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1、第一节第一节 国家预算国家预算第二节第二节 预算管理体制预算管理体制 第三节第三节 中国的分税制改革中国的分税制改革 第十章第十章 国家预算和预算管理体制国家预算和预算管理体制第一节第一节 国家预算国家预算l一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别l二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限l三、国家预算原则三、国家预算原则l四、我国预算管理制度的改革四、我国预算管理制度的改革 l一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别l（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义l（二）国家预算的类别（二）国家预算的类别（一）国家预算的含义（一）国家预算的含义l国家预算是政府的基本财政收支计划
2、，是政府国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国家的重要立法文件。政机制，是国家的重要立法文件。l国家预算的形式国家预算的形式l国家预算的实际经济内容国家预算的实际经济内容国家预算的实际经济内容国家预算的实际经济内容 l预算编制预算编制l预算批准预算批准l预算执行预算执行l国家决算国家决算（二）国家预算的类别（二）国家预算的类别l单式预算和复式预算单式预算和复式预算l增量预算和零基预算增量预算和零基预算l预算法实施条例预算法实施条例第二十条：各级政府预算第二十条：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公
3、共预算、国有按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。资产经营预算、社会保障预算和其他预算。l从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。按照建立和完善公共财政预算体算共同构成。按照建立和完善公共财政预算体系的要求，预算外收支、社会保障收支也应纳系的要求，预算外收支、社会保障收支也应纳入预算管理。下一步，财政部将逐步建立由公入预算管理。下一步，财政部将逐步建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金共财政预算、国有资本经营预算、
4、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。活动。二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限（一）国家预算级次（一）国家预算级次（二）预算管理权限（二）预算管理权限（一）国家预算级次（一）国家预算级次l一级政府、一级财政、一级预算一级政府、一级财政、一级预算l我国国家预算级次我国国家预算级次五级预算五级预算l我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自自治区、直辖市，设区
5、的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。五级预算。省直管县省直管县l省直管县是为了缓解县级财政困难，解决政府省直管县是为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。种财政管理方式。l由于各地具体情况差异较大，由于各地具体情况差异较大，“省直管县省直管县”的的类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调
6、度、债务支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省对县的直接管理。面实行省对县的直接管理。财政财政“省管县省管县”改革破题改革破题 或在或在2012年底推进年底推进 l作为我国财政体制改革的一项重要内容，作为我国财政体制改革的一项重要内容，“省省直管县直管县”财政改革将在未来财政改革将在未来3年全面推行。财年全面推行。财政部在政部在关于推进省直接管理县财政改革的意关于推进省直接管理县财政改革的意见见中强调，中强调，2012年底前，
7、力争全国除民族自年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。民治地区外全面推进省直接管理县财政改革。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。政的扶持和指导，促进经济社会发展。扭转扭转“市管县市管县”困局困局 l我国目前实行的我国目前实行的“市管县市管县”财政体制是财政体制是1983年年以来逐渐形成的，这一模式在过去发挥了城乡以来逐渐形成的，这一模式在过去发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现，展，其对县域经济发
