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1、论高教法治与大学自治 摘要：高教法治是行政法治在高教领域的详细体现，高校自治是爱护学术自由的重要机制。高教法治对高校自治有着保障和规范作用，高校自治必需符合法治的基本要求。关键词：高教法治;高校自治;学术权力;依法治国作为我国的治国方略已经被明确地写入了宪法之中，依法行政是依法治国的关键环节，是建设法治国家和法治社会的核心。依法行政的实质就是行政法治。行政法治要求政府对社会各个领域的管理都必需符合法治的要求，其中当然也包括对高等教化的管理，而高等教化对社会影响的广度和深度的全面提升使得高教法治化已经成为一种迫切的需求和应有的回应。因此，高教法治是行政法治在高教领域的详细体现。高校自治作为现代高
2、校存在的基石，对于高校的发展有着举足轻重的影响。分析高教法治与高校自治的关系，对于明确两者在高教领域的定位，促进高教的健康发展和制度完善有着重要意义。一、高教法治的确立在我国传统的安排经济体制和行政模式下，行政即执行、管理，主要体现为执行政府的安排、领导人的指示以及上级的吩咐等，并对行政相对人进行管理。传统的管理模式下的行政权力几乎是无限的，行政几乎无所不管，一切社会组织和个人的活动、行为几乎都干脆或间接地被置于行政组织的管辖之下，导致的结果就是个人附属于单位，单位附属于行政主体。这一特点同样反映在行政机关、高校、学生三者之间的关系上。主管高等教化的行政机关、高校、学生是高等教化的三个有机组成
3、部分。安排经济体制下，在高校和行政机关的关系上，高校属于全民全部制事业单位，是政府的附属机构，且分别隶属于不同的行政主体，学校的人、财、物及一切活动均在行政机关的掌控范围之内，学校几无自主权可言。而在高校和老师、学生之间，高校犹如一个传统的权威家长，个人的一切均要受到过问和干预，对学生如此，对老师亦是如此。在传统的管理模式下，行政主体和行政相对人的关系是吩咐——听从关系，行政更多地具有管理、强制、吩咐之色调，行政的法律依据阙如、行政执法主体混乱、行政执法行为无序、救济制度缺乏乃为其典型特征。这种管理模式本质上乃是一种人治。人治行政存在着诸多的弊端，不仅不利于爱护行政相对
4、人的权益、也不利于提高行政效率和维护社会的长治久安。正是人治行政的弊端促使我们去追求法治——在行政领域详细体现为行政法治。行政法治的最干脆体现就是行政主体将行政执法作为管理的主要方式，实现从依政策管理到行政执法的转变。教化行政主体行政方式由管理到执法的转变过程事实上也就是高教法治逐步确立的过程。随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，政府行为从本质上讲都将是一种法律行为，除了某些行政立法行为及事实行为外，其他的行为都与执法有着亲密联系，都属于执法行为。行政执法的实质是一种行政活动。之所以取行政执法之名，是表示行政对法律的依附和听从，因为在法治主义下，行政的一切活动都被要求
5、是对法律的贯彻执行。名称的变更象征着一种观念的转换，及其背后的制度变革。1因此，从高教管理到高教行政执法的转变并不仅仅是名称的变更，而是蕴涵着高教法治已初步确立这一深层含义。高教法治在我国的初步确立主要体现在以下两个方面：首先，高教行政执法依据的建立和完善。我国自建国初期直至七十年头末期以前，在高等教化领域始终不曾有特地的法律规定，对高等教化的管理均是依政策、上级指示而行。因为缺乏执法依据，行政主体对高等教化的管理最多只是一种执行行为，而不是执法行为。自八十年头起先，我国逐步制定了一些高等教化方面的法律、法规、规章，如学位条例、老师法、教化法、高等教化法，民办教化促进法、老师资格条例、一般高等
6、学校学生管理规定等。2这些法律、法规、规章与基本的行政法律，如行政诉讼法等，一起为高教行政执法供应了依据，使高教行政执法成为可能;其次，救济制度的完善。有侵害必有救济、有权利(力)必有救济，这是现代行政法治的基本要求。因此，在高教领域是否存在完善的救济制度是推断行政法治在高教领域是否确立的一个重要标准。目前，在我国的高教领域，已经逐步确立了申诉、复议、诉讼三种救济途径，而且均在进一步的完善之中。而近年来高教领域诉讼案件的频频出现对于促进高教法治的发展具有非同小可的意义。田永诉北京科技高校案3等案件开创了历史的先河，宣示高校的诸多行为被纳入了行政诉讼的范围，这对于规范高校的行政执法行为、爱护学生
