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1、城市管理学2023春期末复习题与解答论述题1、试述我国城市政府职能的特性。2、试述我国城市发展战略的潜在重点。3、试述城市规划工作的特点。4、试述我国城市成长中存在的问题。5、试述新条件下我国城市经济管理领域的核心要务。6、试述在解决社区自治组织和城市政府各级相关机构的关系时需要遵循的原则。7、试述我国城市污染治理的重要瓶颈。8、试述我国城市环境管理的基本原则。9、试述引导城中村城市化的对策。10、试述我国如何实现城乡一体化。1 1、试述当前我国区域协调中迫切需要解决的问题。参考答案1、（1）广泛性。由于城市公共事务复杂多样，分工细致，加之我国城市社会自治组织和 社会组织尚在发育之中，所以，从
2、邻里关系、社区卫生、居民福利、商业网点、公共设施到 整个城市的规划和建设事务，那要纳入政府的管辖范围，从而使城市政府职能比其他地方政 府职能更加广泛多样。（2）服务性。在乡村社会，农民是具有自主生活能力的人，农民的基本生活大都可以自 给自足，农村的公共事务也大多是自助性的;而在城市社会则完全不同，市民的衣、食、住、 行等,样样都离不开政府所提供的支持及援助，离不开政府或公营机构所提供的公共服务。 服务职能体现了城市政府的本质，服务是城市政府的天职。（3）规范性。法治政府起源于近代以来的城市，随着城市化的迅速发展，城市政府管理 现代化的重要标志就是法制化和科学化，而法制化的首要任务就是将城市政府
3、的职能范围、 权责关系和政府职能实现方式纳入法制的凯道,保证各种城市事务间的互相协调和整合，调 资金近4 00亿，这笔巨大的投资相称于全国每年开采黄金的总产量的价值。在这笔资金中, 垃圾解决队伍（其中涉及近1 0%的退休人员）的工资费用占了约70%,其余才是购置设备的 费用。这对于技术水平规定越来越高的污染解决来说远远不够。（4）污染治理的公众参与度不高。科技发展在污染治理方面固然重要，但并不可以“包 治百病”。治污之重不在于“治”，而在于“防“治”是治标，“防”才是治本。这个“防” 靠的正是城市公众（公司、居民）自觉自愿地维护公共环境，采用新技术减少污染，保持良好的 生活习惯,不随地吐痰，不
4、乱扔垃圾。但我们看到的是，诸多陈规陋习和不良的生活习惯仍 然影响着城市的公共环境。8、（1）全面规划、合理布局，该原则有三层涵义，一是城市的环境保护规划与城市的经济 和社会发展计划相结合。二是城市的环境保护规划与城市规划相结合。三是全面规划城市的 环境保护工作。以上三层涵义中第一、第二层涵义强调城市环境保护规划应当与城市经济、 社会发展计划，与城市总体规划紧密结合、统筹安排，使城市经济社会发展、城市建设与环 境保护三者协调发展，第三层涵义强调环境保护管理自身的规划需要全面综合考虑。（2 ）综合运用、化害为利，这是指全面和充足地运用各种生产和生活的废弃物,变废为 宝、化害为利，既充足地运用资源和
5、能源，又减少环境污染。这是治理污染、节约资源、发 展生产、保护环境而必须贯彻的一项重要原则。当前，世界上许多国家都非常重视废弃物的 1口1收、运用和解决,并制定了相关的法律法规。由于废弃物中大多具有未被充足运用的有用 资源，对其回收运用对节约资源和减少污染是一举两得。（3）防止为主、防治结合，城市环境一旦污染便很难恢复，因此保护环境应以防止为 主，但防止不也许完全避免污染,对已经存在的污染必须治理，因此要防治结合。（4） “三同时”原则,这一原则规定在进行新建、改建和扩建工程时，防治污染和其他 公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这一原则我国早在197 3年便 正式做出规定，