8、展的制约作用也日益显现，存在市一级存在市一级“上截省、下拿县上截省、下拿县”资金等突出问资金等突出问题。由于各财政层级间题。由于各财政层级间“事权重心下移、财权事权重心下移、财权重心上移重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政形，我国基层财政尤其是县乡财政形成了难以破解的财政困局。成了难以破解的财政困局。乡财县管乡财县管l指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统
9、办在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督的一种方式。督的一种方式。（二）预算管理权限（二）预算管理权限l各级人民代表大会的职权各级人民代表大会的职权l各级人民代表大会常务委员会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权l各级政府的职权各级政府的职权l各级财政部门的职责各级财政部门的职责l监督与法律责任的规定监督与法律责任的规定l三、国家预算原则三、国家预算原则l1、公开性、公开性l2、可靠性、可靠性l3、完整性、完整性l4、统一性、统一性l5、年度性、年度性深圳公民的公共预算之旅深圳公民的公共预算之旅 l一位资产管
10、理公司的一位资产管理公司的CEO（吴君亮）、两位财（吴君亮）、两位财务分析人员（李德涛、万宇涵），怀着务分析人员（李德涛、万宇涵），怀着“天真天真”的理想，从的理想，从2006年起，在深圳开始了年起，在深圳开始了“不务不务正业正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，今年一次次的失望之后，今年5月月27日，他们终于日，他们终于看到了深圳市政府的看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；年度部门预算草案；10月月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备日，卫生部向
11、他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。回应都是第一次。l2007年年4月，国务院发布月，国务院发布政府信息公开条例政府信息公开条例，其中明确规定：各级政府的预算和决算报，其中明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的告是需要主动公开的“重点政府信息重点政府信息”，必须，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。向公众开放并提供便利的查阅条件。2008年年5月月1日，日，条例条例正式实施。正式实施。财政透明度财政透明度l在在2009年两会上，全国政协委员、上海财经大年两会上，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中
12、心主任蒋洪提交了一份提高学公共政策研究中心主任蒋洪提交了一份提高财政透明度的提案。在这份提案里，蒋洪指出，财政透明度的提案。在这份提案里，蒋洪指出，我国当前财政管理中的一个急待解决的问题是我国当前财政管理中的一个急待解决的问题是信息不公开，缺乏透明度。因此，建议修订预信息不公开，缺乏透明度。因此，建议修订预算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。l“我们做了一个研究项目，对我国三十一个省我们做了一个研究项目，对我国三十一个省级财政透明度进行了评分和排序发现，如果以级财政透
13、明度进行了评分和排序发现，如果以100分为满分的话，我国财政的透明度总体情分为满分的话，我国财政的透明度总体情况大约为况大约为20分左右。用通俗的话来说，就是不分左右。用通俗的话来说，就是不及格。及格。”蒋洪说。蒋洪说。l根据蒋洪的这个根据蒋洪的这个“名次表名次表”，排在第一位的是，排在第一位的是福建省。其次是内蒙、安徽和北京，再次是辽福建省。其次是内蒙、安徽和北京，再次是辽宁、江苏、天津。最高分折合为百分制是宁、江苏、天津。最高分折合为百分制是62.7分，最低的省份为分，最低的省份为15分左右。分左右。l蒋洪介绍，这个评分是根据他们的调查得来的。蒋洪介绍，这个评分是根据他们的调查得来的。上海
