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1、 2013 / 11 61 城镇化进程中失地农民社会保障立法模式研究 以浙江省为 例 蔡晓卫 （ 浙江大 学 ,浙江杭 州 310028） 摘要 ： 选择适合浙江省失地农民特点的社会保障立法模式 ， 对于切实保障失地农民 权 益 ， 建立和完 善覆盖浙江省城乡居民的社会 保障体系 ， 具有重要意义 。 浙江失地农民 社 会保障的立法主要体现在社会救助 、 养老基本生活保障 、 医疗 保险和就业等方面 ， 存 在 保障 项目单 一 、 立法层次低和制度的配套法规不完善等问题 ， 现阶段浙江省失地农 民 的社会保障宜采纳单行专项的多法并行的立法 模式 ， 涵盖社会救助 、 社会保险 、 社会 福
2、利三部分内容 ， 其社会保障须与及城市的社会保障制度衔接 起来 ， 有些 成熟的保障 项 目可直接采取城 乡一体的立法模式 ， 省级政府还需加快户籍制度和农村土地制度的配套改革和完 善 。 关键词 ： 失地农民；社会保障；立法模式 中图分类号 :F323.89 文献标识码 :A 文章编号 :1005-0167(2013)11-0061-04 失地农民是城镇化过程中 因征地而产生的一个 特 殊群体 ， 处于 工业 化 、 城镇化和农业现代化的最前 沿 ， 建 立失地农民的社会保障制度是建立覆 盖城乡居民社 会 保障制度的最佳突破 口 。 随着我国城镇化和工业化进程 的加快 ， 农村集体土地被大量
3、征用 ， 我国失地 农民还 将 快速增 加 ， 农民失去土地的同时也失去了附着于土地的 一系列权益 ， 其生活 、 就业 、 养老 、 医疗等一系列问题 亟 须解决 ， 因此 ， 为失地农民建立安全 有效的社 会保障 制 度 ， 选择适合失地农民特点的社会保障立法模 式 ， 对 于 切实保障失 地农民权 益 ， 建立和完善覆盖城乡居民的社 会保障体 系 ， 以及全面小康及和谐社会的建成具有重要 意义 。 近年 来 ， 浙江省政府及有关部门先后出台了一些 有关失地农 民社会保障制度的地方性规 章 ， 但是目前 出 台的相关法规和制度没有形成一个完 整的失地农民 社 会保障法律体系 ， 缺乏统一的
4、高位阶的法律法 规 ， 失 地 农民的社会 保障法律制度的缺 失 ， 直接影响到覆盖浙江 省城乡居民的社会保障法律体系的建立和完 善 。 为进一 步贯彻十八大关 于 “ 要统筹推进城乡社会保 障 体系建 设 ” 的精神 ， 完善浙江省社会保障体 系 ，更好 地 执行 浙江 省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险 制度的实施意 见 （ 浙政发 2009 62 号 ） 等规定 ， 本文 试 图从立法模式角度探索设计与浙江省 失地农民实际 相 适应的社 会保障立法模 式 ， 为失地农民的社会保障体系 提供法律 支 持 ， 并与城镇现有的社会保障制度保持一定 的接轨性 ， 最终对失地农民给予一定的物质
5、 帮 助 ， 从 而 保证其基本生活权 利 ， 维系社会稳 定 。 一 、 浙江省失地农民社会保障立法现状 浙江省在建立农村和失 地农民社会保障制度方 面 走在了全国的前 列 ， 颁布实施 了多项政府规 章 ， 1993 年 、 1995 年浙江省财政厅颁发 了 关于建立 农村社会 养 老保险制 度的通 知 、 省政府颁 布 浙江省农民社会养老 保险暂行 办 法 ， 开始在农村建立社会养老保险制 度 ， 全 省农村社会养老保险逐步发展起 来 。 失地 农民的社会保障立法应该涵盖社会救 助 、 社 会 保险 、 社会福利三部分内容 ， 浙江对失地农 民社会保 障 的立法主要体现在社会救助和社会保
