常年处于高负荷运转状态，不能统筹兼顾到资金使用 管理的各个方面 。当前农村基础设施建设资金审计主要是 检查资金的拨付和分配情况，对于农村基础设施建设资金 的使用和管理的审查和监督涉及很少，部分农村基础设施 建设资金的审计项目还处于真空阶段，审计力量的不足直 接导致审计工作捉襟见肘，难以实施全面审计，难以形成对 农村基础设施建设资金的有效监督。 3. 审计质量和效果不尽如人意 审计质量是指审计结果达到审计目的的有效程度，具 体表现为：审计人员的质量和审计过程的质量，最终表现为 审计报告的质量，其核心在于审计工作遵循审计独立性的 程度。在实际工作中，审计的独立性难以保证。例如
14、:部分审 计项目立项方式不稳定且带有一定的随意性，有的是根据 人大需要，以临时检查的形式出现 ;有的是按照人大或政府 的要求开展审计等。由于涉农资金审计的特殊性，审计人员 往往能够严阵以待，可是近年来审计结果一直不尽人意，特 别是在同级政府和相关部门的涉农资金审计中，即使是存 在问题也很难在审计报告中予以真实反映和处理，导致审 计成果的利用不足，涉农资金审计的监督作用及效果性大 大减弱。 苏州市审计局，审计研 究， 2008. 35 4. 审计取证难度大 中央财政对于 “ 三农 ” 的投入逐年递增，农村基础设施 建设资金的拨付和使用中间环节较多，资金经常出现挤占 挪用等问题，严重阻碍了新农村建
15、设的发展，亟待开展重 点审计。由于农村基础设施建设资金拨付和使用的复杂 性，导致了审计取证的难度加大，如相关部门（单位 ） 和个 人对政府审计认识存在偏差，其所提供的资料不能满足审 计要求。因农村基础设施建设资金审计触及了地方政府的 利益，加上农村地方财政存在账目管理混乱，旧账、老账较 多的现象，提供给审计人员的资料往往是不完整甚至是虚 假的资料。又如审计异地取证难度更大，例如在农村基础 设施建设项目的审计中，审计人员必须了解基本建设项目 程序及项目招投标的专业知识才能开展审计工作。农村曾 流行过一句话 “ 防火、防盗、防审计 ” ，浓重的地方保护色 彩，使审计人员取证工作步履维艰。 二、影响
16、农村基础设施建设资金审计实施的主要因素 (一 ) 农村基础设施建设资金的管理不到位 农村基础设施建设资金名目种类繁多，来源渠道广泛， 资金性质复杂，在资金的管理和拨付方面存在不规范和违 规操作的现象。表现为： 1. 资金拨付不到位。目前涉农资金的拨付程序 :财政部 门 主管部门 乡镇 村 农民个体。这种拨付流程中间 环节多，资金的流转时间长，既影响了资金的使用效率，又 容易发生资金的挤占挪用和截留抵扣的现象，最后真正落 到实处，用在农民身上的资金少之又少。 2. 资金管理不到位。近年来，财政支农工作呈现重视资 金的分配，而对资金的使用管理相对薄弱的现象。目前农村 基础设施建设资金的管理实行分块
17、管理机制，各主管部门 之间缺乏有效的沟通，缺少统筹协调 ,使有限的资金难以形 成合力，发挥应有的效益。 3. 资金监督不到位。农村基础设施建设资 金的审计缺 乏时效性、宏观性和建设性。对于农村基础设施建设资金缺 少事前、事中、事后全过程的跟踪调查与监督，以致于资金 被挤占挪用；对于资金使用的经济效益缺少监督问责，投入 项目存在重复交叉立项、高成本、高预算现象；对于领导干 部的经济责任状况缺少有效监管 ,执行纪律不严，审计成果 难以得到充分利用。 (二） 审计人员的思想认识不足 当前审计机关的审计任务涉及农村社会的各项事业。 不管是在省级审计机关还是在市、县级审计机关里 ,涉农资 金审计几乎都是