14、财经大学公共政策研究中心的数百名学生，上海财经大学公共政策研究中心的数百名学生，以普通公民的身份按以普通公民的身份按政府信息公开条例政府信息公开条例的的规定向各省政府信息公开办公室、财政厅提出规定向各省政府信息公开办公室、财政厅提出信息公开申请，并通过对政府网站和出版物检信息公开申请，并通过对政府网站和出版物检索来收集财政信息。结果表明，在这项研究所索来收集财政信息。结果表明，在这项研究所设定的设定的113项基本财政信息中，公众能够获得项基本财政信息中，公众能够获得的信息平均为的信息平均为22项，仅约为所调查信息的五分项，仅约为所调查信息的五分之一。之一。l“需要说明的是，该项评估所采取的是一
15、种要需要说明的是，该项评估所采取的是一种要求非常低的评判标准，调查只考察财政信息是求非常低的评判标准，调查只考察财政信息是否能够获得，没有考虑这些信息的规范性、真否能够获得，没有考虑这些信息的规范性、真实性与及时性，也没有过多地涉及信息细节。实性与及时性，也没有过多地涉及信息细节。也就是说，即使按最起码的标准来衡量，我国也就是说，即使按最起码的标准来衡量，我国财政透明度也处在极低的水平上。财政透明度也处在极低的水平上。l他指出，预算法的目的就在于制定一种规则，他指出，预算法的目的就在于制定一种规则，使得公共资源的筹集和使用符合广大人民群众使得公共资源的筹集和使用符合广大人民群众的愿望和要求，保
16、证效率和公平，防止浪费和的愿望和要求，保证效率和公平，防止浪费和腐败。但现行的预算法没有对财政信息的公开腐败。但现行的预算法没有对财政信息的公开做出明确规定，公众的社会监督无从谈起，人做出明确规定，公众的社会监督无从谈起，人大的审批和监督能力受到极大的制约，使得该大的审批和监督能力受到极大的制约，使得该法不能发挥应有的作用。法不能发挥应有的作用。“因此，建议修订预因此，建议修订预算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开算法，在新的预算法中规定政府财政必须公开透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。透明，财政信息以公开为原则，不公开为例外。”浙江温岭的浙江温岭的“参与式预算参与式预算”l温岭于
17、温岭于2005年开始在新河、泽国两镇率先年开始在新河、泽国两镇率先“试试水水”公共预算改革，后来形成所谓的公共预算改革，后来形成所谓的“参与式参与式预算预算”。温岭市人大常委会主任张学明还给它。温岭市人大常委会主任张学明还给它一个温岭的定义：即人大代表和普通民众可以一个温岭的定义：即人大代表和普通民众可以以民主恳谈为主要形式，以民主恳谈为主要形式，“参与参与”政府年度预政府年度预算的审查，对政府的算的审查，对政府的“花钱计划花钱计划”发表意见并发表意见并促成预算的修正和调整。促成预算的修正和调整。l这项改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合这项改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合起来，被认为是建
18、立透明、民主的公共预算的起来，被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫，开创了我国基层公共预算改革之先河。发轫，开创了我国基层公共预算改革之先河。l“参与恳谈参与恳谈提出意见提出意见部门反馈部门反馈调整预算调整预算付诸实施付诸实施期中恳谈期中恳谈适当调整。适当调整。”这就是这就是温岭市温岭市“参与式参与式”预算的编制和执行的流程。预算的编制和执行的流程。l近两年，温岭模式越来越成熟。近两年，温岭模式越来越成熟。2008年初，温年初，温岭不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，预岭不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，预算改革还有多方面的创新：一方面是在提交预算改革还有多方面的创新：一方面是在提交预算修
19、正案后引入代表辩论程序算修正案后引入代表辩论程序而这是中国而这是中国人大制度史的一项前所未有的创举；另一方面人大制度史的一项前所未有的创举；另一方面是将是将3年前诞生于新河镇的参与式公共预算改年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里的革扩大到市里的5个大镇。个大镇。l2008年年8月月28日，浙江台州的温岭市又在全国日，浙江台州的温岭市又在全国率先推出一项预算改革，即对县一级的部分预率先推出一项预算改革，即对县一级的部分预算项目进行期中审查监督，方式则仍为极具温算项目进行期中审查监督，方式则仍为极具温岭特色的岭特色的“民主恳谈民主恳谈”。上海闵行区人大组织财政预算听证会上海闵行区人大组织
20、财政预算听证会开国内先河开国内先河 l2008年年12月月9日下午，闵行区人大常委会组织日下午，闵行区人大常委会组织了一次了一次2009年财政预算初审听证会，针对年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。两个听证事项都和民生问和社会公众的意见。两个听证事项都和民生问题相关：其一是政府对养老机构的财政补贴；题相关：其一是政府对养老机构的财政补贴；其二是完善农村养老金保险的支出。这次预算其二是完善农村养老金保险的支出。这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首
