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1、 关于县级财政国库集中支付制度改革的调查报告 贾新红 新郑市政协 河南新郑 451100 建立符合社会主义市场经济体制发展要求的、以国库集中收 付制度为主要特征的现代财政国库管理制度，是我国公共财政 管理体制创新的重要内容。截止 2011 年 3 月，国库集中收付制 度改革已在全国 36 个省、自治区、直辖市、计划单列市本级、 327 个地市和 2500 多个县（区）超过 35 万个地方预算单位推行， 国库集中收付制度已成为我国财政收支运行管理的主体性制度。 一、改革启动 （一）第一阶段改革主要做法 1、建立起国库单一账户体系。开设五类账户全面反映财政 资金收付活动：设立国库单一账户核算预算内
2、资金收支；设立 预算外资金财政专户核算预算外资金收支；设立财政零余额账 户反映财政直接支付资金支付活动；在支付中心开立一个财政 授权支付零余额账户集中核算财政授权支付资金支付活动；设 立特设专户核算专项资金收支。五类账户中有支付账户和清算 账户，财政金资金运行轨迹清晰。 2、启用财政国库集中收付管理系统。财政国库集中支付制 度改革是一个系统工程，在明确财政支出科室职责和人员岗位 职责的基础上，将所有涉及预算执行的各个要素整合进一个集 中支付系统，通过财政网络连接、分工与操作，实现网上办公 与控制。新郑当时选用北京兴财公司开发的地方版财政国库集 中收付管理系统， 2010 年 9 月更新为河南统
3、一要求的河南省财 政预算执行系统，形成预算管指标、支出科室管计划、国库管 现金、支付中心管支付、代理银行管付款、人行管清算的财政 资金支付流程，彻底颠覆传统财政现金拨款概念。 3、明确财政资金支付采取财政直接支付和单位授权支付两 种方式。两种支付方式的划分，明确了改革后在 “ 三不改变 ” 原则下，财政部门和预算单位在预算执行中的支付分工：划分 二者支付范围，直接支付范围内的支出由财政直接支付到供应 商账户实现支付直达；零星支出由财政授权单位自主申请支付。 贯彻谁的钱票入谁的账，突出预算单位预算执行主体地位。 （二）第一阶段改革主 要成效 1、初步建立起国库集中支付框架体系。国库集中支付管理
4、系统平台运行成功，明确、调整了财政业务科室职责分工，建 立了国库单一账户体系，划分了两种支付方式，促进了财政支 出向科学化精细化管理迈进。通过财政网络架构，较好衔接指 标、计划、支付、清算等环节，实现网上信息传输、支出查询、 资金监督和信息共享，逐步规范财政业务流程，提高了财政业 务管理效率和支出透明度。 2、改革达到预期目标。就是以国库集中收付为手段，实现 财政收支管理规范、透明和高效，创新财政管理体制，完善财 政监督，提高财政资金使用效益。通 过改革，变财政预算 “ 现 金运行 ” 为 “ 指标运行 ” ，变财政拨款 “ 以拨列支 ” 为 “ 以支 列支 ” ，变财政支付 “ 分散支付 ”
5、 为 “ 集中支付 ” ，变银行账 户 “ 分散管理 ” 为 “ 归口国库管理 ” ，变财政结余 “ 分散存放 ” 为 “ 国库集中管理 ” ，变单位资金使用 “ 大锅烩式 ” 为 “ 一杆 捅到底式 ” ，变财政监督 “ 事后查处 ” 为 “ 事前介入 ” ，变财 政信息 “ 事后上报 ” 为 “ 即时查询 ” 等。转变促成升位，将财 政预算执行从低级的传统手工流程转变为高级的网络流程；转 变加速质变，将财政预算结余资金统统结余到国库利于财政宏 观调控；转变强化监督，从资金源头上发挥财政正本清源监督 作用。 3、国库集中支付制度改革极大促进改革关联人的概念转变。 虽然几十年不变的财政收付现金
6、管理概念根植财政人和预算单 位，但国库集中支付制度改革是一次财政收支革命，以迅雷之 势普及人心。改革是转变，是创新，预算指标、用款计划、计 划批复、用款额度、财政直接和授权支付、资金清算等全新整 套概念，促使着财政人和预算单位理解、理解、再理解，消化、 消化、再消化；督促着财政人和预算单位吸收、消化、适应财 政改革，相辅相成共同提高，站上新时期国库集中支付制度改 革高点，转变中将 “ 金财工程 ” 落到实处。这种概念和思维的 转变，伴随着七年半的集中支付实践操作、熟悉、修正，都将 为财政部门下一步深化改革打下坚实的人员素质基础和积累丰 富的实践经验。 二、改革深化 （一）第二阶段改革主要做法