6、险两大方 面 。 （ 一 ） 社会救助是社会保障体系的重要组成部 分 ， 与 广大群众尤其是困难群众的切身利益密切相关 1997 年浙江开始实行最低生活保 障制 度 ， 省政 府 在 2001 年 10 月 1 日 颁布 了 浙江省最低生活保障 办 法 ， 在全国率先将全省农民也纳入了保障范 围 。 为进 一 步加强失地农民的社会救助工 作 ， 2003 年 9 月浙江 省 人民政府 发 布 浙江省人民政府关于加快建立覆盖城乡 的新型 社会救助体系的通 知 ， 积极探索建立失地农民 *基金项 目 ： 本 文系浙江省教育厅 “ 浙江省失地农民社会保障立法模式研 究 以嘉兴为借鉴 ” （ Y201
7、017091） 和浙江大学市校合作项目 “ 嘉兴三农发 展 承载力研 究 ” 成果 。 作者简 介 ： 蔡晓卫 （ 1970-） ， 女 ， 浙江大学副教 授 ， 博士 。 区 域调 研 62 2013 / 11 区 域调 研 社会保障 制 度 ， 随后省有关部门制定颁 布 20 多个地 方 性规章和政 策性文 件 ， 建立了以最低生活保障制度为基 础 ， 以养老 、 医 疗 、 教育 、 住房等专项救助为辅 助 ， 政府 主 导 、 社会互 助 、 覆盖城乡的新型社会救助体 系 。 （ 二 ） 在 失地农民的社会保险方面的规 定 ， 主要体 现 在养老基本生活保 障 、 医疗保险和就业等方面
8、 1.在失地农民基本生活保障制度方 面 ， 浙江在 全 国 率先建立了失地农民基本生活保障制 度 。 自 2002 年 12 月以来 ， 省委 、 省政府先后下发了 关 于做好失地农民社会保障工作的一系 列重要政策文 件 和政府规章 ， 为妥善解决失地农民的基本 生 活 ， 2003 年 5 月 ， 浙江劳动和社 会保障厅 、 国土资源厅 、 财 政厅 、 民 政厅 、 农业厅等五个部门联合制定下发 了 关 于解决 被 征地农民 基本生活保障问题的指导意 见 ， 对失地农 民 的养老 、 就业 、 低保等提出了明确要 求 。 2003 年 8 月 ， 省 政府颁布 了 浙江省人民政府关于加快建
9、立被征地农民 社会保障 制度的通 知 ， 提出建立起与省经济发展水平 相适应 ， 与 城镇社保体系既有区别又相衔接的失地农民 社会保障的制度框架和运行机 制 。 2005 年 4 月 ， 针对 省 失地农民社 会保障工作尚处在起步阶 段 ， 各地还不同 程 度地存在工作进展不平衡 、 保障资金筹措不到 位 、 保 障 水平偏低以 及相关配套措施不够完善等问 题 ， 省政府 办 公厅发 布 关于深化完善被征地农民社会保障工作的通 知 ， 对深 化完善失地农民社会保障工作起到了一定的 推动作用 。 2009 年 12 月浙江省政府又颁布 了 浙江 省 征地补偿和被征地 农民基本生活保障办法 ， 2
10、012 年 2 月浙江省公 布全省征地补偿最低保护标 准 ， 这些对于 进 一步规范完 善我省被征地农民社会保障制度建 设 ， 提 升 制度的整体水 平 ， 具有重要的意 义 。 为促进失地农民基本生活 保障和其他各类原有 城 乡养老保障制度与城乡居民社会养老 保险制度的整 合 衔接和逐步接轨 ， 在 2008 年 5 月 ， 省政 府颁布 浙江 省 人民政府关于建立健全覆盖城乡居民 的养老保障制 度 的意见 ， 提出完善被征地农民基本生活保障制 度 。 2009 年 9 月 ， 省政府颁布了 浙江省人民政府关于 建立城 乡 居民社会 养老保险制度的实施意 见 ， 该实施意见进一 步提出城乡居