18、审计机关的重要工作任务。但是，审计机关 在实施农村基础设施建设资金审计时并没有充分地认识到 审计监督、审计服务的对象所在，没有意识到审计机关当前 的审计行为与农村、 农民和农业以及更广泛的农村事业之 间的紧密联系，而只是以一贯的思维方法去进行审计，缺少 跨行业、跨系统性的综合审计方法。 (三）问责机制不健全 农村基础设施建设资金的审计问责机制主要是建立在 农村经济责任审计的基础上，通过对农村经济责任的审计 以健全涉农资金的审计问责机制。目前存在的问题主要表 现为：一是部分审计结果不公开，导致无法问责；二是权责 不清，部门人员的权利和责任的不对等， 导致问责的主体不 明确，问责对象不清晰；三是问
19、责范围过窄，局限于行政问 责。目前农村基础设施建设资金审计的问责范围仅仅限于 涉农资金的贪污和违规使用层面，没有涉及渎职、重大决策 失误、监督不力等领域 ,部分乡镇一级的行政权力处于无风 险运行状态，对于行政处罚、责任追究太轻 ,审计报告更像 一份内部调查报告，只是以公开化的形式透露给民众，审计 问责只追究行政责任而逃避法律责任 ,视法律为无物，严重 影响了受托责任的执行效率。 三、强化农村基础设施建设资金审计的对策 (一 ) 加强农村行政法规建设，完善农村审计法规体系 建立健 全完善的涉农法律体系，对于深化农村改革，建 设社会主义新农村有着重大的推动作用。当前涉农审计法 律冲突的存在，破坏了
20、涉农审计法规的统一性和权威性，增 加了审计工作的成本，并滋生了大量违法乱纪的行为，严重 影响了新农村事业的发展，也影响了农村基础设施建设资 金审计工作的效率和效果，必须加强农村行政法规的建设。 目前，我国对于农村基础设施建设资金审计没有制定专门 的法律法规，一些地方性的法规文件又不能作为审计法律 依据，给审计工作带来了极大的不便。加快农村行政法规建 设 ,必须明确农村基础设施建设资金审计的法律地 位，消除 农村上下位法律的冲突，地方各级政府应参照审计法和 全国农村审计条例制定符合当地农村的审计地方法规， 使农村基础设施建设资金审计工作做到有法可依、有章可 循。同时建立健全行政执法制度，准确理解
21、、正确运用各项 法律规范的适用规则，处理好审计执法主体的衔接 ,提高审 计执法力量 ,揭露查处各种违法乱纪行为，维护农村财政的 安全，确保新农村建设的顺利实施。 (二） 抓住审计重点 ,搞好统筹规划 农村基础设施建设资金审计涉及农村财政的各个方 面，必须加强农村基础设施建设资金审计的调查研究，突出 审计重点。应重点关注 :第一，国家颁布的各项支农惠农政 策的执行落实情况，包括地方各级政府及有关部门制定的 关于新农村建设的重要政策措施、分阶段的工作重点等 ;第 二，财政资金投入情况 ,包括政府各部门及相关单位投入新 农村建设的资金规模及资金结构分布状况等 ;第三 ,农村基 建项目的实施情况，包括
22、本地区所有涉及新农村建设的项 目总量及重点、主要项目的资金来源和规模、项目管理相关 制度的规定等 ;第四，农村基础设施建设资金的使用管理情 况，包括资金的使用模式和管理体制，资金的使 用效率和效 益性审查等。在深入调查研究、全面掌握农村基础设施建设 资金来龙去脉的基础上 ,结合本地区的审计资源状况，对本 地区的农村基础设施建设资金审计工作做出统筹规划，分 阶段、分步骤、有计划地安排好各项工作，以深化农村改革， 促进社会主义新农村建设。 (三） 创新审计技术方法 ,提高审计质量 由于农村基础设施建设资金具有 “ 点多、面广、线长、政 策性强 ” 的特点，必须整合审计机关内部资源优势，合理分 配审