6、这是我国在环境管理中防止污染的一项重要原则，也是防止污染的重要制度 之一。（5）依靠群众、大家动手，保护环境、防治污染不仅仅是政府的职责，也是全体社会组织和市民的职责。保护环境、防止污染仅靠政府也难以达成抱负的效果，只有全社会成员增强 环保意识、积极参与才也许达成较好的效果。（6）污染者承担原则，指污染和破坏环境导致的损失，由排放污染物和导致破坏的组织或 个人所承担。这一原则自2 0世纪7 0年代初由国际经济合作与发展组织环境委员会提出后, 得到国际社会的广泛认可。污染者承担原则在法律上一般表现为三种方式:征收排污费或多 种形式的污染税，补偿损失，罚款。其中被广泛采用的是“排污收费制度”。我国
7、参照这一 原则，在环境保护法中规定了 “谁污染谁治理”的具体原则，以明确污染者的责任。（7）除了上述原则以外，城市环境保护与管理还应始终坚持一个总的原则，即可连续发展 原则。9、（1）从发展决策入手，进一步集中城市决策权。城市管理应自上而下实行，若以“块 块为主”，将助长局部利益。停止设立新的县级市，表白这个问题已开始受到重视。“撤市（县） 设区”，撤村设街，人口农转非是未来区域中心城市行政区划改革的方向。像广州目前实行 的市、区（县级市）、镇（街道）、村（居委）二级政府、四级管理的行政体制，总的来说仍 符合当前社会实际。但应进一步加强市级政府决策的权威性、有效性，可尝试将城市总体规 划范围内
8、的村镇逐步改为区街体制。（2）从城中村内在规定入手,启发、鼓励其自身进步。失去耕地的城中村,经济构成中已 没有农业成分，必须转向第二、三产业，体制上也应向城市管理体制转变。（3）从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制。目前在城市扩张过程中，“只占地， 不管人”的情况比较普遍,使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人 的城市化。为此，必须改革城市土地、人口与规划管理体制，走城市主导型的城郊农村城市 化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口 性质同步转变。城中村村民不乐意放弃农村户口，有以下一些因素：村民教育水平低，即使 “农转非”也不能
9、改善他们在城市谋职难的处境;农村户口可满足村民生育两胎的愿望，即 使超生,也无开除公职之忧;农村户口是参与村镇经济收入分红的条件;农村户口拥有一定的 宅基地配额，村民可建屋收取租金。针对以上状况，必须从户籍管理上将并不务农的“村民” 纳入城市人U管理系统。如对某一年度以后出生的城中村子女一律纳入城市户口，政府提供 教育、就业上的优惠倾斜。（4）从经济入手，将城中村纳入城市经济体系。城中村问题的核心是农民失去土地以 后无认为业，对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属公司及土地、 村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。一方面，政府对 这类公司提供优
10、惠的税收与财政政策，另一方面，集团公司具有经济与社会双重职能,经济职 能是经营城中村继承的公司、物业，社会职能是设法改变城中村传统社会形态，促进社区城 市化。或许有人会问，农民失去了耕地，再失去栖身的城中村将何认为生?其实，城市征用 农村土地所付出的代价已可认为村民提供更好的教育机会和生活机会，村民完全有条件凭自 己的劳动加入到千百万城市产业大军中去。假如靠“食利”为生或将土地征用补偿费用于消 费挥霍，再多的补偿也不够。从经济入手改造城中村的关键环节无疑是城中村土地在征用过 程中的补偿安顿，这一环节解决是否得当将直接影响城中村居民未来在城市发展的愿景。在 2 023年发布的中华人民共和国土地管