21、开先河。在国内首开先河。l从从2007年年6月开始，闵行区就开始了一系列月开始，闵行区就开始了一系列“公共预算审查监督制度改革公共预算审查监督制度改革”，囊括了预算编，囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。预算制、预算审查和预算执行监督的全过程。预算听证会是闵行区公共预算改革的重要一环。听证会是闵行区公共预算改革的重要一环。四、我国预算管理制度的改革四、我国预算管理制度的改革l（一）编制部门预算（一）编制部门预算l（二）（二）实行政府采购制度实行政府采购制度l（三）实行国库集中收付制度（三）实行国库集中收付制度l（四）实施（四）实施“收支两条线收支两条线”管理管理l（五）政府收支分类
22、改革（五）政府收支分类改革部门预算部门预算l是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算等内容。等内容。政府采购制度政府采购制度 l政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部
23、门或所属选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。团体购买商品或劳务的一种制度。l政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。工程和服务的行为。l1996年，我国开始进行政府采购制度改革试点。年，我国开始进行政府采购制度改革试点。2003年年中华人民共和国政府采购法中华人民共和国政府采购法正式实正式实施，标志着政府采购制度改革进入了新的历史施，标志着政府采
24、购制度改革进入了新的历史发展时期。发展时期。l政府采购规模由政府采购规模由2002年的年的1009.6亿元增加到亿元增加到2007年的年的4660.9亿元，亿元，2002-2007年我国政府年我国政府采购资金年节约率在采购资金年节约率在11%左右，累计节约财政左右，累计节约财政资金约资金约1900多亿元。多亿元。2008年政府采购规模达年政府采购规模达到到5990.9亿元。亿元。“政府采购第一案政府采购第一案”财政部败诉财政部败诉 l2006年年12月月8日，北京市第一中级人民法院一日，北京市第一中级人民法院一审判决，北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财审判决，北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部
25、行政不作为一案，财政部败诉。政部行政不作为一案，财政部败诉。l2003年非典疫情过后，中国启动了突发公共卫生年非典疫情过后，中国启动了突发公共卫生医疗救治体系建设，总投资医疗救治体系建设，总投资114亿元，共支持亿元，共支持2306个项目建设。同年个项目建设。同年10月，国家发改委和卫生月，国家发改委和卫生部委托两家采购代理机构通过公开招标，采购相部委托两家采购代理机构通过公开招标，采购相关仪器设备。关仪器设备。2004年年10月，北京现代沃尔参加了月，北京现代沃尔参加了其中两包采购血气分析仪的投标，但开标结果却其中两包采购血气分析仪的投标，但开标结果却让他们大吃一惊。让他们大吃一惊。2004
26、年年11月月19日和日和12月月21日，日，两次竞标结果显示，中标者均为两次竞标结果显示，中标者均为K公司公司(化名化名)，而，而其投标价格是所有供应商中最高的其投标价格是所有供应商中最高的北京现代北京现代沃尔的投标价格为每台沃尔的投标价格为每台5.68万元，万元，K公司价格最高公司价格最高，为，为8万元。万元。l带着种种疑问，北京现代沃尔根据政府采购法的带着种种疑问，北京现代沃尔根据政府采购法的有关规定，向采购人有关规定，向采购人招标采购代理机构以及招标采购代理机构以及国家发改委、国家卫生部提出了书面质疑，但其国家发改委、国家卫生部提出了书面质疑，但其答复难以令他们满意。答复难以令他们满意。
27、2004年年12月月21日，北京现日，北京现代沃尔以书面形式向负责同级政府采购的监督管代沃尔以书面形式向负责同级政府采购的监督管理部门理部门财政部提出了投诉，要求财政部对上财政部提出了投诉，要求财政部对上述采购事实和行为人进行查处。但是述采购事实和行为人进行查处。但是4个月过去了，个月过去了，财政部也没有对投诉作出明确答复。因此，北京财政部也没有对投诉作出明确答复。因此，北京现代沃尔以现代沃尔以“财政部的不作为行政行为直接侵害财政部的不作为行政行为直接侵害了投标供应商的合法权益了投标供应商的合法权益”为由提起行政诉讼，为由提起行政诉讼，将财政部告上了法庭。将财政部告上了法庭。l2005年年5月
