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1、李布：借鉴欧盟碳排放买卖经历 构建中国碳排放买卖体系（上）2010-3-10 气候变化已成为全球关注的热点咨询题。2009年11月26日，我国政府宣布操纵温室气体排放的行动目的，决定到2021年单位GDP的二氧化碳排放量比2005年下降40%45%。这不仅是为了应对欧美等兴旺国家在操纵温室气体排放上向我国施加宏大的压力，而且也是实在转变我国经济开展方式，实现经济社会可持续开展的必定要求。欧盟排放买卖体系（EU ETS）是欧盟应对气候变化的政策框架支柱。该体系试验阶段（2005年2007年）的运转为欧盟履行京都议定书，运用总量买卖机制促进温室气体减排，以及寻求低碳经济的开展方式奠定了根底。我国应
2、借鉴欧盟制定买卖体系的根本理念和施行经历，转变我国碳排放的治理思路，加强市场机制在配置环境资源中的作用。 欧盟排放买卖体系的根本特征 京都议定书要求，从2008年到2012年，欧盟二氧化碳等6种温室气体年平均排放量要比1990年的排放量低8%。为了协助其成员国履行减排承诺，获取运用总量买卖机制减排温室气体的经历，欧盟制定了排放买卖体系，并于2005年初试运转，2008年初开场正式运转。 （一）欧盟排放买卖体系属于总量买卖（cap-trade） 总量买卖是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过同意排放量或逐年降低的前提下，内部各排放源之间通过货币交换的方式互相调剂排放量，实现减少排放量、保护环境
3、的目的。欧盟排放买卖体系的详细做法是，欧盟各成员国依照欧盟委员会公布的规则，为本国设置一个排放量的上限，确定纳入排放买卖体系的产业和企业，并向这些企业分配一定数量的排放许可权欧洲排放单位（EUA）。假如企业能够使事实上际排放量小于分配到的排放许可量，那么它就能够将剩余的排放权放到排放市场上出售，获取利润；反之，它就必须到市场上购置排放权，否则，将会遭到重罚。欧盟委员会规定，在试运转阶段，企业每超额排放1吨二氧化碳，将被处分40欧元，在正式运转阶段，罚款额提高至每吨100欧元，同时还要从次年的企业排放许可权中将该超额排放量扣除。由此，欧盟排放买卖体系制造出一种鼓励机制，它激发私人部门最大可能地追
4、求以本钱最低方法实现减排。欧盟试图通过这种市场化机制，确保以最经济的方式履行京都议定书，把温室气体排放限制在社会所希望的水平上。 （二）欧盟排放买卖体系采纳分权化治理方式 分权化治理方式指该体系所覆盖的成员国在排放买卖体系中拥有相当大的自主决策权，这是欧盟排放买卖体系与其他总量买卖体系的最大区别。其他总量买卖体系，如美国的二氧化硫排放买卖体系都是集中决策的治理方式。欧盟排放买卖体系覆盖27个主权国家，它们在经济开展水平、产业构造、体制制度等方面存在较大差异，采纳分权化治理方式，欧盟能够在总体上实现减排计划的同时，兼顾各成员国差异性，有效地平衡了各成员国和欧盟的利益。 欧盟买卖体系分权化治理思想
5、表达在排放总量的设置、分配、排放权买卖的登记等各个方面。如在排放量确实定方面，欧盟并不预先确定排放总量，而是由各成员国先决定本人的排放量，然后汇总构成欧盟排放总量。只是各成员国提出的排放量要符合欧盟排放买卖指令的标准，并需要通过欧盟委员会审批，尤其是所设置的正式运转阶段的排放量要到达京都议定书的减排目的。在各国内部排放权的分配上，尽管各成员国所恪守的原则是一致的，但是各国能够依照本国详细情况，自主决定排放权在国内产业间分配的比例。此外，排放权的买卖、施行流程的监视和实际排放量确实认等都是每个成员国的职责。因而，欧盟排放买卖体系某种程度上能够被看作是遵照共同标准和程序的27个独立买卖体系的结合体