11、理法（修订草案征求意见稿），在土地征收征用方 面对原有的土地管理法做出了一定的修改，在原有的“每公顷被征收耕地的安顿补贴费, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”以及“土地补偿费和安顿补贴费的总和不 得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”之外，增长了如下表述：”征收土地的补偿 费用标准应根据本地社会经济发展水平适时进行调整。被征收土地上的附着物和青苗的补偿 标准，由市、县人民政府制定，报省、自治区、直辖市人民政府备案。”这对于城中村改造 过程中，实现因地制宜，发挥市场的价格生成作用，体现城中村作为非典型农村地带的土地 资源价值，构建合理的城中村改造补偿机制提供了一定的支持。此外,在
12、实际的城中村土地 流转过程中,村民的选择权应得到充足的尊重，允许城中村的城市化进程出现多种模式并存, 而随着着选择权的确立和可选模式的增多，市场手段发挥效用的空间将进步增大。在传统 的政府主导模式之外，应当允许村民发挥主观能动性。在实际操作过程中，已经出现了部分 经由集体土地资本化形式，对土地实行整理、置换和缴纳复垦费，将耕地调整为建设用地， 公司有偿租赁，村民分享收益。在未来，城市政府、农村集体和村民的协作模式将成为一种 趋势，即由多元主体按照一定原则分享土地级差收益，并将基础设施建设和村民社保纳入城 乡一体化，实现村民身份的转换，促进城市化的良性发展。（5）从文化入手，针硬城中村弊端，弘扬
13、城乡融合与现代文明。运用传媒树立正面典型, 促进村民转变观念,融人城市社会。要调和城乡冲突,长远之计在于提高村民素质，扫荡“黄、 赌、毒”，抨击丑恶、庸俗、低档趣味的社会现象。为使村民融人城市社会，可向村民提供 就业上岗培训、普法教育机会，关注村民后代教育问题等。一旦没有了 “城中村人”，城中 村存在的时间也不会太久了。(6)从法律入手,严厉解决城中村所滋生的违法现象。要在短期内扭转城中村治安混乱、 违法建设的现象不是一件容易的事，但可集中力量抓一两个典型，细致检查城市治安与规划 建设执法情况。此外，应加快地方性配套法规的立法，制定针对城市边沿区的规划管理、住 宅建设、人口管理等法规，明确城市
14、与村镇的法律关系，明确城市周边土地权益让渡的法律 程序，建立公平、公开、公正的村镇集体土地一级、二级市场。(7)从组织人事入手，培养高素质的村镇领导人。组织人事部门抓住对村镇领导的任免 权，保证基层领导“听使唤”，这是大连、苏州、北京等城市发展的经验。政府应有计划地 对城中村的基层领导，特别是年轻领导，进行现代城市经济与规划建设管理的专项培训I,提 高其结识水平和管理水平。(8)借鉴其他城市解决城乡矛盾的经验。而村镇聚落来说，深圳与苏州的经验值得借 鉴。近2023来苏州新区与新加坡工业园区开发了 1 30平方公里土地，是苏州老城14平方 公里的近10倍。新加坡工业园区位于农业发达、村镇密集地区
15、，一次性征用数十平方公里 土地，将区内分散的村镇聚落，迁移到区外，实现了 “空城转让”，苏州新区内的村镇聚落, 则统一规划，建设集中的村民居住区，这些居住区在秩序、文明友善与美观整洁等方面，堪 与城市别皇区媲美。深圳市最近加大治理城郊村镇,如宝安县有的村镇选送优秀青年进大学 深造，有的村镇把平时自由懒散惯了的14、3 5岁无业青年，组织起来举办青年培训营，有军 事训练、形势教育、专题知识讲座等。将青年学习、培训情况与本村股份公司分红及其他收 益挂钩，同时为他们寻找就业机会。长远来看，城中村必然被改造为城市的一部分，而近中 期则始终应坚持渐进方式。解决城中村问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。
