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1、安徽农业科 学 ， Journal of Anhui Agri Sci 2015， 43( 35) : 338 340 责任编辑 胡剑胜 责任校对 李岩 DOI:10.13989/ki.0517-6611.2015.35.121 农村拆迁问题分析及对策研究 张方方 ， 王雪娇 ， 司美玉 ， 朱 瑾 * ( 山东师范大学 管理科学与工程学院 ， 山东济南 250358) 摘要 随着城市化进程的加速和新农村建设的推进 ， 农村拆迁问题越来越成为人们关注的热点 。 农村拆迁政策的制定和实施过程事关 社会、 集体 、 农民个人三者利益 ， 通过大量调研和文献研究 ， 分析了农村拆迁存在的主要问题 ，
2、 并给出了详细的策略建议 。 关键词 农村拆迁 ; 征地 ; 安置补偿 ; 社会保障 中图分类号 S 9 文献标识码 A 文章编号 0517 6611( 2015) 35 338 03 Analysis on ural Demolition Problems and Countermeasures ZHANG Fang-fang， WANG Xue-jiao， SI Mei-yu， ZHU Jin* ( School of Management Science and Engineering， Shandong Normal Uni- versity， Jinan， Shandong 2503
3、58) Abstract With the acceleration of urbanization and the development of new rural construction， rural demolition problem is increasingly be- coming the focus of attention The formulation and implementation of rural demolition policy has significant impact on social， the collective and the individu
4、al interests The detailed policy recommendations were proposed， the main problems of rural demolition were analyzed， through a large number of investigation and literature research Key words ural demolition; Land expropriation; esettlement compensation; Social security 1 农民拆迁问题概述 随着城市化进程的加快 ， 我国作为一个
5、有着悠久农业发 展历史的农业大国 ， 需要征集大量的土地来推进城市化建设 发 展 ， 因此大量的耕地和农民的宅基地被占用 。 土地是农民 生存的根本 ， 失去了土地农民就等于失去了生活的保障 ， 这 无疑给占中国大多数的农村人口带来前所未有的压力 。 同 时 ， 由于拆迁引发的上访问题还在逐年增加 ， 征地拆迁问题 对社会 、 集体 、 个人三者的利益关系影响重大 ， 若得不到良好 解决 ， 会对社会的和谐与稳定带来严重威胁 1 。 2004 年我 国 宪法 规 定 “ 国家为了公共 利益的需 要 ，可 以依照法律规定 对 土地实行 征收或者征用并给予补 偿” 2 。 2007 年 10 月施
6、行 的 中华人民共和国物权法 明确规 定 “ 征 收单 位 、 个人的 房屋及其他不动 产 ， 应当依法给予拆迁补 偿 ， 维护被征收人的合法权 益 ; 征收个人住宅 的 ， 还应当保障 被 征收人的居住 条 件 ” 3 。 在 国有土地上房屋征收 与补偿 条 例 中进一步 规 定 “ 被征收人可以选择货币补 偿 ， 也可以 选 择 房屋产权调 换 ” 4 。 且农村拆迁问题是指行 政主体因国 家 城乡一体化发展建设的需要 ， 按照 法定的程序征收农民集体 土地并依法拆除 农 民集体土地上的建筑物房屋及其它附着 物时 ， 需依法给予被拆迁人一定的安置 、 补偿。 虽然国家非常重视农村拆迁安置等
