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1、云南行政学院学报 2016年第1期 策略行政与“底线目标城管执法的日常实践逻辑基于武汉市F区调研史明萍(华中科技大学法学院，湖北武汉，430074)摘要：而今中国现代化尚未完成，街头摊贩在相当长时期内将继续客观存在。在行政资源匮乏、社会支持乏力和行政日益规范化的约束下，一线城管执法者的目标并非实现文本上的街头秩序最优，而是运用策略主义思维行政，在不同时空、对不同群体采取不同的行政策略，以期在“不出事错”的前提下完成底线目标，维持街头治理力量的长期均衡。关键词：策略行政；底线目标；城管执法中图分类号：I)633 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2016)01-0033-06作者简介
2、：史明萍，华中科技大学法学院博士研究生，研究方向为法律社会学。一、问题的提出近些年，城管执法因其街头公开性、冲突性等特征引起媒体的高度关注和特殊偏好，学界相关研究也层出不穷。总体上看，学界研究可以分为两类，一类侧重于规范分析，强调部门、制度和法制建设等内容；一类侧重于经验分析，强调一线执法的情景、复杂性和不确定性等内容。规范分析进路的学者多集中在法学领域，叶晓JII，徐凌云，李利军，宋功德等人从城管部门机构设置、行政执法权配置、执法合法性等方面分析了执法面临的困境并给出相关建议。莫于川则从宏观上提出城管执法工作法治化的基本路径。基于北京市城管执法部门的调查，马怀德、王柱国和刘昕、刘颖等人分别从
3、行政执法体制和城管执法队伍建设的角度指出城管执法面I临的困境。李晶贝U从城管执法人员的权利现状来界定“弱势”者，得出城管与摊贩的矛盾实际上是摊贩的谋生自由和城市快速现代化之间的矛盾，进而提出应对城管制度进行变革。经验分析进路的学者多集中在社会学或者与社会学有交叉的学科领域，何兵基于媒体案例展现了城管与摊贩合理存在、相互冲突等多样化的形态，指出政府决策失误是城管与摊贩冲突不断的深层因素。陈那波、卢施羽的经验研究显得比收稿日期：201510-12叶晓川：，社科纵横)2008年第5期。李利军：城管行政强制权研究兼对行政强制法的立法建议)，中国行政管理)2009年第12期。宋功德：城管强制的合法化出路
4、，国家行政学院学报)2010年第2期i莫于川：城管执法工作法治化的基本途径，aE京联合大学学报(人社版)2006年第l期。马怀德、王柱国：釉稚执法的问题与挑战北京市城市管理综合行政执法调研报告，河南省政法管理干部学院学报2007年第6期。刘昕、刘颖等：破解“城管困境”的战略性人力资源管理的视角，公共管理学报2010年第2期。李晶：“弱势”的城管，社科纵横)2011年第9期。何兵：城管追逐与摊贩抵抗摊贩管理中的利益冲突与法律调适，中国法学)200S年第5期。陈那波、卢施羽：场域转换中的默契互动中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑，管理世界2013年第10期。33万方数据史明萍： “策略行政”与“底