16、在有限的 近期内，可维持村(镇)办公司集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不变，远 期则应与城市人I同等对待。10、(1)城乡一体化不是城乡“同样化”和“平均化”。有人认为城乡一体化就是要完 全消灭城乡差别，最终达成城乡的绝对融合。这种观点实质上就是将城乡一体化引向了 “城 乡同样化”，这在理论和实践上都是行不通的。由于城市和乡村这两种社区形态的形成和发 展有着其特定的自然、社会、经济、历史等条件,只要这些方面存在着差别，城乡差别就不 也许消失。同时，城乡一体化并不会导致城乡的“低层次平衡发展和平均主义，它不 是减少城市的地位，而是将乡村的地位加以适当提高，使其在市场体制下处在与城市
17、同等的竞 争地位。城乡一体化强调城乡间各要素的融合、贯通，但并不排斥差别,相反，通过科学、合 理的规划，可以将差别转化为各自的特色，这将有助于形成城乡系统的高层次协调发展。(2)城乡一体化的动力机制:城市化和农业产业化。城乡一体化是城乡两大系统发展的一 种社会、经济、生态过程，同时又是这一过程的战略目的。在分析城乡关系问题上，有学者 认为,城市化的滞后是中国城乡经济难以协调发展的症结所在，并由此导出了通过重新发动城 市化来解决城乡发展问题。尚有一些学者主张靠农村工业化来解决城乡问题。事实上，农村 的发展，不能单靠城市化的辐射，也不能盲目推行农村工业化，导致生态环境的破坏。实现城 乡协调发展必须
18、两头启动，依靠城市化和农业产业化加以推动，这就是城乡一体化的动力所 在。(3)城乡统一市场的建立是城乡一体化的核心。市场是城乡经济联系的纽带，也是缩小 城乡差距、优化城乡资源配置的有利渠道。城乡经济要素的流动，是二元结构转换、城乡协 调发展的关键.这就需要打破原有的各种体制束缚，以市场体制为契机，在原有城市市场和 农村市场的基础匕构建城乡统一市场。这将是一个市场类型齐全、功能完备的市场体系， 它既涉及产品市场，又涉及要素市场。通过统一的市场体系使农村的资源优势转化为商品优 势，剩余劳动力转化为生产要素，并得到优化组合,从而为实现城乡全面贯通、走向体奠定 坚实的基础.(4)城乡一体化要从人的需要
19、出发，即“以人为本二从人本主义角度讲，人们从事的一切 活动都是为其自身各方面需要服务的，城乡发展从本质上来说是人与自然在协调基础上的自 我发展。因此，城乡一体化建设规定为人类发明一个良好的生产、生活和发展的环境，同时 要有助于提高人的综合素质，特别是广大农村人口的素质，使其享受现代城市文明，从而利于 整个社会的进步11、（1）产业的分工与合作。为了避免在城市与周边地区展开恶性竞争，导致产业结构严 重趋同和资源浪费的现象出现,需要在产业方面进行协调，即涉及各城市在产业上如何进行 分工合作，如何在产业政策上进行衔接以提高区域产业的整体实力等内容。（2）环境的治理与自然生态、人文资源保护。生态环境具
20、有公共性，各个主体（城市或区 域）在运用生态资源时都倾向于自身利益最大化。为了实现全社会生态环境的全面改善和建 立良好的补偿机制，需要在各个主体间进行协调。如流域内污水的排放标准、固体废弃物的 共同解决、大气污染的控制、水资源的分派运用等内容，都属于环境方面的协调。而森林、 湿地、生物多样性等自然资源以及历史文化资源等虽然也许只位于某局部地区，但却是整个 区域的共有资源，需要共同努力进行保护。（3）基础设施建设的协调和共享。在交通和通讯联系日益发达的条件下，许多大型公共 设施和基础设施的也许服务半径已经超过城市或区域的范围。并且，所有设施的建设和运营 都是有一定的“规模门槛”约束的。假如允许各