7、问题 ， 但是拆迁问题 事关农民的生产生活 ， 对农民来说是一种重大的 变化 ， 在实 施中仍然存在种种问题 ， 亟需解决 。 国内学者近年来充分关 注农民拆迁问题 ， 在征地补偿标准 、 征地补偿范围 、 征地补偿 安置方式等方面做出了很多的探讨和建议 ， 但是随着农村拆 迁的推进 ， 仍然有些问题暴露出来 ， 需要找到解决策略 。 2 农村拆迁存在的主要问题 2 1 拆迁土 地征收制度不完 善 ， 流程不够公 开 当 前我 国 基金项目 国家级大学生创新创业项目 ( 201401248) 。 作者简介 张方方 ( 1993 ) ， 女 ， 山东聊城人 ， 本科 ， 专业 : 电子商务 。
8、* 通讯作者 ， 副教授 ， 博士 ， 从事人力资源管理研究 。 收稿日期 2015-11-18 土地征收制度改革的问题主要集中在土地产权问题上 。 由 于土地产权的不明确 ， 导致农民土地承包界定不清晰 ， 某些 基层政府存在滥用职权牟取私利的情况 。 此外 ， 在以往很多 的土地征收过程中 ， 征地拆迁工作的信息得不到及时有效的 公开公示 ， 村民们总是在征地工作的落实阶段才得知马上将 要征地拆迁 ， 不利于征地拆迁工作的顺利有序开展 。 2 2 拆 迁 住房 保 障 体 制 尚 待 建 立 ， 安 置 补 偿 标准 不 完 善 被拆迁者都 为 农 民 ， 生活条件较 差 ， 加 之目前的
9、拆迁补 偿标准偏低 ， 这部分拆迁农民要重 新购买一套商品房就比较 困 难 ， 所以对于拆迁后无力购房且符合条件的被拆迁居 民 ， 需要及时安排 拆迁安置房以解后顾之 忧 。 如果政府拆迁后 安置房迟迟不建 设 ， 就会导致农民不能按时回 迁 ， 租住房 屋 的经济成 本 、 邻里的感情焦 虑 、 对政府的不信任 感就会越来 越 重 ， 造成农民的逆反心 理 ， 与政府对抗的心理加 强 ， 长此 以 往 ， 农 民本能的排斥拆 迁 ， 导致征地拆迁 成 为 “ 天 下第 一 难 ” 5 。 2 3 拆迁利益关系人的民主参与程度不 足 一些地方性 法 规规 定 ， 在拆迁人与被拆迁人达不成拆迁协
10、议 时 ， 可以由 地 方 政府裁 决 。 如果当事人不履 行裁决确定的义 务 ， 做出裁 决 的机关有权力 申请法院强制执 行 。 这种规定为具体拆迁义 务的确定及其强制履行提供了法 律依 据 ， 将本来属于拆迁人 与被拆迁人平等 协 商达成 的 “ 行政法律关系上的合同行为 ” 转变为政府根据当事人的申请依法做出 的 “ 行政裁决行为 ” 。 2 4 拆迁安置小区物业服务和业主民主管理服务机制不完 善 征地拆迁后 ， 城 镇化的集 中居住社区取代了原先 的 “ 熟 人社会 ” ， 乡土社会 的村规民 约不能适应城市社区管理服务 的需要 ， 必须为拆迁群众提供新 的公共管理服 务 6 。 物
11、业 管 理服务的范围十分有 限 ， 只限于对物业公共部 位 、 公共设 施 的日常维 护 、 管理和服 务 ， 至于业主之间的矛盾纠纷调处 、 物 业公共事务的协 商 议决等涉及基层社会稳定秩序的重大管 理服务职能 ， 未能 承 担起 来 。 在业主民主管理服务机 制 “ 缺 位 ” 的情况下 ， 大量日常性的基层群众矛 盾纠 纷 ， 不得不由 政 43 卷 35 期 张方方等 农村拆迁问题分析及对策研究 339 府直接处理 ， 致使政府的公共职能负担过重 。 2 5 失地农民社会保障体系未健 全 大部分农民的基本生 活技能是依赖着土 地 ， 以种地谋 生 ， 进城之后由于缺乏就业 技 能 ，
12、 再加之文化水平等因素的制约 ， 就业困难可想而 知 ， 特 别是年纪大的 农民更无就业能 力 。 而目前失地农民的养老 保障 、 就业保障 、 就医保 障 、 组织保 障 、 人文 关怀等保障制度 还未建立和完善 ， 构成失地农民的后顾之忧 。 3 农村拆迁问题对策 3 1 完善征地拆迁制度 3 1 1 制定征地拆迁实 施 标准制 度 。 为了 更好地规范和制 约政府随意实施征地拆迁的行为 ， 政府应当制定征地拆迁实 施标准制 度 ， 严格界定公共利 益 ， 将公共利益作为征地拆迁 合法性的前提和基 础 ， 是决定征与不 征 、 拆与不拆的重要标 准 和依 据 。 避免政府盲目追求 政 绩