28、月20日，北京一中院公开开庭审理日，北京一中院公开开庭审理了此案。因为是了此案。因为是政府采购法政府采购法2003年年1月月1日起正式实施后的第一例状告财政部的政日起正式实施后的第一例状告财政部的政府采购案件，故此案又有府采购案件，故此案又有“政府采购第一政府采购第一案案”之称。之称。l“此案集中反映了我国政府采购中的种种制度此案集中反映了我国政府采购中的种种制度缺陷。缺陷。”该案原告代理律师、中央国家机关政该案原告代理律师、中央国家机关政府采购中心顾问谷辽海律师对府采购中心顾问谷辽海律师对中国经济周刊中国经济周刊说，包括招标采购程序、评标专家制度、供说，包括招标采购程序、评标专家制度、供应商
29、资格审查制度、综合评标方法等都存在严应商资格审查制度、综合评标方法等都存在严重的缺陷，而规范政府采购的两部现行法律重的缺陷，而规范政府采购的两部现行法律政府采购法与招标投标法的冲突，正是导致财政府采购法与招标投标法的冲突，正是导致财政部屡当被告的原因。政部屡当被告的原因。国库集中收付制度国库集中收付制度 l国库集中收付制度一般也称为国库单一账户制度，国库集中收付制度一般也称为国库单一账户制度，包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度，是包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度，是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体
30、系收缴、所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。支付和管理的制度。l财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府
31、筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。手段。收支两条线收支两条线收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。l1999年以来，国家对非税收入采取了年以来，国家对非税收入采取了“收收支两条线支两条
32、线”管理，建立了管理，建立了“以票管收、银以票管收、银行代收、收缴分离、财政统管行代收、收缴分离、财政统管”的管理模的管理模式。即所有非税收入的取得都必须使用由式。即所有非税收入的取得都必须使用由财政部门统一印制或监制的票据，缴款人财政部门统一印制或监制的票据，缴款人持执收部门开出的缴款通知到财政部门指持执收部门开出的缴款通知到财政部门指定的代收银行缴款，执收部门不涉及资金定的代收银行缴款，执收部门不涉及资金管理，代收银行受到的缴款全部纳入财政管理，代收银行受到的缴款全部纳入财政预算或财政专户进行管理，并通过部门预预算或财政专户进行管理，并通过部门预算安排相关支出。算安排相关支出。收支两条线收
33、支两条线l审计署审计长李金华向全国人大常委会提交的审计署审计长李金华向全国人大常委会提交的2005年中央预算执行的审计报告年中央预算执行的审计报告中，中，2005年，财政部从中国石油天然气集团公司上年，财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库缴的所得税中退库100亿元，弥补中国石油化亿元，弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了法违反了“收支两条线收支两条线”原则，缩小了中央财原则，缩小了中央财政收支规模。政收支规模。政府收支分类改革政府收支分类改革l财政部从财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革年底开始启动政府收支分
34、类改革的研究工作。的研究工作。2005年年12月月27日，改革方案得日，改革方案得到国务院正式批准，决定从到国务院正式批准，决定从2007年预算开始全年预算开始全面实施。面实施。内容内容l1、对政府收入进行统一分类。、对政府收入进行统一分类。l2、建立新的政府支出功能分类体系。、建立新的政府支出功能分类体系。l3、建立新型的支出经济分类体系。、建立新型的支出经济分类体系。政府收支分类改革政府收支分类改革l它的主要内容是在我国原先实行的它的主要内容是在我国原先实行的政府预算收支科政府预算收支科目目基础上，合理借鉴国际通行做法，构建适合社会基础上，合理借鉴国际通行做法，构建适合社会主义市场经济体制
35、下公共财政管理要求的新的政府收主义市场经济体制下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映体系不合理、内