21、主体（城市或区域）从自身利益出发,在自己 的属地范围内都进行大型基础设施建设，将减少设施的运用效率，导致成本的.上升和资源的 极大浪费。因此需要在大型公共设施建设上进行协调，形成功能互补、共同享用的公共设施 体系。此外,由于经济和社会活动的跨地界性，对于区域范围内的基础设施的整体系统运营 提出了更高规定,使得各城市范围内自行规划建设的设施的衔接变得十分重要。唯有如此才 干大大提高设施的整体运营效率。（4）共同的行为规则和标淮的制定。市场经济是法制经济，也是规则经济。只有制定一 套公平公正、大家共同遵守的规则，才干界定和约束各利益主体的行为选择，保证良好的市 场运营环境。目前区域协调中存在的诸多
22、问题，如土地的“零地价”出让、污染排放、设施 建设标准不一导致难以彼此衔接等，很大限度上都源于缺少一个明确的指导和约束各地方政 府的行为标准和准则，而这是区域协调机构的最重要职能。（5）区域整体形象塑造与创新网络构建。经济全球化形势下，国家之间的竞争反映为 各国核心城市的竞争，也表现为区域之间的竞争。要增强区域的整体竞争力，需要各个城市结 成同盟，以一个整体参与对外合作交流和竞争，同时也需要以一个整体进行宣传和推介自己。塑造区域的整体形象，既是提高区域的影响力，也是增强区域内各城市的吸引力和竞争力的 重要手段和内容。此外，影响区域竞争力提高的关键因素在于区域连续的创新能力的哺育, 而这依赖于个
23、高效的区域创新网络的构建而不能单靠个别城市的发展。区域的整体创新能 力的哺育取决于区域的创新意识和进取精神，最终是建立在整个区域的文化建设和人文精神 造就的基础上,这是哺育区域长期竞争力的关键所在。整和发展各项政府职能，从而保证城市政府职能的规范性和稳定性。(4)自主性。在现代社会，城市是国家或区域社会经济、政治和文化生活的中心，在国 家行政体制中发挥着独到的作用，其职能的实现也具有相对独立性；同时，城市社会自成一 体，城市社会关系和城市事务也有其特殊性，无论从时间上、经济上，还是从效果上看，城市 事务中的环境、能源、规划、建设、住宅、交通、福利、卫生、治安、消费等都自成体系， 具有较大的独立
24、性，适合由城市政府自主地实行管理。(5)多样性。现代城市政府职能范围广、跨度大，城市公共事务结构复杂，功能多样， 加之行政环境的剧烈变动和行政技术的飞速发展，以至政府在管理这些公共事务、实现其各 项职能时,不得不采用多种手段、途径和方式，以适应不断变化的新情况，保证城市政府的各 项职能和管理决策得到顺利实行。2、(1)全面导入绿色GDP、人文GDP的目的绩效观。所谓“绿色GDP”，就是从现行 GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用。绿色GDP指标，实质上代表了国民 经济增长的净的正效应。绿色GDP占GDP的比重越高，表白国民经济增长的正面效应越高， 负面效应越低，反之亦然。“人文G
25、DP”就是为了保障人的健康和全面发展而投入财富的增 长指标，涉及教育、文化、医疗卫生等方面。我们追求的发展,应当是经济和社会事业的全 面发展，是人与自然和谐相处的可连续发展，应将“经济GDP”、“人文GDP”和“绿色GDP” 放在同等重要的位置。多层面的政府绩效考核体系的建立健全是建设和谐社会的重:要制度基 础之一。(2)建灵敏城市，提高城市对外部环境变化的灵敏。反映能力当今世界处在信息爆炸的 时代，城市要在瞬息万变的环境中抓住有利的信息，结合自身条件，做出相应的对策，才干 赢得发展机会。也就是要创建“灵敏城市”，其中涉及三方面的内容:信息灵敏。依托快捷、 准确、畅通的信息来源和上传下达渠道，