5、线目标”：城管执法的日常实践逻辑较成熟，他们展示了一线城管执法人员在场域等要素的限制下，采取不同策略导致不同结果的过程，综合性地展现了城管执法的主景图。吕德文(2015)基于武汉市鲁磨路的城管执法实践，探讨了城市暴力的兴起。规范分析进路能够从专业化的视角分析并给出具体的操作建议，不足之处在于难以进入经验之中分析问题的复杂性，导致相关的建议要么难以被采纳要么难以奏效；经验分析进路能够充分展现一线实践的复杂性，总体上看，这方面的研究仍然太少，而且多集中在城管与摊贩的暴力、冲突描述上，缺乏对城管日常行政逻辑的分析。本文基于在武汉市F区L城管中队的调研，通过描述城管日常行政中在不同时空中、对不同群体的
6、策略应对，展现了城管执法中的策略主义逻辑。二、背景与共识：街头摊贩将长期存在古今中外，城市街头摊贩都一直存在，而摊贩久治不愈的根源在于社会客观的需求。当前中国城市街头的摊贩又有着特殊的经济、社会背景，其主要来源是进城农民和城市失业群体。前者与中国9亿农民这一庞大群体的生存、发展、城市化高度相关，后者与1990年代末以来国企改制、大量职工下岗密切相关，两个群体中又有不少老弱病残人士，舍此无以为生。不可忽视的是，其中也有不少人组成了以血缘、地缘、业缘为基础的帮派体系。街头摊贩的存在不仅是摊贩本人就业、生存的需要，也是社会消费需求的需要。摊贩以其成本低而在市场经济中获胜、盈利，当然他们也销售一些粗糙
7、简单、质差价低的商品，满足了大量底层民众的生存需求。那些进城务工人员或者城市低收人群体不舍得或吃不起餐馆，只得寻觅价格低廉的路边摊食品，一个底层人为底层人服务的低端消费市场由此兴起。改革开放以来，城乡社会发生剧烈变化，普遍贫困的日子已经一去不复返，那些市场中的弄潮儿迅速积累了巨额经济资本，继而获得社会资本并积极争取政治资本，形成社会总体性精英，贫富差距日益拉大，两极分化的现象日益突出，以穷人政治面目出现的底层抗争行为日益凸显。底层进入决策者视野，于是制定和实施低保政策，制定长远的扶贫计划，发动街道社区积极帮扶贫弱群体成为一项政治任务。底层群体同样受到社会的关注。社会上一直有着扶弱济贫的精神，在
8、城市管理中，群众总是认为“你们城管真是没事干，小偷你不管，人家卖个菜，那么遭业(可怜、贫穷)，你还不让卖”。在城市化过程中，城市本身的升级改造使得摊贩的生存空间不断被挤压，底层市民的需求也遭到挤压，摊贩生存的合法性更加凸显。现实情况是，一方面，摊贩经营没有经过工商部门的登记，不具有合法性，因此应该取缔，但从摊贩存在的历史与现实合理性看，摊贩又不应该取缔；另一方面，除了有不允许占道经营的规定外，在国家层面缺乏一个明确的、整体的管理措施；加之，摊贩自身也没有形成自治团体，在自身层面缺乏合理约束。因此，必须有外部力量对其进行制约，以维护城市社会的健康有序，城管就是这一国家力量。在国家、社会认可底层和
9、摊贩存在的合理性和必要性后，作为街头执法者的城管队员便拥有了职务上认可摊贩存在合理性的理由(尽管从社会人的个人角度讲他也认为摊贩应当存在)。由此摊贩将持续客观存在成为国家决策者、社会和城管三者的一个共识，这个共识构成了城管执法的一个宏观制约背景摊贩只能被管理不能被消除。三、城管执法的制约因素除了上述客观制约背景外，城管执法还面l临着来自体制和社会的双重制约因素，内部组织资源的匮乏和行政目标的挤压，外部诉求的矛盾性和社会支持的乏力，都强烈地塑造着城管执法的逻辑。(一)内部制约组织资源匮乏。F区每个执法中队管辖面积约14平方公里，中队有正式队员有8-9人，协管员在吕德文：灰色治理与城市暴力再生产，