13、， 权利泛滥而在没有审批 手续的情况下随意实施征地拆迁 ， 损害农民的切身利益 。 3 1 2 完 善 征地拆迁土地征 收制 度 。 第 一 ， 加强征地拆 迁 的征地相关制度建 设 ， 首要任务是完善我国土地的征收制 度。 当务之急便是完善土地流 转政 策 ， 规范我国土地流转程 序 ; 建立健全新的土地产权制度 ， 将土地财产权赋予给农 民 ， 让使用权永包制取代土 地 阶段性承包 制 7 。 第 二 ， 坚持土 地 征收过程公开 化 、 合法化 。 这不 仅仅维护了村民们的切身权 益和利益 ， 还有效地防控了失地农 民征地拆迁群体性事件的 发生 ， 且有利于村民们行使监督基 层政府及其工
14、作人员的土 地征收工作的权 利 ， 使土地征收工作公 正 、 公 开 、 合法地顺 利 进行 ， 确保失地农民利益的最大化 。 3 1 3 完善征地拆迁补 偿 机 制 。 政府应该 制定切实合理的 市 场化征地拆迁补偿政 策标 准制 度 。 引入市场机 制 ， 结合 经 济 发展水 平 ， 适当提高征地拆 迁的补偿标 准 。 可以从以下 方 面着 手 : 进一步扩大补偿范 围 ， 不断细化补偿项 目 ; 确立补 偿 先行和价格异议制度 ， 从制度上保 障农民有与政府平等谈判 的法律地 位 ; 确定土地征收价格评估制 度 ， 保证土地征收补 偿的公 开 、 公正和公 平 ; 建立多元化的土地征收
15、补偿机制 ， 如 采取替代补 偿 、 换地补 偿 、 农民入股补 偿 、 社会保险安置补偿 等全方位多层次的补偿方 式 8 。 3 1 4 完善征地拆迁法 律 程序制 度 。 从法 定程序上加大对 政府征地拆迁权力的约束和监督 ， 制定严格 的征地拆迁法律 程序制度 ， 保 障被拆迁人的 参与 权 、 知情 权 、 监督 权 。 第 一 ， 公开透明拆 迁 的政策措 施 、 程序流 程 、 补 偿标 准 、 补偿方 式 、 安置办法等全方位的信 息 ， 畅通与被拆迁人之间的信息渠 道 ， 与被拆迁人之间形成良性互 动 ， 增强征地拆迁政策的公 开性 、 透明性 与公正 性 。 第 二 ， 将征
16、地拆迁责任 追究制度 纳 入官员政绩考 核 ， 对政府的侵权行 为 ， 施行严格的政治责 任 、 行政责任与法律责任追 究 9 。 第三 ， 建立完善的矛盾化解信 访协调机 制 ， 畅通被拆迁人诉求表达渠 道 ， 进而把矛盾解决 在萌芽状态 。 第 四 ， 建立健全法律救济机 制 ， 让 有关征地 拆 迁 纠纷能够依据法律法规顺 畅解 决 。 第 五 ， 建立健全被征地 拆迁农民的社会保障制度 ， 确保征 地拆迁后农民的生产生活 无后顾之忧 。 3 2 完善安置补偿制度 3 2 1 建 立 多层次的拆迁住 房保障体 制 。 第 一 ， 增加廉 价 住房供应 量 。 廉价住房是住房 保障制度的核
17、心内 容 ， 可以 保 障那些生活水平较低的农民 ， 也可 以保证住房市场机制的性 运转 ，实现社 会的稳 定 。 第 二 ， 进一步加大普通 房和经济 适 用 房的建设力 度 。 政府在拆迁 安置房建设中多投入一点 钱 ， 让拆迁村民 住得更舒 适 ， 对拆迁也是一种良 性互 动 。 第 三 ， 制 定普通房和经济适 用房配 套政 策 ， 完善补贴办 法 。 住房 补 贴应按照不同的收入水 平 ， 分档次给予不同标准的补 贴 ， 使 得住房 补 贴更趋合 理 。 第 四 ， 在新房地产 项目的开发过程 中 ， 要同时做好居住区的环境和配套设施建设工 作 ， 解决 好 居民的工作 、 上学 、