7、的合法权益均具有重要的作用。因而，救济制度的完善也昭示着行政法治在高教领域的初步确立。但是，我国现今离真正的高教法治尚有很长的路要走。要真正实现高教法治，除须要进一步加强高教立法、完善救济制度外，尚须要在完善执法主体、规范行政执法行为等方面作出更多的努力。二、高校自治就其一般含义而言，自治是指国民参加公共事务的执行。所谓自治行政，是指为了实现公共行政的分散化、民主化和亲民化，提高公共行政的特色性和有效性，国家通过法律设立在职能、机构和人员方面与国家相对分别的公共行政主体，在国家监督之下，自负其责地执行特定公共行政任务的法律制度。4高校自治5是自治行政的一种重要形式。高校自治不同于地方自治，缘由
8、在于高校自治的权源，来自于学术自由——是‘人民’的‘基本权利’而地方自治的权源，来自于宪法上地方制度的保障——是‘国家’的‘组织结构’。6(一)高校自治的概念及缘起自19世纪德国思想家、教化家洪堡提出高校学术自由以来，高校自治始终影响着现代高校制度。高等教化学认为，高校自治的理由在于高校是生产和传播高深学问的地方，高深学位须要非凡的、困难的甚至是神奇的学问，只有学者能够深刻理解它的困难性，因而在学问上，应当让专家单独解决这一领域的问题。7高校自治是高等
9、教化管理中一种特别的管理组织形式，是保障高校发展的重要手段之一。其内涵是指高校作为一个法人团体，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。8爱护学术自由是实行高校自治的理论根源，详细而言，即实行高校自治的根本缘由在于保障作为公民基本权而存在的学术自由。在西方高校发展史上，学术自由与高校自治是一对互生的概念，二者的存在是互为条件、互为依托的。高校自治是学术自由的初始行为，而学术自由则是高校自治的最终鹄的。9高校是公民进行学术活动的主要场所，为了爱护学术自由不受侵扰，必需建立起有效的爱护机制，而高校自治无疑正是这样的机制。而学术自由最重要的基本权利爱护法益之
10、一，就是作为其制度性保障的高校自治。10高校自治在我国法律制度中没有出现，但有一个意思相当的概念，即高校自主权。我国的高等教化法中对高校自主权予以了明确规定，其意也在于解除其他组织对高校权利(力)的不正值干预，从而保障高校的自主管理。(二)高校自治的范围高校自治并非指高校的全部事务均由高校自主处理，而是指为了实现基本法规定的科学自由和艺术自由，国家保障高校自主支配教学科研活动和其他内部事务。11高校自治的核心是学术自由，高校自治的目的是为了爱护学术自由不受侵扰。因此，这确定了高校自治的范围不应是无限的，而必需限定在与学术自由相关的范围内。如德国的高校自治包括如下几个方面：第一，在学习与教学方面
11、。如教学方法之改善、学习规则的制定、课程安排、学位颁发以及学生升级考试之规定及其执行等;其次，在探讨方面。主要包括探讨重点之拟定、探讨安排的嘉奖、探讨设备的配置以及定期提出探讨报告等;第三，在高校成员看法之形成及高校组织方面。主要包括执行撤销学生学籍、学生注册事宜、学生休学、退学、高校组织之选举、制颁高校规程、选举校长、高校发展安排之策划及实施等。除上述所列自治事项属于高校自治范围外，德国各邦高校法亦明白规定，下列事项亦属高校自治行政事项，诸如在人事方面任用学术助理人员之权，在学校财务方面有管理自己财产之权，向邦政府申请高校所需设备之预算权，提出高校设施发展安排，在建筑方面，校舍需求权，成人教
12、化之安排及非学术人员在职训练等事宜。12关于高校自主权，在我国的教化法和高等教化法中均有与之相关的规定。教化法第28条规定：学校及其它教化机构行使下列权利：(一)根据章程自主管理;(二)组织实施教化教学活动;(三)招收学生或者其它受教化者;(四)对受教化者进行学籍管理，实施嘉奖或者处分;(五)对受教化者颁发相应的学业证书;(六)聘任老师及其它职工，实施嘉奖或者处分;(七)管理、运用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教化教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其它权利。国家爱护学校及其它教化机构的合法权益不受侵扰。此外，高等教化法第32—38条也对高校自主权做出了规定。