10、开放时代2015年第4期。欧阳静：策略主义一一桔镇运作的逻辑，北京：中国政法大学出版社，2011年版。孙立平：总体性资本与转型期精英形成，浙江学刊2002年第3期。汪晖：两种新穷人及其未来阶级政治的衰落、再形成与新穷人的尊严政治，开放时代)2014年第6期。34-万方数据史明萍：“策略行政”与“底线目标”：城管执法的日常实践逻辑4055人。2011年以来城管部门增加了规划、园林、环保、架空管线、窨井盖、燃气等多项业务，而城管队员却一直未增，这就导致：人员配备与执法事项、管辖范围不成比例，加班成了城管的正常工作状态，工作效率无法保障；在正式队员之外聘用大量协管员，而协管员的受教育程度和法律素养普
11、遍不高导致执法效果无法保障；执法事项过于宽泛，而专业相当缺乏，业余人士执行专业性法律，加剧了职业风险。加之，武汉市城管执法队员的编制是参公编制，而非公务员，因此城管执法人员的工资待遇与职位晋升与公务员相比有较大差别，城管部门青年人才流失严重，人力资源愈显紧张。此外，城管执法所需的执法车、电动车、对讲机、照相机、公共视频和执法记录仪等都难以达到执法事项所需要的数量和质量，L中队总共有四辆执法车，但有两辆处于报废状态。加之执法权不完整、部门设置不合理等要素，城管执法的行政资源相对匮乏。上级领导不变的高目标和矛盾的严要求。在创建文明城市和创建卫生城市的高压下，各区各街道城市管理标准竞相升级，对城市环
12、境卫生和社会秩序要求不断提高，而且还要在此之下设定高标准群众满意度要达到百分之百，“出事”就问责等等。“出事”就是发生冲突或者被媒体曝光等，为此，上级领导一方面要求城管执法工作必须尽快见到效果，另一方面又提倡文明执法、人性化执法。简单地讲，领导对城管执法队的要求是既要完成任务，还要“不出事”，又要让群众满意。(二)外部制约外部制约指城管执法的外部环境制约即社会的支持和认可程度制约。目前看，普通市民的冲突性诉求和负面主导的社会舆论成为城管执法的主要制约因素。普通民众对摊贩的态度通常是：方便我时，城管来管，我说城管管的太多；影响到我时，我要投诉，说城管不作为。普通群众的消费方便与出行方便的矛盾性诉
13、求，让城管陷入了执法的两难境地，城管执法的合法性被淹没在社会、媒体舆论的漩涡之中。舆论媒体在不断曝光城管与摊贩的“暴力冲突”时，确实引起了各界对城管暴力执法问题的关注，对城管执法起到相当程度的监督作用。但新闻媒体对城管的负面报道似乎从未停止过，这很大程度上影响了不知实情的网民们对城管的印象，这个印象普遍停留在“凶神恶煞”、“土匪”、“流氓”、“无赖”、“腐败分子”等形象上。人们在批判城管的同时却没有认真对待这个问题，大多数批判只是停留在表面进行情绪性的表达“城管执法，执的是什么法?执的是“维护公共秩序之法”还是“砸烂小商小贩饭碗”之法?假设是前者，目的是维护公共交通秩序市场秩序干净整洁秩序，完
14、全可以用劝说、动员的模式，然而，媒体呈现在观众眼前的大量事实似乎表明，城管打人属于“常态”，被城管暴力致伤者绝非少数。事实上，在巨大的经济利益驱使下，城管劝说根本无效；提供摊位，小贩说没钱交摊位费，不去；提供场地，小贩说没有顾客，没有生意，不去；如此这般，城管如何执法?城管执法部门执法十几年，如果劝说、动员有效，是没有人愿意天天上街扯皮的。因此，把所有的矛头都X-J准城管执法部门的执法方式不合适、不恰当，这不仅表明一些人没有弄清问题的关键所在，也表明一些研究者还未真正深入实践中。事实上，作为有自己独立利益诉求的传媒团体，(传媒)对城管的污名化，有多方面的原因，它既与极端观点容易引起关注的传媒介