6、。 分权化治理方式突显协调机制的重要性。欧盟委员会发布的关于排放买卖的诸多指令（如Directive 2003/87/EC）是欧盟排放买卖体系的根底性法律文件，它确定了各成员国施行排放买卖体系所遵照的共同标准和程序。各国所制定的排放量、排放权的分配方案需经欧盟委员会依照相关指令审核许可后才能生效。此外，欧盟委员会还建立了庞大的排放权中央登记系统，排放权的分配及其在成员国之间的转移、排放量确实认都必须在中央登记系统登记。 总之，欧盟排放买卖体系尽管由欧盟委员会操纵，但是各成员国在设定排放总量、分配排放权、监视买卖等方面有非常大的自主权。这种在集中和分散之间进展平衡的才能，使其成为排放买卖体系的典
7、范。 （三）欧盟排放买卖体系具有开放式特点 欧盟排放买卖体系的开放性主要表达在它与京都议定书和其他排放买卖体系的衔接上。欧盟排放买卖体系同意被纳入排放买卖体系的企业能够在一定限度内使用欧盟外的减排信誉，但是，它们只能是京都议定书规定的通过清洁开展机制（Clean Development Mechanism，CDM）或结合执行（Joint Implementation，JI）获得的减排信誉，即核证减排量（Certified Emission Reductions，CERs）或减排单位（Emission Reduction Units，ERUs）。在欧盟排放买卖体系施行的第一阶段，CER和ERU的
8、使用比例由各成员国自行规定，在第二阶段，CER和ERU的使用比例不超过欧盟排放总量的6%，假如超过6%，欧盟委员会将自动审查该成员国的计划。 此外，通过双边协议，欧盟排放买卖体系也能够与其他国家的排放买卖体系实现兼容。例如，挪威二氧化碳总量买卖体系与欧盟排放买卖体系已于2008年1月1日实现成功对接。 （四）欧盟排放买卖体系的施行方式是按部就班的 为获取经历，保证施行过程的可控性，欧盟排放买卖体系的施行是逐步推进的。第一阶段是试验阶段，时间是从2005年1月1日至2007年12月31日。此阶段主要目的并不在于实现温室气体的大幅减排，而是获得运转总量买卖的经历，为后续阶段正式履行京都议定书奠定根
9、底。在选择所买卖的温室气体上，第一阶段仅涉及对气候变化妨碍最大的二氧化碳的排放权的买卖，而不是全部包括京都议定书提出的六种温室气体。在选择所覆盖的产业方面，欧盟要求第一阶段只包括能源产业、内燃机功率在20MW以上的企业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷以及造纸业等，并设置了被纳入体系的企业的门槛；如此，欧盟排放买卖体系大约覆盖1150O家企业，其二氧化碳排量占欧盟的50%。而其他温室气体和产业将在第二阶段后逐步参加。 第二阶段是从2008年1月1日至2012年12月31日，时间跨度与京都议定书初次承诺时间保持一致。欧盟借助所设计的排放买卖体系，正式履行对京都议定书的承诺。第三阶段
10、是从2013年至2021年。在此阶段内，排放总量每年以1.74%的速度下降，以确保2021年温室气体排放要比1990年至少低20%。 欧盟排放买卖体系试验阶段的成效 欧盟排放买卖体系在试验阶段尽管并非完满无缺，但是作为一项重要的公共政策，考虑到该体系需协调27个主权国家的行动，而且从最初构建到施行只有3年时间，能够说其施行效果超过其他总量买卖机制。 （一）反映排放许可权稀缺性的价格机制初步构成 价格信号精确反映市场排放权供需情况是排放买卖体系有效配置环境资源的前提条件。欧盟排放买卖体系在2005年1月施行时，有7家经纪人和20家大的能源供给商和大的银行参加该排放权市场，随着其他相关机构陆续参加