23、计资源，扩大农村基础设施建设资金审计的范围，努 力做到审计任务覆盖农村社会的全部事项。实行上下联 动、分工协作，开展多种审计相结合的综合审计思路，发挥 各方优势，提高审计效率与审计质量。因为审计质量是审 计工作的核心，没有审计质量审计就缺少了生命力，审计 也就失去了作用。审计机关在涉农资金审计工作中，必须 紧紧围绕以审计项目为基本单元，以落实个人的责任为前 提，以更高的要求、更强力的措施和高度的责任心来构筑 审计的质量；必须健全审计项目的审计与复核制度，进一 步确保审计质量；必须提高审计报告的撰写质量，对于敏 感性的项目更要重点把握，审计报告既要分析评价总体情 况，又要注意揭露带有普遍性、倾向
24、性、规律性 的突出问 题，促进从总体上研究完善措施，落实相关政策。必须坚持 审计独立性原则，独立客观地提出审计建议。只有进一步 提高审计质量，才能促进完善各项政策的落实，确保农村 经济的可持续发展。 (四） 深入挖掘审计成果，扩大审计成果的影响力 农村基础设施建设资金审计的成果利用对于改善涉农 资金的管理水平 ,促进涉农政策措施的完善方面具有极大的 作用。具体到农村基础设施建设资金审计的各个环节来看： 一是农村基础设施建设资金的分配环节，通过挖掘审计成 果，我们可以统筹各项资源的分配 ,优化城乡资源的配比，制 定最适合农村经济发展的专项资金项目，以促进农村基础设 施建设 ,提高农村经济水平 ;
25、二是农村基础设施建设资金使 用环节 ,通过挖掘涉农资金的真实性、合法性、效益性的检查 成果 ,可以揭露各种违法违纪行为，明确各项资金的用途和 范围，做到农村基础设施建设资金使用程序透明化，同时能 够帮助农村大力发展经济性和效益性强的项目，去粗取精， 加快农村社会经济发展 ;三是农村基础设施建设资金的管理 和监督环节，通过挖掘审计成果，可以了解当前农村基础设 施建设资金的管理状况 ,对于部分管理混乱的部门和单位的 财务状况，实行有效的监管制度 ,坚持依法行政、实事求是和 农民受惠原则，改革旧管理体制以适应新农村建设的发展战 略 ,促进规范管理，严格管理，提高资金的使用效益。 (五） 积极推进依法
26、行政，深化经济责任审计 刘家义审计长在 2011 年全国审计工作会议上指出： 全面推进经济责任审计，促进领导干部守法守纪、守规尽 责。农村基础设施建设资金的经济责任审计工作，就是要 把经济责任审计与预算执行、专项资金等审计相结合，积 极推进政府各部门主要领导干部对农村基础设施建设资 金使用管理的同步审计。同时要严格依法规范审计内容和 审计评价，严禁越权进行审 计和评价，准确界定领导干部 应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，确保经济责 任审计结果可信、可靠、可用。 “ 十二五 ” 时期 ， 是深化改革 开放，加快转变社会经济发展方式的攻坚期，而农村社会 的稳定发展关乎民生，关系到国家经济体制
27、的改革发展， 必须高度重视。积极做好农村基础设施建设资金审计，是 实现科学发展观、加快经济转型的需要，是稳定社会大局 的需要，也为 “ 十二五 ” 时期的解决 “ 三农 ” 问题、发展农村 社会奠定了良好的基础。 【参考文献】 1 孟祥霞，李成艾，吴瑞勤 .农村审计的创新与发展一基 于浙江省的视角 M.浙江大学出版社 ， 2008. 2 陆斌 .涉农资金审计研究 J.广西财经学院学报， 2009 (6 . 3 乔瑞红 .强化涉农资金审计的思考 J.财会通讯， 2009 (7 . 4 林永良 .涉农资金审计应把握三个原则弄清六个问题 J审计月刊 ， 2009 (5 . 5 期 待 看 到 官 员
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