15、入特性有关，也与传媒追求商业利益的倾向有关，还与作为各种力量斗争平台的传媒特性有关。媒体从本该具有的客观立场转向“污名化”城管的现象愈演愈烈，不仅影响了大批网民的判断，甚至也让城管在网络的骂声里迷失了自己，“当时要是知道城管是现在这样的处境，就不来了”，L中队副队长苦笑着说。随着南京老城管赵阳办“城管论坛”、开博客、写微博，城管的真实状况逐渐受到大家关注。北京城管宋志刚以“随风打酱油”为名在天涯论坛上发帖，吸引大批网友围观，其作品城管来了让普通叶晓川：城管执法权的制度困境与出路，理论与改革)2008年第3期；李利军：城管行政强制权研究-兼对行政强制法的立法建议，中国行政管理)2009年第12期
16、。徐凌云：城管行政执法权与依法行政的冲突与对策，社科纵横)2008年第5期。刘昕、刘颖等：破解“城管困境”的战略性人力资源管理的视角，公共管理学报)20re年第2期。陈柏峰：城镇规划区违建执法困境及其解释，2015年第1期。35万方数据史明萍：“策略行政”与“底线目标”：城管执法的日常实践逻辑大众对城管的真实生活又加深了认识，这是与媒体展现的“常识”不同的常识，获得了众多网友支持。城管自身也在舆论中发声，为自己代言，为争取社会合法性而努力。四、策略行政与底线目标的达成如上所述，城管执法受到内外部条件的诸多限制，这诚然已成为学界的共识，本文试图探讨城管中队如何保证完成基本目标又尽量避免社会冲突的
17、行政策略。(一)执法力量的时空分布策略不同的时间、地点，摊贩的数量不同，管理的难度也不同，城管中队往往据此分布执法资源以期保证执法的效果。1不同的时段。L中队第一片区的执法车早上停在菜市场，中午停在靠近商业中心的位置，下午停在181一带的水果超市旁守控，五点以后回到国光广场旁，L中队的车辆人员一天内随着时间变化而变化工作地点。第二片区，早上集中力量处理大面积问题、清理路面，处理完毕后，就是守点和巡查。对于已经处理好的地点由单个人守控，保证问题不反弹，其他人巡查，以随时处理违法行为，这就是集中整治和守控相结合。一天中的不同时段，执法队的力量分布策略不同，总而言之一个规律就是城管执法的力量随着摊贩
18、的流动而流动，而摊贩是随着消费者的流动而流动。因此，一天中人流量聚集的时间点，摊贩也会聚集，城管执法力量随之聚集。反之，其他时间段就是守控，在每个片区需要守控的地方设置几个点，集中力量与分散布局相结合，以化解执法力量不足所带来的执法困境。一年中不同的时间段。F区高校林立，随着学校开学放假等学生流的变化，城管工作量也会变化，开学时，工作量增加，同时也是严控期。其他时间如创文创卫、重大节日或活动、重要领导来访等时间段也属于严控期，执法态度也要好，以体现文明执法的要求。2014年武汉市“创文创卫”期间，城管系统人员都是早上七点出勤，一直到晚上十一点，持续将近一个月，每天在街面上巡查、讲解、沟通，还要
19、做到语气平和。当然这一时期城市管理的状态也是最好的。其他时间则属于宽松期，工作量相应减少，管理上比较轻松。2不同的空间。L中队将管辖范围分三个片区，由于每片的具体情况不同，因此城管采取的应36对策略也不同。三片有一段街道是主干道，有一段街道是普通市民消费区，临街商店比较多，商店出店和乱贴小广告比较严重。再加上附近有四五所高校集中，摊贩也比较多，摊贩的反复性比较强，执法效果很难保障。中队针对这种重点区域，采取早上先紧后松，晚上先松后紧，以限制摊贩聚集，防止出现交通拥堵。由上可知，城管执法力量的时空分布规律随着上级目标和摊贩力量的分布而变化，以保持城管街头执法力量占据主导地位，保证基本目标的实现。