18、 看病 、 消费等问题 。 3 2 2 完善市场化安置 补 偿标 准 。 要实施 真实的市场评估 价格 ， 就要建 立 起科学 的 、 客观 的 、 真实的 第三方评估机 制 ， 第三方评估机构 既 不代表政府的利益也不代表被拆迁人的 利 益， 只作为公正的第三方对被征拆的财产进行科学的评 估 ， 只 有这样的评估结 果 才 可 以 作 为 征 地 拆 迁 的 补 偿 依 据 10。 建立科学的评估机制 ， 杜绝政府或是被拆迁人为了各自 的利益买通评估机构 : 第一 ， 科学选择评估机构和过程 。 机 构选择既不能由政府决定 ， 也不能由被拆迁人决定 ， 而是要 通过招投标的方式来确定 ， 招
19、投标的过程中要对评估机构的 资质进行严格的审查 ， 只有具备资质的评估机构才有资格参 与招投标 ， 招投标评审委员会由政府 、 被拆迁人代表以及纪 律检查委员会 、 公证机构的人员共同组成 ， 在公开透明的情 况下确定评估机构 。 第二 ， 建立严格的监督机制 。 在评估机 构实施评估的过程中 ， 要有纪律检查委员会的工作人员全程 参与监督 ， 并建立由政府和被拆迁人代表共同组成的监督检 查委员会 ， 监督检查委员会有权对评估机构的评估结果提出 质疑和询问 ， 并进行抽样检查 ， 以确保公正 。 3 3 建立健全失地农民社会保障体系 3 3 1 遵循先安置后拆 迁 的原 则 。 切实保 证拆迁
20、安置房建 设 进 度 ， 确保农民有房可住 。 要 在拆迁之初就要对农民回迁 问题进行明确说明 ， 召开村民代表 会商讨关于安置房的建设 地点 、 规划设计 、 房屋结 构 、 房屋产 权 、 户 型 、 朝向等 等 ， 征 求 被拆迁人自己的意见 ， 还要成立由 被拆迁人组成的安置房建 设质量监督领导小 组 ， 随时监督安置房建设 进 度 、 质量等 相 关问 题 ， 解决好被拆迁人首要的住房问 题 ， 不仅仅是安置问 题同时也会大大的促进拆迁工作 的顺利进 行 ， 得到被拆迁 人 的大力支持 。 3 3 2 推进拆迁利益关 系 人的民主参 与 。 拆迁工作不是行 政命令 ， 而是由一 个
21、个拆迁协议构成 的 “ 合约 ” 的整 体 ，体 现 的不是 单 方的权 力 ， 而是政府的服务承 诺和公共责 任 。因 此 ， 拆迁工作的过程就是拆迁人与被拆迁人不断沟通协 商、 寻求达成拆迁 协议途径的过 程 。 过程中一定要注意坚持以 人为本的态 度 ， 在改善拆迁问题 上 ， 鼓励和支持农民的参 与 ， 调动农民的积极 性 ， 发挥农民的自主能 力 ， 推进居民自治良 性互动的实施 。 340 安徽农业科学 2015 年 拆迁工作建立利益关系人民民主参与的程序机制 ， 在利 益主张的表达 、 沟通 、 碰撞 、 磨合中化解矛盾和纠纷 11 。 一 是拆迁协议层面的民主参与 。 这是民主
22、参与程序机制的重 心 ， 绝大部分的拆迁利益矛盾和纠纷应当在这一层面得到化 解 ， 以保证拆迁协议在整体上获得较高的签订率 ， 为拆迁工 作的顺利推进打下坚实基础 。 二是拆迁裁决层面的民主参 与 ， 尽量减少行政裁决 。 3 3 3 加强集中居住的 公 共服 务 。 针对当 前拆迁安置小区 普遍存在的业主交费困难等现实问 题 ， 政府给与扶持和资 助 ， 是十分必要的 。 拆迁安置时 为小区业主自治功能的发挥 提供必要 的 “ 公共空 间 ” 还是很有 必要 的 ， 这 些“ 公共空 间 ” 包括以下几方面内 容 : 小区内部业主公共活动设 施 ， 如 业 主自治机构办公场所 ， 业主开展公
23、共活动所需要的公共场地 和宣传栏等设施设 备 ; 小区内部及周边配套教 育 、 医 疗 、 休 闲 、 生活服务设施 ， 如幼儿园 、 小 学 、医 院 、 菜市 场 、 商 店 、 公 园 以及其他文体休闲设 施 ; 小区外部交 通 、 城 管 、 治安等公 共 设 施 ， 便捷的外部公共设施是内部自 治管理的必要补充和 保障 。 3 4 建立起以基本养老保险制度为核心的社会保障机制 3 4 1 建立 被拆迁农民的养老保险和医 疗保险长效机 制 。 凡是被拆迁的农民 ， 全部纳入城镇 居民养老保险和医疗保险 范 畴 ， 保险费用全部由拆迁后村集体资产增值部分缴 纳 ， 由 被拆迁农民所在的村
