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1、浅析我国“二元经济”现象的税制原因 内容提要：“二元经济”是存在于广阔发展中国家的普遍现象，这种现象不仅是历史缘由造成的，而且是在其特定的政治、经济、文化等制度背景下形成和发展起来的。能否根本变更二元经济结构，取决于是否改革传统制度支配，形成一个有利于市场经济发展的制度结构。本文着重对造成我国“二元经济”现象的税制缘由进行了分析，以求为我国的经济发展和税制改革供应一个合理的制度背景。 一、何谓“二元经济”“二元性”（duality）是发展经济学家对发展中国家现实的一个闻名概括。二元结构最初是针对社会形态提出来的，此后人们关注的焦点转移到经济二元结构上，探讨了技术的、金融的、劳动的和资本的市场二
2、元结构。更有人在此基础上提出了组织上、制度上无处不在的二元结构。因此“二元经济”（dualeconomy）已不再是一个单数的范畴，而是一个涵盖极广、反映发展中国家多层次制度结构特征的复数范畴了。“社会二元主义”、“二元社会”的概念最早是由荷兰社会科学家波克提出的，这种“二元性”体现为传统社会与现代化社会之间社会文化的差异。后由美国经济学家阿瑟刘易斯发展，将发展中国家经济中存在的大量不均衡甚至尖锐对立的现象称之为“二元经济”。在他的开创性工作的激励下，又有很多发展经济学家围绕发展中国家城乡之间、工农之间的二元结构绽开了丰富的探讨，揭示了发展中国家经济制度上的一些本质缺陷及其对发展途径的影响。我国
3、作为发展中国家也同样呈现出“二元经济”现象，并且随着经济的发展，经济的“二元性”日趋突出。虽然我国存在与其他发展中国家不同的社会、政治、经济、文化背景，但制度上的不完善已经成为我国经济发展和消退“二元经济”现象的瓶颈。在现行税制上，则体现为税收调控机制的不完善与税收公允原则的不完全体现上。这就须要我们从制度设计入手，找寻缘由并进行优化。二、市场经济体制下政府职能的重新界定经过改革开放20多年的探究和实践，我国社会、经济、文化生活已经发生了巨大改变，经济体制由政府主导型转向市场导向型，经济发展战略由内向型转为外向型，经济运行机制由政府行政干预为主转为市场机制为主。政府与市场的职能界定渐渐清楚，政
4、府的职能逐步分别为以政治权力为依托的社会管理职能和以全民资产全部权为依托的国有资产管理职能（两者的区分详细见表1）。另外，实现社会公允是政府作为社会管理者的基本目标之一，也是保证一个政府有效性、合法性的重要条件之一。特殊是对于目前正处于转轨阶段的我国来说，公允实现问题关系到下一步深化改革能否顺当进行。我国是一个曾经以平均主义为基础的政权体制，若放任不同等持续扩大，则其合法性将受到影响；同时国际阅历证明，不同等程度较高的国家的经济增长率趋于缓慢，而我国的发展经验也在很大程度上显示出这一趋势。三、“二元经济”现象及税制成因分析经济二元现象是由美国经济学家阿瑟刘易斯在他的“二元经济论”中提出的，并受
5、到广阔发展中国家的重视和进一步发展。刘易斯将发展中国家经济中存在的大量不均衡甚至尖锐对立的现象称为“二元经济”。我国经过改革开放20多年的快速发展，在经济实力明显增加的同时，二元经济现象也随之显现出来，这有其形成的特定的政治、经济、文化及历史等缘由。但若探究税收制度方面的缘由，则与税收公允原则未能完全体现、税收调控职能不健全有关。（一）纳税人的权利与义务在法律形式上不对等我国宪法第五十六条明确规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，却没有相应地对公民作为纳税人应享有的基本权利作出明确规定。这可能是由于我国的法律是干脆由义务本位转到社会本位，而其中缺少权利本位阶段有关，造成纳税人的权利
6、与义务在法律形式上不对等。另外，在公共财政体制下，税收的性质也有了新的改变。例如关于税收的“新三性”之说，认为在公共财政体制下，税收是一种典型的公共行为，应具有“法律性、相对有偿性、公共性”。虽然这有待于我们作进一步深化的探讨，但有一点是可以确定的，这就是随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，要求在法律条文形式上对纳税人权利和义务赐予确定，这对于税制的完善、纳税意识的增加都将起到主动作用。（二）税收的收入安排调整功能不突出近年来，在我国出现的个人收入及财宝不均现象已引起人们的广泛关注，衡量收入安排不均的基尼系数从1980年的0.16增大到1998年的0.403，我国经济目前正处在