26、并在大量的信息中进行及时高效的筛选，保证决策 者在第一时间获取精练实用的信息。就此,正在迅猛发展的数字城市技术不仅提供了技术支 撑，并且具有成为信息灵敏互换和交流的平台。人员灵敏。有灵活、干练、反映迅速的管理 人员和办事人员，要做到能上能下，人尽其才，可以准确快速应对环境变化。制度灵敏。在一 定原则框架内，保存政策的适度弹性,以便在实行中可以因地因时制宜；必要时要及时调整 修订现行政策制度，保证城市发展最终战略目的的实现。(3)全面导入循环经济。循环经济以可循环资源为来源,以环境和谐方式运用资源，保护 环境和发展经济并举，把人类生产活动纳入到自然循环过程中，通过相称长一段时间的努力, 使生态负
27、增长转变为生态正增长，实现人类与生态的良性循环。循环经济起源于工业经济， 其核心是工业物质的循环。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，以物质、能量梯次和 闭路循环使用为特性，在环境方面表现为污染低排放，甚至是污染零排放。循环经济把清洁 生产、资源综合运用、生态设计和可连续消费等融为一体，运用生态学规律来指导人类社会 的经济活动，因此本质上是一种生态经济。循环经济是按照自然生态系统的物质循环和能量 流动规律重构的经济系统。规定把经济活动组织成为“自然资源一一产品和用品一一再生资 源”的反馈式流程，所有的能源和原料都能在这个不断进行的经济循环中得到最合理的运用， 从而使经济活动对自然环境的影响减
28、少到尽也许小的限度。(4)重:视突发事件管理。应当结识到，城市发展战略管理的实行过程并非一帆风顺，国 内外一些城市发生的一系列突发事件也提醒我们必须在城市发展战略管理中建立“危机管 理”机制。在制定国民经济和社会发展规划的同时，需要制定一个有效的，可以帮助快速沟 通、快速做出影响评估和控制的危机管理计划,并使之成为国民经济和社会发展规划的重要 组成部分，甚至是最为重要的部分。一般来说，危机管理在管理层次上高于平常管理，是管 理的最高层次。危机管理计划不是独立的，它必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来, 也必须与国家、地区和部门的危机管理体系相适应。当然,就我国来说，在制定危机管理计 划的同
29、时，还需要进一步建立和完善危机管理系统，这也是我们在制定国民经济和社会发展 中长期经济和社会发展规划时必须考虑的问题。3、(I)综合性。城市的社会、经济、环境和技术发展等各项要素，既互为依据，又互相 制约，城市规划需要对城市的各项要素进行统筹安排，使之各得其所、协调发展。综合性是 城市规划工作的重要特点，它涉及许多方面的问题：如城市的建设条件，涉及气象、水文、 工程地质和水文地质等范畴的问题;城市发展战略和发展规模，又涉及大量社会经济和技术 的工作；当具体布置各项建设项目、研究各种建设方案时，又涉及大量工程技术方面的工作;至于城市空间的组合、建筑的布局形式、城市的风貌、园林绿化的安排等，则乂是
30、从建筑艺 术的角度来研究解决的。而这些问题，都密切相关，不能孤立对待。城市规划不仅反映单项 工程设计的规定和发展计划，并且还综合各项工程设计互相之间的关系。它既为各单项工程 设计提供建设方案和设计依据，又必须统一解决各单项工程设计互相之间技术和经济等方面 的种种矛盾，因而城市规划部门和各专业设计部门有较密切的联系。城市规划工作者应具有 广泛的知识，具有综合工作的能力，在工作中积极和有关单位协作配合。(2)法制性、政策性。城市规划既是城市各种建设的战略部署，又是组织合理的生产、 生活环境的手段，涉及国家的经济、社会、环境、文化等众多部门。特别是在城市总体规划 中，一些重大问题的解决都必须以有关法