13、从上述的法律规定中不难看出，我国的高校自主权可以分为两种不同性质：一类是具有行政权性质的权力，如对受教化者的学籍管理权、处分权、颁发学业证书权以及对老师和其它职工的嘉奖或处分权等。高校也正是籍此类性质的高校自主权而可以成为行政执法的主体;另一类是具有民事权利性质的权利，如对学校设施的管理和运用权、科技文化沟通和合作权等。(三)高校自治与学术权力实行高校自治，高校便在肯定范围内享有了行政性的权力。但与一般的行政主体所享有的权力不同，高校的行政性的权力又分化为学术权力与行政权力。学术权力，指那些干脆从事教学、科研活动的主体，如学者、教授或基层学术组织，对学术事务、学术活动和学术关系等客体支配的力气
14、。13在教化、科研领域，特殊在学术事务和学术管理活动较多的高等教化领域中，学术权力是与行政权力并存的重要权力形式。二元化权力结构是高等学校、科研机构在权力配置上与政府机关等非学术性组织的重要区分。在高等学校、科研机构组织内部，既有以校长等为首的行政权力，又有以闻名学者或专业老师群体为代表的学术权力。学术权力作为一种内在力气发挥着支配作用，行政权力则作为一种外在的结构形式维系着高校组织的存在和发展。学术权力与学术亲密相关，学术本身的困难性、专业性以及不确定性，构成了学术权力的特别性。因此，学术权力的合理性与合法性，主要来源于专业和学术实力，而不是来源于职务和组织。而行政权力只能产生于制度和正式的
15、组织，有纵向的层次性和隶属关系。只要行政组织存在，行政权力就有持续的支配力，而学术是不断发展的，学术权力没有持续的支配力。行政权力的核心是‘权’，权大力大;学术权力的核心是‘力’，力大权大。14在高校内，学术权力常常与高校的行政权力交织在一起，共同发挥作用，而且学术权力行使的结果通常须要由行政权力加以确认。以硕士学位的颁发为例，首先由学位答辩委员会负责审查硕士学位论文、组织答辩，就是否授予硕士学位作出决议，然后由学位评定委员会负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位的决议，作出是否批准的确定，最终再由学位授予单位在学位评定委员会作出授予学位的决议
16、后，发给硕士学位证书。在硕士学位的授予过程中，学位论文答辩委员会行使的是学术权力，由组成论文答辩委员会的学者作出学术推断。而学位评定委员会和学位授予单位行使的则是行政权力。高校内的学术权力与行政权力的分野确定了学术权力与行政权力有各自的使命与作用范围，而高校自治的本质确定了高校的行政权力应当服务于学术权力，同时行政权力也不得侵扰学术权力。三、高教法治对高校自治的保障与规范高教领域一度曾沦为法治的丛林，时至今日，依旧有人认为高校自治就必定应当解除法治，这种见解无疑是错误的。我们认为，高教法治与高校自治共同作用于高教领域，两者均是高教发展的必定选择，同时也是与高教的发展规律相适应的。高教法治对高校
17、自治的作用主要体现在以下两个方面：(一)高教法治对高校自治的保障高校自治是爱护学术自由，促进高教发展的制度性选择。高教法治对高校自治具有保障作用，详细体现为：首先，高教法治为高校自治供应立法保障。虽然从历史看，高校自治先于高教法治而存在，但是，高校自治若没有得到法律的确认，则将没有法治根基，从而也很难确保顺当实施。在法治国家，高校自治作为一种制度，必需得到法律的确认。而现代法治国家也通常在法律中对高校自治进行了确认。如意大利宪法第33条第5项规定：高等教化设施、综合高校以及探讨所，在国家法律之规定范围内，承认有形成自治组织之权利。如德国Bayern邦宪法第138条2项规定：高校有自治之权利。若
18、涉及学生之事务，应使其参加之。我国的高校自主权同样也是通过教化法、高等教化法得到确认的。高校自治只有在得到法律的确认之后，才能得到法律的爱护并顺当实施。其次，高教法治为高校自治供应执法保障。高教法治要求高教领域的管理必需依法进行，无论是行政机关对高校的管理，还是高校对其内部成员的管理，均是如此。高教法治规范了行政机关针对高校的执法行为，从而可以有效地削减行政机关的违法、不当行政执法侵害高校的自治权利(力)，而且可以促进那些享有爱护高校自治权利(力)的行政机关主动执法，从而起到保障高校自治权的作用。此外，高教行政法治也为高校的执法供应了依据，并且规范了高校的执法行为，从而可以有效地削减高校行政执