20、(二)应对多元摊贩群体的策略城管街头执法的相对人即摊贩群体的收入、年龄、经验和组织程度各不相同，并不是已有研究中统称的“弱势群体”，实践中也应区别对待。1收入分化。如何判断家庭是否困难，可通过暂扣经营工具的方式，让其到执法中队办公室做调查即可，一般情况下家庭经济困难的都会接受调查并寻求进一步的帮助。有一对湖南夫妻，为了给孩子看病，到武汉后花了很多钱，夫妻俩没经济来源于是开始摆摊。城管了解情况后，就帮他们找了免费市场。而一个卖烤红薯的摊贩，月收入可达七八千元，他竟然对前来管他的城管队员说，“我每个月给你两千元，你别管我了”。“某某花园那里，人流量大，流动摊贩也特别多，他们晚上一窝蜂往那里跑，生意
21、特别好，每天净收入可达一两千元，所以驱赶也不走，说死也要死在这里”L中队副队长说。那里的摊贩大多经济条件都比较好，为了牟取暴利，更容易抵抗城管执法。对于贫困者，城管尽量网开一面，对于谋利者城管会集中力量进行整治。2年龄分化。城管执法最难处理的就是那些摆摊的老年人。一名城管队员说：“每次看到他们这么大年纪还出来摆摊卖些小东西，都不忍心驱赶他们，更别说暂扣他们的东西了。毕竟也是为了生活，要不然谁这么一大把年纪了还出来受这个罪。只有劝他们离开，等他们收拾好摊子走远了，再离开，要不然，你说了就走，他们就不会走。所以看到卖菜的爹爹婆婆，口气就会缓和一些。对于收拾的慢的帮忙收拾一下，通过感化的方式，效果会
22、好一些，让他们维持在一定范围内，不让其肆无忌惮”。对年轻人，城管的态度就会严厉一些。3经验分化。有个占道经营的钉子户和城管进行十多年的“拉锯战”，直到城管把自己的岗亭免万方数据史明萍：“策略行政”与“底线目标”：城管执法的日常实践逻辑费给他使用才算解决。“说他是坏人吧，也不完全是，家庭条件确实蛮困难，说他不是坏人，他又一直耍赖，占道经营不肯离开，影响到周边的人全出来占道经营。”L中队队长客观地评价道。“x,-J于老油条，你收他的东西，他就拿出刀子，你不能跟他硬对硬。”对于钉子户、老油条，城管既不能寄希望于通过强制手段解决问题，更不能放纵，只能疏堵结合。4组织程度分化。摊贩在与城管的长期对峙中，
23、会形成老乡帮派团伙组织，以与城管执法队伍相抗衡。通常在利益密集区、人流量大的地方，容易形成帮派瓜分地盘，回民有协会，汉人有头目但比较松散，相比少数民族，汉人帮派不团结，出了事各顾各的。针对帮派或者团伙性质的，城管会制定详细的取缔计划，借助联合执法集中整治。城管针对不同的摊贩采取不同的治理策略，但有一个底线是不能碰的不能公然对抗威胁城管权威，不能在重要节点出错影响城管成绩。显然，街头秩序的达成有赖于城管与摊贩之间的有效互动甚至是默契配合。表l城管行政执法的日常策略是一清二楚，甚至又,-j-队员的性格都有所把握。有城管队员笑称：“摊贩比我们都了解我们自己。”此外，两者又是陌生的，除了街头执法时相见
24、之外，其他时间几乎没有交集，城管与摊贩在相互既熟悉又陌生的情况下，共同形塑着彼此的行为模式。城管针对不同群体采取不同策略，摊贩针对不同城管、在不同时期也有自己的经营之道，例如面对性格温和的城管，摊贩就多磨一会儿，面对性格强势的城管，摊贩马上溜之大吉，在领导检查时间绝不会当“出头鸟”给城管添麻烦。创文创卫或者上级领导视察时期属于城市管理的“敏感期”，城管部门为了“既不出事又能尽快见效”，往往不是采取直接上街把摊贩一网打尽的方式，而是首先在摊贩聚集区“放风”出去，意思就是在“敏感期”采取严管模式，任何人不能出纰漏，否则以后就别想在这里混。又,-j-于难治理的摊贩，城管就提前打招呼，一般人都会配合，