11、，排放权买卖市场的厚度越来越高。研究发觉，在最初阶段的不确定性逐步消除后，排放权的价格与造纸和钢铁产业的产量存在明显的正相关关系。这一方面说明价格信号已能精确反映碳排放许可权的供给与需求情况，即产量越大，排放权的需求就越多，排放权的价格就越高；另一方面也说明，排放权价格已经妨碍到企业的消费决策，企业假如不采取减排措施或降低产量，则需要承担更多的减排本钱。 （未完待续）国务院开展研究中心市场所 李布 中国开展观察2010年第1期责任编辑：俞江月 李布：借鉴欧盟碳排放买卖经历 构建中国碳排放买卖体系（下）2010-3-10 （二）为进一步运用总量买卖机制处理气候变化咨询题积累了丰富的经历 欧盟碳排
12、放买卖体系试验阶段的主要目的是发觉并弥补设计缺陷、积累运转总量买卖机制的经历。针对排放买卖体系试验阶段中所暴露出的咨询题，欧盟对其进展了改良，使其更加完善。这些缺陷及其改良措施主要在三个方面。 一是排放权发放超过实际排放量咨询题。例如，在2005年，所发放的排放权超过实际排放量4%，没有一个产业的排放权处于短缺状态，钢铁、造纸、陶瓷和厨具部门的排放权发放量甚至超过实际排放量的20%。排放权总量过多，导致排放权价格下降，环境约束软化，企业失去采取措施降低二氧化碳排放的积极性。针对这个咨询题，欧盟在排放体系施行的第二阶段，下调了年排放权总量。调整后的年排放权平均比2005年低6%。 二是排放权免费
13、分配咨询题。第一阶段排放权是免费发放给企业的，同时电力行业发放过多，结果电力行业并没有用排放权抵免实际排放量，而是把排放权放到市场上出售，获取暴利。在第二阶段，政府提高了许可权拍卖的比例，并降低了电力部门的发放上限，迫使电力企业采取措施降低碳排放。 三是微观数据的缺失咨询题。欧盟排放买卖体系试运转时，工厂层次上的二氧化碳的排放数据是不存在的，排放权只能依照可能发放给企业，由此排放权发放过多、市场价格大幅波动等诸多咨询题。但欧盟利用三年试验期，不断地搜集、修正企业层次上的碳排放的数据，现已建立庞大的能支持欧盟决策的关于企业碳排放的数据库。 （三）促进了欧盟碳金融产业的开展 碳买卖市场和碳金融产业
14、是朝阳产业，借助于欧盟排放买卖体系的施行，欧盟已培育出多层次的碳排放买卖市场体系，并带动了碳金融产业的开展。欧洲碳排放权买卖最初是柜台买卖，随后一批大型碳排放买卖中心也应运而生，如欧洲气候买卖所（European Climate Exchange）、北方电力买卖所（Nor pool）、将来电力买卖所（Power next）以及欧洲能源买卖所（European Energy Exchange）等。目前，碳排放买卖仍以柜台买卖为主，2008年，柜台买卖占买卖总量的三分之二。但是，买卖所有力推进了排放权的期权买卖。欧洲买卖所于2005年6月推出了与欧盟排放权挂钩的期权买卖，使二氧化碳好像大豆、石油等
15、商品一样能够自由流通，从而增加了碳排放市场的流淌性，促进了碳买卖金融衍生品的开展。 碳排放买卖市场与金融产业交互作用，构成良性循环。二氧化碳排放权商品属性的加强和市场的不断成熟，吸引投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构甚至私人投资者竟相参加，碳排放治理已成为欧洲金融效劳行业中成长最为迅速的业务之一。这些金融机构和私人投资者的参加又使得碳市场容量不断扩大，流淌性进一步加强，市场也愈加透明，又能吸引更多的企业、金融机构参与其中，而且方式更加多样化。这种互相促进作用既深化了欧盟碳买卖市场，又提高了欧盟金融产业的竞争力。 （四）提升了欧盟在新一轮国际气候会谈中的话语权 针对2009年年底
16、在丹麦哥本哈根召开的国际气候变化大会，欧盟于2009年1月29日领先宣布了立场。在其公布的哥本哈根气候变化综合协议中，欧盟做出承诺，到2021年，其污染排放与1990年的水平相比降低20%，而不管是否达成国际协议。同时，欧盟给世界其他国家施加了压力，提出“假如其它兴旺国家进展同等规模的减排同时经济较兴旺的开展中国家在其责任和才能范围内做出适当的奉献，那么欧盟愿意接着努力并在一个雄心勃勃且全面的国际协议的框架内签订减排30%的目的”。欧盟之因而提出如此目的，非常大程度在于排放买卖体系初步施行的成功加强了其决心。正如欧盟认为：“全球碳市场能够同时应当由相联络的、可比拟的国内排放买卖系统建立。这将促