11、民社会养老保险制度与 被征地农民基 本 生活保障制 度相衔 接 ， 提出城乡居民社会养老保险制度 实施后 ， 参 加了城乡居民社会养老保险的农村居 民 ， 如 被征地且符 合参加被征地农民基本生活保障条件 的 ， 可 以同时参加 被征地农民基本生活保 障 ； 已经参加被征地 农民基本生 活保障的居 民 ， 要求转为参加城乡居民社会 养老保险 的 ， 可将其被征地农民基本生活保障个人账户 资金及其个人享有的社会统筹部分权 益合并抵缴城 乡 居民社会养 老保险的个人缴 费 ， 按当年当地城乡居民社 会养老保险 平均缴费额折算缴费年 限 ， 按城乡居民社会 养老保险规定享受相应待 遇 。 2011
12、年 3 月 ， 省政府再 次 颁布了 浙 江省人民政府关于加快实施城乡居民社会养 老保险制度的意 见 ， 加快相关养老保障制度衔 接 。 2.浙江省失地农民医疗保障制度方面的规 定 ， 主 要 体现在农村医疗合作医疗制度 上 。 21 世纪初浙江省制定和出台了一系列完 善农村 合 作医疗制度的具体政策和措 施 ， 2003 年省政府 出台 关 于建立新 型农村合作医疗制度的实施意 见 （ 试行 ） ， 全 面部署浙江 省新型农村合作医疗工 作 ， 开展了新型农村 合作医疗试 点工 作 ， 人人享有基本医疗保险的目标开始 实现 。 3.大力促进和推动失地农民就 业 。 自 2002 年以来 ，
13、浙江省 委 、 省政府下发了一系列包括促进失地农民就业 的政策文件 。 2006 年 8 月 ， 省政府颁布 浙江省人 民 政 府关于全 面推进城乡统筹就业的指导意 见 ， 提出重 点 加强失地农 民转移 就业培 训 ， 落实失地农民免费培训政 策 。 以上相关规章和政策的出 台为浙江省的失地农 民 社会保障工 作起到了不可或缺的作 用 ， 为构建适合失地 农民特点的 社会保障制 度 ， 以多种方式将失地农民纳入 城乡社会保 障体系开辟了现实途 径 ， 对浙江省进一步建 立覆盖城乡居民的社会保障制度也具有深远意 义 。 二 、 浙江失地农民社会保障立法现状的评述 通过省人民政府立法的形 式确认
14、和保障失地农 民 的基本生 活 ， 浙江在全国位于前 列 。 现行相关失地农民 的社会保障制度突破了以往仅用政策 和通知等低效 力 层次的模式 ， 提高了保障制度的统一性 、 持续 性和规 范 性 ， 而且对失 地农民进行社会保障安 置 ， 实行以 “ 土地换 社保 ” ， 既解 决了失地农民的长远生计问 题 ， 又为构建 城 乡一体化社会保障的衔接奠定了基 础 。 分析浙江省整个 现行关于失 地农民社会保障的各项法律法规文 件， 可 以 发现 ， 目前 浙江省现行的失地农民社会保障法律制度无 论保障范围还是保障水平都还不能满 足失地农民的 需 要 ， 均存在着一些不足和问题需予以完 善 。
15、（ 一 ） 保障项目单 一 从社会 保障法律制度的理论 上 ， 失地农民的社会保 障制度的内容应包括最低生活保障制 度 、 社会 保险 （ 养 老保险 、 医疗保险 、 失业保 险和工伤保险 等 ） 再就 业 扶 持 、 教育培训 等内 容 ， 但从浙江省的立法实践上 看 ， 缺 乏 完整的保障项目立法 ， 社保制度过于 “ 碎片化 ” ， 目前 只 规定了以失地农民的基本生活保障制 度为主的最基 本 的生活保 障 ， 保障项目比较单 一 ， 覆盖范围 小 ， 对失地 农 2013 / 11 63 民医疗 、 失业 保 险 、 福利等其他方面的保障则较少涉 及 ， 法律责任不健 全 。 （ 二
16、 ） 立法层次 低 我省关于失地农民的社会 保障相关法律法规主 要 是省政府和 各厅级部门制定的行政规 章 ， 无统一的地 方 性法规 ， 且有 相当一部分规范表现为意 见 、 通知等形 式 ， 效力层次 低 ， 低层次的立 法 ， 过于原则 化 ， 缺乏法律上 的 权威性和统一适用性 ， 缺乏可操作性 ， 难以真 正发挥 法 律规范的作 用 ， 无法确保其有效实 施 。 （ 三 ） 制度的配套法规不完善 目前我省失地农民社会保 障法律制度的配套法 规 不完善 ， 缺乏 细 则 ， 现行制度提供的保障能力有 限 ， 保 障 基金保值增值不能适应形势发展的需 要 。 从相应的制 度 规定上看 ，