25、以赢得城管今后对其的“照顾”。摊贩知道这时不能和城管执法部f-j“硬碰硬”，因此在检查期间大都不会“营业”，既保证了城管中队的成绩，又降低了城管与摊贩日常(不出事) 敏感时期(不出错)时间 策略分布，集中+守控 全面守控，全时段紧张运转空间 策略分布，一般+重点 全面守控，检查地段紧张运转群体 策略应对，分类处理 全面打招呼，一并从严处理(三)城管与摊贩的互动和配合城管执法在平常时期的目标底线是服从管理不威胁城管权威，不制造矛盾和事件即“不出事”；在敏感时期，城管执法的底线目标是，摊贩不在不应该出现的时间和空间出现，一切按照预定计划进行，即“不出错”。针对不同的目标，城管在街头治理中采取不同的
26、行政策略，如表I任何一类摊贩想要在城市长久经营下去都必须遵守规则不碰城管执法的目标底线，最好能够与城管默契配合，以致相安无事。“最熟悉的陌生人”很恰当地说明了城管与摊贩之间的关系。对城管来说，熟悉是因为城管每天上街执法都能碰到面熟的摊贩，“见面”次数多了，双方都会知道彼此的情况，城管x,-J管辖范围内的各类摊贩的行动轨迹和行动倾向都有所掌握。有经验的摊贩对辖区内的城管和执法车牌号往往也的正面冲突。在创文、创卫的检查期间，许多摊贩为了配合城管工作回老家休息一个月，就连占道经营十多年的钉子户王某“在创文期间，水果摊停了一周；创卫期间，水果摊根本就不存在了。”但是，“敏感期”过后不久，领导的要求放松
27、，执法队员的紧张状态松弛，摊贩又开始试探着摆摊上街，“猫鼠”游戏继续上演。由此可见，城管的工作模式是日常维持平衡和正常秩序，给摊贩留下一定的经营空间；在敏感时期，如创文创卫期间，就会要求摊贩配合，对于触碰底线的不配合者采取强硬措施，保障基本目标的完成。城管与摊贩的默契是在长期博弈中形成的，因而，城管与摊贩彼此成为“最熟悉的陌生人”。当然，城管与摊贩尤其是协管员与摊贩容易因熟识而滋生腐败，为了避免这种情况，城管系统采取23年就“换防”(调到其他中队工作)的策略，以保证行政执法的正常运转。五、结论与讨论基于大量的调研访谈以及对城管执法的制约因素分析，笔者指出街头治理的常态是城管与摊贩遵循规则而长期
28、共存，他们相互之间存有默契，冲突对抗不过是打破规则的例外情形，恰恰是这37万方数据史明萍： “策略行政”与“底线目标”：城管执法的日常实践逻辑些例外情形引起了媒体、学界的高度关注，一方面有效监督了城管的执法行为，一方面在不知不觉中淹没了城管执法的常态和常识。本文旨在还原常态，指出城管作为一个行政部门的常规运作逻辑，并希望在此基础上推动城管工作的规范化。(一)城市街头治理的底线目标无论从经济发展阶段还是从社会客观需求，底层特征显著的城市摊贩都将长期客观存在。同时，城市需要清洁和秩序，公共空间需要得到维护，于是公共利益与私人利益在此发生碰撞，而且这种私人利益是以底层人的生存权出现的。摊贩的行为虽然