17、进具有本钱效率的污染减排。欧盟应当与其他国家一起，确保在2015年建立OECD（经济合作开展组织）范围的市场，在2021年建立更宽阔的市场。” 对促进我国降低碳排放的启示 建立一套完善的碳排放买卖体系，不仅是积极履行相应国际义务的需要，而且是以最低本钱方式节约资源、全面促进生态环境建立、应对气候变化的重要举措，同时还有利于各级政府和企业理解、认识国际温室气体减排机制，更有效地利用清洁开展机制（CDM）合作的规则，引进国外资金与先进技术，提升我国的碳技术水平。欧盟排放买卖体系是运用总量买卖机制处理环境咨询题的范例，其成功经历为我国节能减排和环境保护提供了有益启示。 （一）突出碳排放总量买卖机制在
18、操纵碳排放中的战略地位 随着我国市场经济体制确实立和不断完善，已初步具备利用总量买卖机制操纵碳排放的条件。要转变环境治理思路，摆脱过分依赖行政手段的方式，探究依托市场配置碳汇资源、促进节能减排的新方式。改变目前节能减排政策体系以命令-操纵为主的现状，向市场机制与命令-操纵互相补充、互相协调的政策体系过渡。同时，推进环境有偿使用制度改革，强化环境资源的商品属性，使环境这种特别资源的稀缺功能够表达于企业的消费本钱中，以提高企业治理污染的积极性、主动性，促进企业走上“低投入、低耗费、低污染、高效率”的集约化道路，进而推进经济增长方式实现根本性转变。 （二）制定我国碳排放买卖体系开展规划 首先，要制定
19、应对气候变化法或低碳经济法，明确提出分时段操纵温室气体排放的技术和数量标准，确立市场机制在降低碳排放中的地位，保证碳排放买卖有法可依，有章可循。其次是构建碳排放买卖市场体系。要设立假设干碳排放买卖所，制定买卖规则，并制造相对公平透明的买卖环境，加强市场监管，防止不正当竞争，保证碳排放权买卖市场的有效运转。其中的关键是要对企业的二氧化碳排放量设立标准。最后，要制定与碳排放买卖市场体系相对应的低碳经济开展道路，实在发挥碳排放买卖市场对经济构造调整的引导作用。 我国的碳排放买卖应分为两类，即国内买卖和国际买卖。国内买卖应建立在总量管制和排放买卖的市场机制之上。按照国家规划，对各省设置排放上限，各省再
20、将详细额度按规定下发给企业。假如企业的实际排放量超过该额度，需要到市场上购置其差额的排放许可额度。假如不能或不愿购置减排量来弥补超额排放的指标，那就只能选择上缴罚款。国际买卖则主要是面向国外购置商买卖，开发和提供与芝加哥气候买卖所、欧洲排放买卖体系等成熟买卖所一样的产品，并进展买卖。 （三）深化处理排污权买卖试点中的咨询题 我国从2005年开场在天津滨海新区、江苏南京和浙江绍兴等地开展污染物排放权买卖试点工作，至2008年初已发生30多笔二氧化硫买卖，获得了一定的成效，为进一步运用总量买卖机制实现节能减排提供了丰富的经历。但是，试点过程也暴露出一些急需处理的咨询题。一是排污权的买卖税咨询题。排
21、污权是一种特别的商品，开展排污权买卖能够使社会和企业以最小的本钱实现节能减排。征收买卖税相当于提高排污权价格，从理论上讲，排污权买卖量将会下降，从而不利于节能减排。目前我国对这类商品买卖是否征税或如何征税尚未有明确规定，各地在排污权买卖征税上五花八门，比拟混乱。二是排污权从经济欠兴旺但环境污染相对较轻地区向经济法兴旺但环境污染较严峻地区的流淌咨询题。污染严峻地区的企业购得排放权后，有权接着向大气或水中排放污染物，从而加剧当地环境恶化。这实际上涉及不同区域排污权市场之间的衔接咨询题，目前制度设计在该咨询题上尚存在缺陷。三是市场监管才能比拟弱，特别是监测执法水平需要提高。对这些咨询题，应该深化研究，进一步完善排放权买卖政策体系，从制度、机制和技术上予以处理。国务院开展研究中心市场所 李布 中国开展观察2010年第1期责任编辑：俞江月