31、律法规和方针政策为依据。例如城市的发展战略和 发展规模、居住面积的规划指标、各项建设的用地指标等等，都不单纯是技术和经济的问题, 而是关系到生产力发展水平、人民生活水平、城乡关系、可连续发展等的重大问题。因此, 城市规划工作者必须加强法治观点，努力学习各项法律法规和政策管理知识，在工作中严格执 行。(3)地方性。城市的规划、建设和管理是城市政府的重要职能，其目的是促进城市经 济、社会的协调发展和环境保护。城市规划要根据地方特点，因地制宜地编制；同时,规划的 实行要依靠城市政府的筹划和广大城市居民的共同努力。因此，在工作过程中，既要遵循城 市规划的科学规律，又要符合本地条件，尊重本地人民的意愿,
32、和本地有关部门密切配合，使规 划工作成为市民参与规划制定的过程和动员全民实行规划的过程，使城市规划真正成为城市 政府实行宏观调控，保障社会经济协调发展，保护地方环境和人民利益的有力武器。(4)长期性、经常性。城市规划既要解决当前建设问题，又要预计此后一定期期的发展 和充足估计长远的发展规定;它既要有现实性，又要有预见性。但是，社会是在不断发展变 化的,影响城市发展的因素也在变化，在城市发展过程中会不断产生新情况，出现新问题,提 出新规定。因此，作为城市建设指导的城市规划不也许是一成不变的,应当根据实践的发展和 外界因素的变化，适时地加以调整或补充，不断地适应发展需要，使城市规划逐步趋近于全 面
33、、对的反映城市发展的客观实际。所以说城市规划是城市发展的动态规划,它是一项长期 性和经常性的工作。虽然规划要不断地调整和补充，但是每一时期的城市规划是建立在当时 的经济社会发展条件和生态环境承载力的基础上，通过调查研究而制定的，是一定期期指导 建设的依据，所以城市规划一经批准，必须保持其相对的稳定性和严厉性，只有通过法定程 序才干对其进行调整和修改，任何个人或社会利益集团都不能随意使之变更。（5）实践性。城市规划的实践性，一方面在它的基本目的是为城市建设服务，规划方 案要充足反映建设实践中的问题和规定,有很强的现实性。另一方面是按规划进行建设是实 现规划的唯一途径，规划管理在城市规划工作中占有
34、重要地位。最后，城市规划的实践性还 在于其可实行性，应当在规划编制时，考虑城市的财力和能力，不能盲目提出过高的规定， 同时,为了适应快速变化的社会经济技术条件，要注意城市规划自身的弹性。规划实践的难 度不仅在于要对各项建设在时空方面作出符合规划的安排，并且要积极地协调各项建设的规 定和矛盾,组织协同建设，使之既符合城市规划总体意图，又能满足各项建设的合理规定。因 此规定规划工作者不仅要有深厚的专业理论和政策修养，有丰富的社会科学和自然科学知识, 还必须有较好的心理素质、社会实践经验和枳极积极的工作态度。当然，任何一个规划方案 对实行过程中问题的预计和解绝不也许十分周全，也不也许一成不变。这就需
35、要在实践中进 行丰富、补充和完善。城市建设实践也是检查规划是否符合客观规定的唯一标准。4、（1）城市用地数量增长过快。我们通常用城市人均建设用地指标来衡量城市用地的 相对数量。近此年来,我国城市用地迅速扩张的现状也是不容忽视的。并且，这种人均城市 建设用地增长中还存在与城市规模等级相联系的结构不均衡问题。人均城市建设用地与城市 规模之间存在反相关，城市规模越大，用地越集约，反之则越粗放。近些年来小城市人均建 设用地扩张的速度较大城市相比更是有增无减。从以上的一些现象来看，我国城市建设用地 数量的增长已经超过城市用地负载的城市经济要素的增长，特别是在规模较小的城市，用地扩 张过快的现象十分突出，