36、容不完整、分类不科学、反映不明细不明细”等弊端，对进一步深化其他各项财政改革、等弊端，对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平，起到十分重要的推提高预算透明度和财政管理水平，起到十分重要的推动作用。动作用。政府收入分类政府收入分类 l政府收入分类全面反映了政府收入的来源和性质，政府收入分类全面反映了政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。l从分类结构上看，新的收入分类科目设类、款、从分类结构上看，新的收入分类科目设类、款、项
37、、目四级，四级科目逐级细化，满足不同层次项、目四级，四级科目逐级细化，满足不同层次的管理需求。第一类：税收收入，下设增值税等的管理需求。第一类：税收收入，下设增值税等21款。第二类：社会保险基金收入，下设基本养款。第二类：社会保险基金收入，下设基本养老保险基金收入等老保险基金收入等6款。第三类：非税收入，下设款。第三类：非税收入，下设政府性基金收入等政府性基金收入等7款。第四类：贷款转贷回收本款。第四类：贷款转贷回收本金收入，下设国内贷款回收本金收入等金收入，下设国内贷款回收本金收入等4款。第五款。第五类：债务收入，分设国内债务收入、国外债务收类：债务收入，分设国内债务收入、国外债务收入入2款
38、。第六类：转移性收入，分设返还性收入等款。第六类：转移性收入，分设返还性收入等10款。款。支出功能分类支出功能分类 l简单地讲，就是按政府主要职能活动分类。我简单地讲，就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出功能科目包括：一般公共服务、外交、国防、功能科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫社会保障和就业、社会保险基金支出、
39、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、其他支出和备及金融监管等事务、国债事务、其他支出和转移性支出。转移性支出。支出经济分类支出经济分类l是按支出的经济性质和具体用途所作的一是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。支出经济政府的钱究竟是怎么花出去的。支出经济分类与支出功能分
40、类从不同侧面、以不同分类与支出功能分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。方式反映政府支出活动。l我国支出经济分类科目设工资福利支出、我国支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等商品和服务支出等12类，类下设款，具体类，类下设款，具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。性支出、贷款转贷及产权参股和
41、其他支出。中国预算改革瞄准全口径政府收支中国预算改革瞄准全口径政府收支预算管理预算管理l由社科院财贸所副所长高培勇主编的由社科院财贸所副所长高培勇主编的中国财中国财政政策报告政政策报告2008/2009专门就全口径预算管专门就全口径预算管理问题进行了研究，并在全口径预算管理改革理问题进行了研究，并在全口径预算管理改革的目标设定、框架设计、改革原则与路径等方的目标设定、框架设计、改革原则与路径等方面提出了政策建议。面提出了政策建议。l报告认为，从预算编制的范围看，中国的全口径预算报告认为，从预算编制的范围看，中国的全口径预算制度应是一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、制度应是一个包括政府公共
42、预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的社会保障预算在内的“复式预算体系复式预算体系”。其中，政府。其中，政府公共预算应由一般预算、基金预算、债务预算构成。公共预算应由一般预算、基金预算、债务预算构成。在各项预算之间，应建立规范、明确、透明的资金往在各项预算之间，应建立规范、明确、透明的资金往来渠道。来渠道。l从预算管理的方式看，全口径预算管理所要求所有政从预算管理的方式看，全口径预算管理所要求所有政府收支都应当取得立法机关的授权。立法机关的预算府收支都应当取得立法机关的授权。立法机关的预算管理不仅是指对一般预算的年度拨款管理，还包括对管理不仅是指对一般预算的年度拨款管理，还包括对各种形式不
43、需要进行年度审议的政府收支项目及行为各种形式不需要进行年度审议的政府收支项目及行为的控制和监督。的控制和监督。l报告强调，预算管理制度改革的实质是预算权报告强调，预算管理制度改革的实质是预算权在立法机关和行政机关以及行政机关各组成部在立法机关和行政机关以及行政机关各组成部门之间的分配问题，应根据政府收支项目的特门之间的分配问题，应根据政府收支项目的特征实施分类预算管理，以修订现行的预算法为征实施分类预算管理，以修订现行的预算法为契机，进一步加大人大常委会的职能，提高立契机，进一步加大人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，在行政层面和立法法机关行使预算权的能力，在行政层面和立法层面逐步