17、 缺乏针对失地农民的居住地重 建 、 征地补 偿 安置费分 配 、 再就业政 策 、 教育培训 、 福利和户籍制度等 配套制 度和法规的规 定 ， 虽 然 2012 年 2 月公布全省 征 地补偿最低保护标准 ， 但主要依靠政 策和行政手段 进 行 ， 保障水平还是相对偏 低 。 三 、 浙江省失地农 民社会保障的立法模式 选 择 （ 一 ） 立法模式的涵义 在纷繁 复杂的社会面 前 ， 任 何立法都不能穷尽一切 生活现象 ， 对于立法模式 ， 目前学界尚未形成 统一的 解 释 ， 关保英等 认为立法模式是指一个国家制 定 、 修改 、 废 止法律的惯 常套 路 、 基本的思维定式和具体的行动
18、序列 以及由诸因 素决定的法律确认的立法制 度 、 立法规则 ， 张琳认为立法 模式由立法 权 、 立法主体 、 立法目的 、 立 法 内容 、 立法程 序 、 立法技术等核心要素组 成 ， 它主要表 现 为法典化形式 ， 单行法律 、 法规的形式 ， 或者兼而有之 ， 而且立法模式不应是固定不变 的 。 本文认 为 ， 简单地 说 ， 立法模式就是指一国立法所采取的方 法 、 结构 、 体例 及 形式 ， 失地 农民社会保障的 立法模式就是指立法机关在 失地农民社 会保障立法的决策和制定过程 中 ， 所采取 的 方法 、 结构 、 体例及形 式 。 （ 二 ） 浙江省失地农民社会保障的立法模
19、式选择 根据浙 江省失地农民社会保障建设发展状 况 ， 建 立 覆盖全省城 乡居民的社会保障体 系 ， 实现失地农民享有 全面平等的 社会保 障 ， 关键在对失地农民社会保障制度 立法模式的选 择 。 对于浙江省失地农民的社会保障在立 法模式的选择上 ， 一般认为可以有两种 ， 一是 综合性 立 法模式 ， 制 定一部全省统一的涵盖失地农民社会救 助 、 社会保险和 社会福利的综合 法 ， 这种立法模式的特点是 保障范围广 ， 立 法难度较大 ， 必须配套的法律 法规做 支 撑 。 二是单 行专项立法模 式 ， 是针对各项保障项目分别 立法 ， 这种立 法模式内容规定具 体 ， 法律的可操作性
20、 强 。 因此 ， 在失地农民社会保障立法过程 中 ， 立法 模式在 相 当程度上决 定着失地农民社会保障内容的取 舍 、 立法 的 价值导向和 立法程序等重大问 题 ， 其立法模式的选择对 建立安全有效的失地农民社会保障制 度具有决定性 的 意义 。 制度的 确定需要长期的艰苦探 索 ， 许多学者在失地 农民社会保 障这方面已经作出了有益的研 究 ， 由于我 国 各地区的发 展不平衡和户籍等制度的壁垒的限 制 ， 用 地 方性法律法规的立 法模式来进行协调过渡是漫长 的 。 从 浙江立法实 践来 看 ， 许多重大改革举措都是由实践首创 开始 ， 既而制 定政 策 ， 经过试点与修 正 ， 最
21、后以法律形式 固定下 来 。 建立失地农民的社会保障法律制度的宗旨在 于为其成为 市民打通渠 道 ， 因此考察浙江各地的做法并 结合相关政 策法规实施情况进行综合分 析 ， 我们认为 鉴 于目前浙江 失地农民的实际情 况 ， 制定一部综合性的失 地农民社会保 障法并不现 实 ， 而以坚持全覆 盖 、 保基本 、 多层次 、 可持续方针为原 则 ， 以增强公平 性 、 适应流 动 性 、 保证可持续性为重点 ， 采纳单行专项的多 法并行 的 立法模式倒是一 种选 择 。 浙江现行失地农民社会保障立 法即应该涵盖社会救助 、 社会保险 、 社会福利 三部分 内 容 ， 并且体现 社会保障的社会 性