7、刘易斯所描述的二元经济结构状况。在收入差距方面，主要呈现3个方面特征：（1）城镇居民之间收入差距扩大。（2）城乡居民之间收入差距扩大。（3）地区之间居民收入差距扩大。造成个人收入方面不同等现象的缘由，与我国改革安排经济时期以“高积累、低消费”为特征的单一按劳安排方式，实行以向个人倾斜为特征、以按劳安排为主与多种安排方式相结合的安排方式有关。在我国居民的个人收入有了明显提高的同时，税收制度调整方面却相对滞后，缺乏相应的调控力度，对个人收入的大体公允和合理梯度没有实现全国调整。目前我国调整收入和财宝再安排的主要税种有个人所得税、车船税、房产税和土地增值税，与西方发达国家相比，税收体系还很不健全，遗
8、产税和赠与税、社会保障税和资本利得税还未开征。即使从现有的几个调整个人收入安排的税种的功能来看，也主要是以筹集财政收入为主，税收的社会政策职能与经济调控职能发挥不明显。而且在现行税种的设置方面也亟待完善，如个人所得税还是采纳分类所得税制模式，费用扣除方面未能很好体现税收公允原则。笔者认为，收入差距只是经济发展落后的表面特征，其根源是制度缺陷，即在调整收入差距方面存在肯定程度的“制度失灵”。虽然我们对于从“安排至关重要”到“市场至关重要”已获得普遍共识，但对于“制度至关重要”的相识却不是那么普及，这就须要我们不断深化对经济发展中出现的问题的相识。（三）税收实惠与税收受益原则相背离税收受益原则是指
9、根据纳税人从政府公共支出中获得收益程度的大小来分担税收。我国的现实国情则是中国正处于并将长时期处于社会主义初级阶段，生产力水平较低，而且从所处的国际环境看，由发达国家所主导的国际经济旧秩序仍未打破，国内外客观因素都要求我们在发展中实行适度的速度型发展模式，由此就须要相关的税收实惠政策来协作经济发展，特殊是在吸引资金、提高竞争力上对优先发展的地区和企业赐予实惠。在改革开放初期，一些过渡性税收实惠措施在保证新老税制平稳过渡、促进东南沿海地区经济发展和吸引外资方面发挥了重要作用，但随着经济的进一步发展，市场化程度的提高和范围的不断扩大，这些阶段性措施的局限性也日益显现出来，而且在肯定程度上促成了一些
10、行业性、地区性“分利集团”的形成（见表2）。从表2可以看出，东南沿海地区经济相对发达的省份宏观税负相对较低，除广东省为11.50%外，其余都低于10%；相反，中西部地区经济相对落后的省份，宏观税负却相对较高，如宁夏为11.77%，新疆为10.51%，出现了纳税实力与经济实力不相一样、“受益多者少缴税，受益少者多缴税”的现象。可见，税收制度设计上的某些不合理因素是加剧我国地区间二元经济现象的缘由之一。若不打破已经出现的地区间利益安排的二元现象，无疑会加大下一步改革的成本，对经济发展造成严峻的影响。（四）税收负担与企业经济实力不符税收作为安排范畴，是国家凭借其政治权力参加并调整国民收入安排和再安排
11、的一种手段，是国家财政收入的主要形式，主要来源于社会总产品中的M和V部分。由于现行税制不完善及征收管理水平相对落后，造成税收在横向公允上调整不足。特殊是在转轨时期，我国国有企业仍处于逆境，但其税负仍旧非常沉重，与其对全国GDP的贡献率极不相符（见表3、表4）。表3、表4数据显示，公有制企业始终担当着我国税收收入的主要份额，而非公有制经济成分的税收贡献近年来虽有所提高，但仍与其对全国GDP贡献实力极不相符。这虽然与我国目前税收征管水平相对落后有关，但现行税制不完善应是主要缘由。从表3来看，目前税制并未很好地体现支付实力原则，造成公有制企业税负重、非公有制企业税负轻的二元经济状况，这对于我国国有企
12、业的改革和发展势必造成肯定的消极影响。（五）地方税制不健全造成的“费挤税”现象严峻1994年的分税制财政管理体制改革虽然在肯定程度上变更了过去中心与地方在财政收入上讨价还价的局面，但仍旧存在事权与财权不统一的问题。地方税制在1994年税制改革中未作大的调整，基本上沿袭了过去的税收制度；地方政府对本地区的税收没有独立的税权，各种地方税税目、税基、税率的最终确定权仍属于中心；目前我国的转移支付制度还非常不完善；再加上过去我国为调动地方的主动性和创建性而实行的“放权让利”政策等诸多因素，造成今日费与税“二分天下”的格局，并且“费挤税”现象日趋严峻，已经对我国的财政安排秩序造成了极大的破坏。非税收入扩
13、大对我国税收的影响是难以估量的：（1）侵蚀税基，分散政府可支配财力，影响政府职能的履行，减弱政府宏观调控实力；（2）加重纳税人的负担，特殊是经济不发达、税收收入相对少的地区，地方政府为了自身的支出须要，会加大费的征收，对该地区产生恶性影响。而造成收费恶性膨胀的缘由，一是由于地方财政困难，收费已经成为当地建设资金的主要来源；二是由于中心与地方安排关系冲突，在中心与地方的数次利益博弈中，地方总是处于不利地位。1994年的分税制财政管理体制改革虽然理顺了中心与地方的安排关系，但事实上使得地方手中所拥有的财力再一次缩减，这无疑加剧了中心与地方的冲突。从以上分析可以看出，我国的“二元经济”现象的确存在其制度缘由。税收作为政府调控经济的主要手段之一，一个设计科学、合理和有弹性的税收制度，对于消退我国发展中出现的“二元经济”现象，合理地处理各种冲突，实现公允收入安排目标，有着非常重要的意义。