29、违规但却并未触及国法以至于到对其人身进行限制，负责执法的城管于是陷入道德和法制困境之中。在行政资源匮乏、社会支持乏力等内外部制约条件下，一线行政者只能采取策略主义来回应官僚体制的目标考核。在日常行政中，执法者的目标不是文本上的最优目标，而是保持日常的有序状态，如表1所示，平常时期的目标是“不出事”，敏感时期的目标是“不出错”，这些目标都是他们的底线目标而非最优目标。执法者在资源有限的背景下，在不同时空、针对不同群体采取不同的策略，既让摊贩有一定的生存空间，又要不明显的影响公共秩序，还要保证自己不被追责。事实上，城管工作的重复性、长期性以及队员“每天工作归零”的工作状态，导致高度紧张的旨在消灭摊
30、贩的突击性、运动性治理并不能实现预期效果。以至于这种每月一次的集中整治也成为常规治理策略的一部分。务实的城管工作者在实践中往往会选择底线目标即完成基本任务，他们会将使工作出彩的精力用于包装文本材料、打造经典个案上。无论在日常还是在敏感时期，城管与摊贩在管理上的默契与配合都是维持街头秩序必不可少的内容。然而，这种配合只能是在与“最熟悉的陌生人”之间长期互动、博弈之后才能找到各自的边界。城管执法的目标、执法力度与摊贩的经营，在敏感时期与日常时期都完全不同，如果说日常时期的底线目标是维持现状“不出事”，那么敏感时期的底线目标就是在面上过得去，没有明显的管理瑕疵，“不出错”。懂得配合的摊贩都会谨守规则
31、，不打破城管管理的底线，否则将遭受国家强制性力量的重击，在日后的经营中也难以得到城管原本可以给予的空间。策略行政保持了日常工作的运转，底线目标保证了城管与摊贩各自的生存38空间。(二)城市街头秩序的维持在学界和公众的视野中，城管与摊贩冲突成为常态，这显然不符合事实。笔者已述，二者之间的默契或者配合是在特定时空背景中，经过长期的互动、博弈不断调适而达成的。一旦社会的容忍度、城管的目标和摊贩的生存空间需求度达到一个整体均衡，二者的配合才会呈现出秩序效果。冲突的出现往往是三者之中有一方打破了规则，例如市民投诉一个多年在楼下卖烤红薯的人，并要求城管务必将其赶走，否则将继续投诉。目前对于城管来说，反复投
32、诉将要启动追责程序，这威胁到城管的职业利益，于是相关执法人员就会前去劝说、执法。而在此经营多年的摊贩已经具有了相当的合法性，当然不会轻易离开。通常的处理方式是摊贩在此地暂时消失一段时间，等投诉风波平息后再回来。如果市民再次投诉，那么冲突就必然发生，他可能是城管与摊贩之间的冲突，也可能是摊贩与市民之间的冲突(投诉人和被投诉人发生冲突的事情屡见不鲜，因为二者之间总是有些矛盾征兆的)。上文已经分析过，如果摊贩在日常或者敏感期突破规则，城管与摊贩的冲突将不可避免。而当城管打破规则，比如在平常时期故意将管理时间提前(从8：00提前到7：oo)或者将管理范围扩大(从主干道扩展到次干道或者从次干道扩展到支巷
33、)，他们也将遭到社会的冲击。秩序的达成在于力量的平衡，而力量的失衡往往带来失序和混乱。在这一力量格局中，国家力量必须占据主导地位，只有国家才能有效平衡社会公众与少数街头营业者之间的利益。然而，就像社会力量需要规约一样，国家力量尤其是一线行政者同样需要规约。笔者认为要降低城管工作的冲突，应从以下四个方面做出努力：首先，要在法律规定的范围内解决问题，充分认识到摊贩将在我国长久持续客观存在，转变以往对摊贩完全排斥的固定思维，做好城市管理与摊贩治理之间的平衡；其次，打铁还需自身硬，严格管理城管队伍，改善城管部门的行政条件，夯实城市管理的基础；再次，要建立城管、公众与摊贩的动态交流机制，及时了解市民和摊贩的诉求，同时争取二者对城管执法工作的理解和支持；最后，借用媒体平台，发挥行政监督和正面引导的作用，避免虚假、负面信息损坏城管形象、妨碍城管执法。(责任编辑刘强)万方数据