44、推进全口径预算管理改革。层面逐步推进全口径预算管理改革。预算法修订预算法修订l全国人大财政经济委员会副主任委员高强全国人大财政经济委员会副主任委员高强2009年年7月月13日透露，预算法修订正在进行中，预日透露，预算法修订正在进行中，预计在年底前提出修订草案。此次修订，重点解计在年底前提出修订草案。此次修订，重点解决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大关键问题。范性以及预算监督的严肃有效性三大关键问题。l中国现行预算法是中国现行预算法是1994年年3月月22日在八届全国日在八届全国人大二次会议上通过的人大二次会议上通过的
45、,迄今已实施了迄今已实施了15年。年。随着经济社会的发展随着经济社会的发展,预算法逐渐暴露出一些预算法逐渐暴露出一些不完善的地方不完善的地方,如违反预算制度的处罚性规定如违反预算制度的处罚性规定不是很具体、很严格。同时不是很具体、很严格。同时,预算本身缺乏科预算本身缺乏科学、合理的定额和标准学、合理的定额和标准,有些预算还不够细化有些预算还不够细化,预算的公开度、透明度还不够。预算的公开度、透明度还不够。l高强指出，目前，中国预算管理主要存在高强指出，目前，中国预算管理主要存在“三三不不”问题，即不完整、不规范、不严格。现有问题，即不完整、不规范、不严格。现有政府收支未能全部纳入政府预算，而且
46、已经纳政府收支未能全部纳入政府预算，而且已经纳入预算的政府收支也并未全部受到同样严格的入预算的政府收支也并未全部受到同样严格的预算管理与控制。预算管理与控制。l预算预算“三不三不”问题的存在，人为地缩小了政府问题的存在，人为地缩小了政府预算的规模，分散了国家的财力，减弱了财政预算的规模，分散了国家的财力，减弱了财政的可控性。一些未纳入预算的政府收支又有很的可控性。一些未纳入预算的政府收支又有很大的随意性，往往成为滋生腐败等各种问题的大的随意性，往往成为滋生腐败等各种问题的温床。随着不受严格监督的政府收支占全部政温床。随着不受严格监督的政府收支占全部政府收支的比重越来越大，整个政府有府收支的比重
47、越来越大，整个政府有“失控失控”之虞。之虞。l高强表示，要实现预算管理的统一性和完整性，高强表示，要实现预算管理的统一性和完整性，就应当实行全口径的预算管理，将全部政府收就应当实行全口径的预算管理，将全部政府收支都纳入规范化管理，并对所有纳入预算的资支都纳入规范化管理，并对所有纳入预算的资金按照预算管理制度进行严格管理。金按照预算管理制度进行严格管理。审计公告揭示地方财政预算管理三大问题审计公告揭示地方财政预算管理三大问题l审计署审计署2009年年7月月17日发布日发布2009年第年第9号审计号审计结果公告结果公告,公布了公布了18个省、区、市财政预算管个省、区、市财政预算管理情况审计调查结果
48、。审计调查表明理情况审计调查结果。审计调查表明,各地财各地财政部门紧紧围绕建立和完善公共财政体制政部门紧紧围绕建立和完善公共财政体制,积积极推进财政各项改革极推进财政各项改革,逐步规范财政预算管理逐步规范财政预算管理,实现了财政收入较快增长。但审计也发现了部实现了财政收入较快增长。但审计也发现了部分地方财政预算管理不严格、决算收支不准确、分地方财政预算管理不严格、决算收支不准确、资金管理不严格等问题。资金管理不严格等问题。l预算管理预算管理:626.42亿元土地出让收入未纳入预亿元土地出让收入未纳入预算管理算管理l决算收支决算收支:282.3亿元无具体对应项目亿元无具体对应项目l资金管理资金管
49、理:部分省份在商业银行开设账户超过部分省份在商业银行开设账户超过50个个l近年来，国家先后出台政策要求将土地出让收入近年来，国家先后出台政策要求将土地出让收入等非税收入全额纳入预算管理。但从调查结果来等非税收入全额纳入预算管理。但从调查结果来看，抽查的看，抽查的10个省本级、个省本级、23个市本级和个市本级和41个县，个县，2007年有年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的税收入的22.63%，其中，其中16个市县超过个市县超过50%。从结。从结构看，上述应纳未纳入预算
50、管理的非税收入主要构看，上述应纳未纳入预算管理的非税收入主要是土地出让收入是土地出让收入626.42亿元和已收缴的国有资本亿元和已收缴的国有资本经营收益经营收益44.56亿元，合计占上述亿元，合计占上述848.26亿元的亿元的79.1%。l审计调查发现，一些地方财政收支不够准确。审计调查发现，一些地方财政收支不够准确。从抽查情况看，从抽查情况看，2007年有年有3个省本级、个省本级、14个市个市本级和本级和21个县少列财政收入个县少列财政收入70.8亿元；有亿元；有1个个省本级、省本级、4个市本级和个市本级和8个县少列财政支出个县少列财政支出100.49亿元。此外，还有亿元。此外，还有5个省本