7、1、印发补充完整财政国库改革相关配套文件。以核算转轨 为契机，在 2003 年出台的改革方案基础上，印发财政国库管理 制度改革资金支付管理办法、银行清算办法、会计核算办法、 支付凭证管理办法和财政专户管理办法等，构建完成系统的一 整套改革制度。深化改革制度先行，制度是保证是规范是依据， 约束指导集中支付各环节正确执行。 2、与预算单位、代理银行实现信息联网办理财政支付业务。 财政通过政府信息网与 107 个预算单位实现联网，支付业务代 理银行通过上级行实现与财政联网，财政部门为 127 个预算单 位开设单位零余额账户后，单位授权支付业务就实现在本单位 上网自行办理。国库支付中心取消在中心集中办
8、理授权支付业 务及其账户后，重心放在财政直接支付业务审核办理、支付清 算和规范零余额账户使用管理等方面，实现财政支付分工要求。 联网办公突出了方便性、高效性和主体责任性，得到预算单位 充分肯定。 3、将财政性资金全部纳入集中支付系统先支付后清算。新 （下转第 139 页） 4 摘要： 作为县级市的新郑也是改革一员，开始较早运行较规范，在县级市改革中具有代表性，目前 其已完成改 革 ，预算执行系统运行良 好 ，国库集中支付制度的财政财务管理基础性地位已经确 立 。本 文 以新郑改革为调研对象 ， 总结改革经验 ， 推进改革创新 ， 以期深化与指导县级财政国库集中支付制度改革。 关键词： 县级财政
9、 国库支付制度 调查报告 2014 年 1 月上 总第 304 期 dio: 10. 3969/j. issn. 1004-8146. 2014. 01. 003 不少地方法院已经开始研究或已经尝试被害人国家补偿制度， 并且取得了显著的效果，如笔者所在的地区于 2009 年制定颁布 的宁夏回族自治区刑事被害人救助条例是全国省级人大常 委会制定出台的第一部关于刑事被害人困难救助工作的地方性 法规。该条例的颁布实施，为遭受严重暴力刑事犯罪行为侵害 而导致重伤或死亡的被害人及其家庭提供了有效的法律保护， 把刑事被害人救助工作纳入了法治化轨道。针对实践中大量刑 事被害人不能实际获赔的现状，虽然这次新的
10、刑事诉讼法 并没有建立相关的制度，但这种改革探索值得进一步深入和推 广，希望能尽快在立法中得到确认。 参考文献： 1 转引自：法律效果与社会效果统一的法理学分析，齐崇文， 人民司法第 2011 年第 11 期，第 103 页。 2 范愉：纠纷解决的理论与实践，清华大学出版社 2007 年版， 第 434 页。 3 关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释规定 “ 自 然人因下列人格权利遭受非法侵害，向人民法院起诉请求赔偿精神损害 的，人民法院应当依法予以受理：（一）生命权、健康权、身体权；（二） 姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；（三）人格尊严权、人身自由权。 违反社会公共利益、社会公德侵
11、害他人隐私或者其他人格利益，受害人 以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予 以受理。 ” 4 就刑事附带民事案件而言，单纯就案判决，只是在法律意义上 完成了案件的终结，双方由此产生的相互仇恨、积怨依然存在，甚至会 因案件的判决而趋于恶化，长期以往将会埋下影响社会和谐稳定的隐患。 经过深思熟虑，中卫市中级人民法院确定了 “ 以修复被犯罪破坏的社会 关系为目的和价值取向 ” 的刑事审判工作目标，以此实现刑罚目的的修 复功能。为此，中卫市中级人民法院于 2008 年初，在刑事审判中提出 了征询被害方对被告人量刑意见，并在实践中加以运用。主要是通过法 官主动查找被告人财产、想被