22、 、 福利性 、 公平性和互 助 性的本质特 性 。 1.社会救助是社会保障体系的基 础 ， 而最低生 活 保 障制度是其 核 心 ， 它是每个公民应该享有的生存权 利 ， 经 过 10 多年 的发 展 ， 浙江省的社会救助体 系 ， 囊括了 最 低生活保 障 、 医 疗 、 住房 、 教育 、 法律援助等救助内 容 ， 救 助对象不仅 包括失地农民等更扩展为低保人 群 、 低保 边 缘人群和各 类特殊困难人 群 ， 已经基本建立与经济社会 发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体 系 。 长 远 地看 ， 被征 地农民的社会保障最终应当接轨城镇社保体 系 ， 因此我 们认为建立一部城乡统一的
23、最低生活保障法 律制度是可行的 ， 可以在 浙江省最低生活保 障办法 、 浙江省人 民政府关于加快建立覆盖城乡的新型社会救 助体系的通 知 基础上出台地方性法 规 。 2.社会保险包括养老保 险 、 医疗保险 、 失业保险 、 工 伤保险 、 生育保险 等 。 （ 1） 失 地农民的养老保险是重中之 重 。 建立失地 农 民养老保险制度有利于解决人口老龄 化和失去土地 带 来的养老问题 ， 也有利于统筹城乡社会保障体 系 ， 解 除 失地农民的 后顾之 忧 ， 进一步推动新型城镇化 建 设 。 目 前浙江省关 于失地农民的养老保险规定保障力度有 限 ， 属于基本生 活保障 型 ， 这种制度既不
24、同于职工基本养老 保险制度 ， 也不同于城乡居民社会养老保险制 度 ， 因 此 区 域调 研 区 域调 研 64 2013 / 11 在考虑目前 政府财政的承受能力和支付压力的情况 下 ， 加快 地方立 法 ， 采取由省人大以地方性法规的形式出台 浙江省被征 地农民养老保险办 法 比较适宜 ， 其中对 被 征地农民的 征地补偿最低保护标准和征地补偿范 围 、 被 征地农民的 缴费标 准 、 基本生活保障水平的动态调整机 制 、 基本生活 保障金调 整 、 基金的管理及保值增值办 法 、 社会保障风 险准备金和法律责任等进行规 定 ， 以增强 制 度的规范性 和连续 性 ， 为将来逐步提高失地农
25、民养老水 平和待 遇 ， 进一步推进失地农民的基本生活保障制度向 职工基本养老保险制度和城乡居民社 会养老保险制 度 两个保险制度的转 移 ， 推动各制度的衔接打下基 础 。 （ 2） 浙 江省对 失地农民的医疗保险制度缺乏统一规 定 。 浙江省关于医疗保障制度主要有城镇职工基本医疗 保险 、 城镇 居民医疗保险和新型农村合作医疗三种制度 模式 ， 目前嘉兴 、 杭州等地已经将城镇居民医 疗保险 和 新型农村合 作医疗整合为城乡居民基本医疗保 险 ， 积 累 了一定的经 验 ， 但各地只是通过出台有关行政规定来完 善医疗保险 制度建 设 ， 行政规定缺乏法律的强制性和统 一性 ， 在实 践的运
26、行过程中给医保工作带来许多困 难 。 因此对于失 地农民的医疗保 险 ， 浙江应按照城乡统 筹 、 制度一体化 的思维立 法 ， 建立城乡一体的基本医疗保障 制度 ， 先以 政府规章 的形式出台浙江城乡居民医疗保险 办法 ， 将失 地农民的医疗保险直接纳入到城乡居民医疗 保险体系 中 ， 条件成熟再上升为地方性法 规 。 （ 3） 对于 失业保 险 、 工伤保险和生育保 险 ， 可以将 失 地农民的这 三类保险纳入城镇社会保险体 系 ， 使其享 有 市民待 遇 ， 理 由有 二 ： 失业保险 、 工伤保险和生育保险并 非土地承载的保险功能 ， 与土地保障不冲突 ； 失地农 民 在城市里遭受失业