24、委会和镇政府统一办理 。 3 4 2 建立被拆迁农民 的 就业保障长效 机 制 。 凡是被拆 迁 的适龄农民全部纳入城镇社区劳动保障所 就 、 失业登记 范 畴 ， 并与城市居民享有同样的接受就业技能培 训 ， 个人信 息 纳入劳动保障就业信息库 ， 享受 就业岗位的信息资源 。 同 时 ， 劳动部门要组织针对农民特色的劳动技能培训 ， 从政府 财政列支专项资金 ， 给予农民就业技能培训费 ， 用于其掌握 劳动技 能 ， 让被拆迁农民都能掌握一 门 劳 动 技 能 ， 自 食 其力 12 。 3 4 3 把 被 拆迁农民的安置工作列入基 层党建工作范 畴 。 让原村民委员会与城市社区党支 部进
25、行对 接 ， 农民党员与 城 市党员对 接 ， 结成对 子 ， 共同参加党的组织生 活 ， 共同为社 区 建设贡献力 量 ， 即从党内关爱的角度让农民融入城市生 活 ， 完成从农民到市民的转变 。 参考文献 1 杜文芳 新疆伊宁市征地拆 迁 安置补偿问题 研 究 D 乌鲁木 齐 : 新疆 农业大 学 ， 2011 2 全国人民代表大 会 宪 法 A 1982 3 全国人民代表大 会 中华人民共和国物权 法 A 2007 4 国务院 国有土地上房屋征收与补偿条 例 A 2011 5 张 春 红 平房区征地拆迁补偿 研 究 D 哈尔 滨 : 哈尔滨工业大 学 ， 2012 6 齐苗苗 村 落 “
26、单位 化 ” 社会功能 及其风险性研 究 D 长 春 : 吉林 大 学 ， 2012 7 陈志 宇 新农村建设背景下完善我国农村土 地流转机制研 究 J 安 徽 农业科 学 ， 2012( 5) : 3058 3059 8 李国际 我国征 地 补偿与安 置法律问题探 析 J 湖北社会科 学 ， 2009 ( 11) : 152 155 9 李佳 齐 我国政府环境责任追究制度的问题 及完 善 J 沈阳工业大 学 学报 ( 社会科学 版 ) ， 2011( 1) : 74 77 10 李永辉 基于 案 例的长沙城市房屋拆迁法律分 析 D 长 沙 : 湖南 大 学 ，2011 11 朱英琛 农村拆迁
27、工作的法治化研 究 D 杭州 : 宁波大 学 ， 2013 12 曹明贤 农 村劳动技能培训 中存在的问 题及对 策 J 经济视 野 ， 2014 ( 18) : 451 檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪 ( 上接第 299 页 ) 训重要技术资料 。 3 取得的主要成效 3 1 增收节 支效果显 著 据农业部门评 估 ， 通过直 通式 服 务 ， 中方县葡萄种 植 农药用量减少 了 20% ， 葡萄品质产量得 到提高 ， 为 中方县刺葡萄产业产值 3 年内几乎实现翻番做出 了较大贡献 。 3 2 赢得领导及各界好评 2013 年县
28、委书 记张霞在一次总 结表彰大会上评 价 说 : “ 特别 是今年的为农气象服务工作做 得很扎 实 ， 金杯 、 银杯 不如老百姓 的 口 碑 。 气象局的 天 气预报很准 确 、 很及时 ， 这里凝聚了县气象局长和他团队的 心血 。 ” 湖南经视 台 “ 走 进大湘 西 ” 栏目也将中方县农业气象 服务作为亮点 进行宣传报 道 。 桐木镇大松村村委主动向中 方县气象局送来了感谢信和锦旗 。 农民有生产技术问题主 动找气象部门的人多了 ， 农业部门专家希望与气象部 门合作 的欲望高了 。 3 3 成就一项业 务 刺葡萄农业气象服务大大提高了中方 县 特色农业气象服务水 平 。 经 湖南省气象局
29、观测处批 准 ， 刺 葡萄观测纳入怀化市农业气象试验站基本业务 范 畴 ， 从 2016 年开始执行 ， 这将为刺葡萄农业气象业务化提供技术支撑 。 参考文 献 1 罗彬彬 ， 石雪晖 ， 杨 国 顺 ， 等 湖南省部分地 区刺葡萄调查及植物学性 状观 测 J 中外葡萄与葡萄 酒 ， 2010( 9) : 17 19， 23 2 王幼萍 南方刺葡萄栽培技 术 J 中国园艺文 摘 ， 2013( 1) : 180， 184 3 矫梅燕 健全农 业 气象服务 和农村气象灾害防御体 系 J 求 实 ， 2010 ( 6) : 56 57 4 郭新 ， 闵东 红 气象为农村发展改革服务的思 考 J 陕西气 象 ， 2009 ( 4) : 50 52