19、法的阻力。因此，高教法治为高校自治供应了执法保障。再次，高教法治为高校自治供应司法保障。司法保障是最有效的、最常用的保障高校自治的手段。对于行政机关以及其他组织、个人的侵扰高校自治的行为，高校可以实行各种救济手段。如对于行政机关侵扰高校自治的行为，若属于司法救济的范围，高校可以提起司法救济，对于不属于司法救济范围的行为，可以采纳申诉等救济手段。与其他的救济手段相比，司法救济具有权威性、最终性等特点，是保障高校自治的最为有效的救济手段。完善对高校自治的司法保障，也是高教法治的必定要求。(二)高教法治对高校自治的规范高教法治在为高校自治供应保障的同时，也对高校自治进行规范，从而使高校自治沿着法治的
20、轨道运行。高教法治对高校自治的规范主要体现在以下两个方面：1.高校自治接受国家权力的监督。一切有权力的人都简单滥用权力，这是万古不易的一条阅历。有权力的人们运用权力始终遇到有界限的地方才休止。15高校自治在使高校的权利得到法治保障的同时，也获得了肯定的行政性的权力，而这些权力的行使也可能侵害到其他社会成员的利益。因此高校自治并不能够解除国家权力的监督，更不能脱离法治的轨道，而必需沿着法治的轨道运行。国家权力的监督无疑是确保高校自治依法进行的必要条件。但是，国家权力的监督必需是适度的，而不能侵害高校自治，否则，高校自治制度建立的初衷就被破坏。因此，国家权力对高校自治的监督应是一种有限度的监督。国
21、家权力对高校自治的监督主要包括：一是对高校校规的监督。高校自主制定高校校规，是高校自治的一项基本内容。而高校校规同行政机关的规章、行政规范一样，也有可能侵害到相对人的利益。因此，对高校校规进行监督是必要的。就高校校规的内容而言，大体上可以分为两个方面，即学术方面和管理方面。对于这两者，国家权力的监督也应当采纳不同的标准。对于学术方面的规定，如高校制定的录用博士、硕士及本科学生的标准以及论文答辩、职称评定的标准等，是与学校的学术权力亲密相关的，是高校在综合考虑学校之间的差异、学校的声誉、生源及学校将来发展等状况的基础上制定的，对其审查应当较为宽松，应当允许学校在学业、学术方面制定出比法律、法规、
22、规章中更严格的标准。但是，对于超出或提高的程度应有所限制，而不能无限度地提高标准。而对于高校在管理方面的规定，则应当适用合法性审查标准，并应严格遵遵守法律律保留原则，如高校校规不能违反法律规定而制定限制婚育的规定等。二是对高校的行政执法行为的监督。高校自治的内涵，大致上可以分为人事自治、财政自治、学术行政自治与管理自治四个层面。16高校作出的行政执法通常涉及到高校自治两方面的内容，即学术行政自治与管理自治。如颁发毕业证书的行为即属于学术行政自治的范畴，并与学术权力干脆相关，而开除学籍的行为则属于管理自治的范畴，通常并不关涉学术权力。对此，国家权力对高校在这两个领域的行政执法行为的监督也应当是有
23、区分的。对于学术行政自治领域的执法行为，为了避开出现侵害高校的学术权力和防止出现外行审查内行的状况，国家权力的监督应只是程序合法性监督。而对于管理自治领域的监督，则应严于前者，应是合法性监督，不仅包括程序合法与否的监督，而且还行包括实体合法与否的监督。2.高校自治必需遵循法治的基本要求。高校自治除了应当接受国家权力的监督外，还应遵循法治的基本要求，做到：首先，高校自治的程序合法。程序合法、公正是现代法治的基本要求之一，高校自治的运行同样应当如此。无论是制定校纪校规，还是在高校自治领域的行政执法，都应当做到程序的合法、公正。如在制定校纪校规方面，实行类似于立法听证的听证制度，并应当将校纪校规予以
24、公布等。而在行政执法方面，也应遵循现代法治所要求的事先通知、赐予陈述和申辩的机会、说明理由、送达制度等。在做出开除学籍、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位、开除公职等这类严峻影响相对人权益的行为时还应建立听证制度等。此外，在学术权力的行使上也应当做到程序公正。其次，完善高校的内部救济制度。高校自治确定了国家权力的监督是有限的监督，因此，必需完善高校内部的救济制度，从而更大限度地爱护相对人的利益。如对于因学术权力而导致的争议，由于专业性的限制，国家权力的监督只应是程序合法性的监督，这就要求应在高校内部设立相应的救济机制，从而对学术争议赐予合理的评判。此外，高校内部救济制度的完善，也可以最大限度的削减争议的发生并削减国家权力对高校内部事务的干预。