12、害方及时通报查找过程及结果、征询被害 方对量刑的意见等方法，促成受害方与被告人之间达成赔偿协议。经过 一段时间的时间，中院正式出台了关于向刑事被害方征询对被告人量 刑意见，在全市两级法院逐步推行，通过实践完善，丰富内容，最终 形成了 “ 刑罚目的修复论 ” ，即刑事审判不能简单地一判了之，而要从 根本上解决案件背后影响和谐稳定的隐患，也就是要进最大可能和努力， 最大限度地减少不和谐不稳定因素，通过履 行刑事审判职能把法律问题 了了，把涉案当事人相互间的仇恨了了。“ 刑罚目的修复论 ” 实施以来， 取得了明显的法律效果和社会效果。许多案件当事人，即使是没有达成 赔偿协议的当事人，看到法院做了大量
13、的修复工作，切身感受到法官是 实实在在地帮助他们处理和解决问题，也谅解并接受了法院判决。人 民日报、人民法院报、宁夏电视台等新闻媒体对我们的刑罚目的 修复论进行了深入报道，最高人民法院在制定宽严相济相关刑事政策时 也予以认可、采纳。 5 何帆：刑民交叉案件审理的基本思路，中国法制出版社， 2007 年版。 （责任编辑：何秀秀） （上接第 4 页） 郑将预算外资金全部纳入预算内管理，将预外局更名为非税中 心，借助更换支付系统，将非税中心转化为财政支出业务科室， 取消预算外资金及其清算账户。借助核算转轨，将原核算中心 实体账户变成财政专户专门管理单位自筹资金，纳入支付系统 授权单位自主办理。借助乡
14、财市管核算改革，初步将部分乡镇 财政专项资金纳入支付系统支付。通过这一系列改革创新，已 经建立起本级预算资金、单位自筹资金、财政专户资金和乡镇 财政专项资金的集中支付与清算体系，目前执行顺利。据统计， 今年上半年通过支付系统共支付上述四类资金 20.8 亿元。 （二）第二阶段改革主要成效 1、国库集中支付系统运行环境得以进一步优化。表现为： 国库集中支付系统由财政内部向预算单位和代理银行延伸，授 权支付业务由支付中心集中办理变化为预算单位财务内部自行 办理，代理银行由在支付中心临时上门服务返回到其营业厅内 部规范代理，预算单位月度用款计划由财政业务科室代为录入 转化为单位自己录入，支付中心开设
15、的零余额账户由原来的实 体户操作真正实现为零余额操作，财政总预算会计和国库支付 中心会计核算由原来的二次录入实现为接口提数，年终财政结 余用款额度结转下年由原来的手工录入实现自动结转下年等， 这些变化在第一阶段改革中是难以想象和实现的。 2、预算单位对集中支付制度改革得以进一步认识理解。尤 其是核算转轨账务退回单位和授权支付业务单位自主办理两个 转变，使预算单位及其会计人员真正认识到财政改革是强化单 位会计主体作用，是增强单位会计人员职能作用，是从报账员 责任转化为单位会计职责，是会计人员不会操作单位就无钱办 公的现实要求。彻底改变原来 “ 是财政管钱管账，我就是一个 收票报票的报账员 ” 概
16、念，这从核算转轨培训和现场指导操作 中单位会计人员的重视程度，就可以看出预算单位及其会计人 员对改革的理解是多么深刻和到位，多少个不眠之夜换来自己 核算与支付角色快速到位。 3、财政调控能力得以进一步增强。通过改革，预算外资金 全额纳入预算管理、财政专户资金与单位自 筹资金归口国库管 理、预算结余用款额度资金保留在国库、财政直接支付与授权 支付之比扩大到 8:2 等措施，无疑极大增强了财政国库现金调度 能力，有力地保证新郑工资正常发放、单位正常运转，保证了 新郑市重点工程建设资金需求。把死钱变成活钱，合理调度资 金，减少资金留置浪费，防范财政资金风险，加强上级资金往来， 开展财政资金监督，都逐
17、步强化了财政宏观调控控能力。与改 革前相比，新郑财政宏观调控能力明显上一新台阶。 三、调查结论 从整体上看，财政国库集中支付制度改革是一项自上而下的 改革，中央省市级已经完成，目前进入县乡两级改革攻坚阶段。 上三级的顺利改革与成功经验，说明财政国库集中支付制度改 革符合建立公共财政框架迫切需求，说明改革在一定程度上需 要强大的财力优势作保障作推动，说明改革切中了财政预算执 行弊病要害从而能最大限度地化解财政矛盾，也为引领指导县 乡改革提供借鉴。 参考文献： 1 吴凌云 . 博弈论视角下的财政国库集中支付制度改革 J. 现代 商业 . 2012(29) 2 陶韬 . 浅议国库集中支付和会计集中核算两种制度的实际运用 J. 中国经贸导刊 . 2010(22) （责任编辑：祁彩云） 139 经济论坛