27、 、 工伤和生育风险 ， 城镇社 会保险 不 能袖手旁 观 。 可以参照嘉 兴 、 杭州等地的做法总结经 验 ， 积极推进将失地农民纳入城镇失 业 、 工伤 、 生 育保险 的 城乡一体的制度建设 中 。 3.失地 农民的社会福利应该包含失地农民的就 业 、 教育福利和 住房福利 等 。 各地虽然对失地农民的就 业 、 住房和子女 的教育问题制定了相关政 策 ， 并提供一定 的 优惠 ， 但不能根本解决问 题 。 因此从现实出 发 ， 按照城 乡 一体化和倾斜保护的原则来完善失地 农民的社会福 利 制度 。 政府应制定和出台关于失地农民住 房 、 就业扶 助 、 教育培训 、 子女入学的相关法
28、规和规章 ， 落实 失地农 民 的相关福利制 度 ， 真正实现资源的有效整 合 。 4. 在建立和完善失地农民的社会保障法 律制度 的 同时 ， 也涉及其他配套法律法规的改革与完 善 。 （ 1） 户 籍制度的改 革 。 城乡二元的户籍制度以及附 着在户籍制度上的各种权利不平等是 我省实现城乡 一 体化的主要 障 碍 。 因此 ， 政府可以借鉴一些地方的成熟 模式 ， 以适 当的立法形式改革传统城乡户籍管理制 度 ， 取消基于身 份和人群划分的制度规 定 ， 允许城乡居民的 自由流动 ， 构建城乡居民以身份证为核 心 、 以 居住地 为 基础的身份统一 、 权利平等 、 城乡一体的国民 身份证
29、 件 化统一管理体制 ， 使人人都有权利享 有必要的社会 保 障 ， 失地农 民才有可能真正享有最终的城乡一体的社会 保障制 度 。 （ 2） 农 村土地制度的改 革 。 构建社会保障的城乡衔 接机制需要 改革农村土地制 度 ， 探索失地农民退出土地 的同时获得社会保障的机 制 。 目前在全国各地农村土地 承包经营权 流转中不同程度地存在着征地补偿 低 、 流 转 主体混 乱 、 流 转过程无 序 、 流转收益分配不合 理 、 农民 权 益得不到保 障等问 题 ， 国家适时完善相关法律法 规 ， 加 快修订 土地管理法 、 土地承包法 等法律法规 ， 保 证 农村土地流 转顺利进行是非常必要
30、的 。 同时 ， 省政府 应 该严格按 照 物 权法 、 土地管理 法 和 土地承包 法 等 相关法律法规 办 事 ， 就立法规 范 、 组织实施 、 资金投入 和 监督管理的 全过程承担起应有职 责 ， 制定相关制度和办 法 ， 推动多种形式的土地流转 ， 建立健全土地 承包经 营 权流转市 场 ， 切实保障失地农民的权 益 。 参考文 献 ： 1吴锦 良 等 . 浙江社会保障体系建设的实践探索 M.北京 :人民出版社 ,2009. 2张琳 .我国巨灾保险立法模式探讨 J.上海保险 , 2009(5). 3何菊 芳 ,张崇 安 .论被征地农 民社会保障制度的改 进和完 善 以浙江省为 例 J
31、.开发研 究 ,2008(3). 4浙江省劳动和 社会保障研究 院 .浙江被征地农民 社会保障制度的现 状 问题及对 策研 究 J.政策瞭 望 , 2007(3). 5郑功成 .从整合城乡制度入手建设公平普惠的全 民医保 J.中国医疗保险 ,2013(3). 6潘嘉荣 ,徐玉泉 ,杨惠清 .嘉兴市构建多层次医疗 保障体系的实践与思考 J.南湖论坛 ,2007(10). 7关保英 ,张淑芳 .市场经济与立法模式的转换研究 J.法商研究 ,1997(4). 8张琳 .我国巨灾保险立法模式探 J.上海保险 ,2009 (5). 9高 君 . 基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一 体 化 -基于浙江德清县新农保推广的思 考 J.西北农林 科 技大学学 报 (社会科学 版 ),2013(3). 责任编 辑 ： 林庆 堂