36、而小城市的土地收益又远远低于大城市，这种状况客观上反映了我 国城市成长方式的不均衡和不经济。（2）城市土地运用效率低下。在城市空间过度扩张的同时，由于没有足够经济内容的充 实和支撑，使得城市成长方式不经济的问题表现为城市土地运用效率的低下。土地运用效率 的低下重要表现在两个方面.： 一方面土地的经济产出率较低，另一方面土地的开发运用限度 较低。应当说，我国虽然改革开放后经济建设的各个方面取得了很多举世瞩目的成就，但毕 竟还属于发展中国家，城市空间的经济负载与产出水平同一些先进国家相比较低。但必须提 起注意的是，在我国内部各级各类城市的土地运用效率对比中，地均产出水平较低的中小城 市往往占地规模
37、较大。我国的城市土地开发运用限度也比较低,城市土地运用效率的低下决 定了我国城市成长的空间外拓倾向十分突出。（3）城市新区开发的倾向严重。自城市土地有偿使用制度逐步推行以来，国内一些城市有 一种大规模、成体系、与旧城不连续的新区开发的倾向,这种城市新区开发一般都以一些特 定城市职能的外迁为主导力量，并吸引其他的城市功能随迁，达成城市空间的大规模、跳跃 式成长。这种新区开发中最多的要算20世纪9 0年代风行全国的开发区热，这些开发区最初 往往打着高新技术的招牌，但最终很多没有相关条件支撑的高新区的土地被开发成了住宅区 甚至长时间搭荒闲置近些年来,在工业之外，教育产业也成为新区建设的新主角。此外，
38、尚 有一些以政府职能部门作为重要吸引力量的综合性城市新区开发，。这些新区开发虽然在一 定限度上可以成为城市建设和发展的增长和带动轴心，但是假如不能在新区开发的同时积极 推动老城的更新升级，很有也许出现类似西方内城衰退的不良后果；并且，一旦新区开发的 资金不能到位运转，后续的运用没有保障，也很也许导致土地的闲置和浪费。（4）城市空间结构不合理。在我国城市成长的过程中，城市空间结构还存在一些不合理 的状况，某种限度上，这曲不合理的现象还在继续产生。城市成长中的空间结构不合理，重要 表现为土地运用总体结构的失衡和空间运用方式违反地租规律。一般而言，作为人类聚居地 的城市，其居住用地的比重是最大的，往
39、往占到各类用地总量的1/3以上,我国城市空间结构中 居住用地比例也大体如此。我国城市工也用地比重达成22%,考虑到我国工业化处在较低阶 段的现实，这个高于西方发达国家8%10%的比例两到三倍的结果值得我们反思。按照西方 城市经济学中经典的城市地租理论，城市中心区为可以担负最高地租（地价）的CBD,由中心 区向城市边沿，由各种地租承担能力依次减少的用地方式的包络线构成城市内部的地租竞标 曲线，竞标曲线中依次排列的用地类型代表了最为经济合理的城市土地区位选择。以上的城 市用地结构分布基本上可以解释和指导市场条件下的城市土地运用区位选择，但是我国的城 市成长过程却同这一模式有很大的距离。通常，居于我
40、国城市中心的是行政中心,工业、仓 储、机关等用地占据着城市内部很多区位优越的地段，一些原本应当位于城市中心的高级用 地类型只能在偏位设立。5、(1)构建适应现代城市发展需要的经济管理体制。在历史上，我国曾长期执行计划经 济体制，并构建了基于计划经济的传统城市经济管理体制。传统城市经济管理体制中的突出 问题涉及:政企职责不分；城乡二元分割严重;条块分割严重；忽视市场作用，价值规律无从体 现；缺少经济激励，平均分派倾向严重以及排斥非公经济等。传统经济管理体制不适应于现 代市场化条件，因此必须予以梳理和修正。进入新的世纪，我国经济总体实力己跃居全球第 三。中国的城市将从被动追赶逐步转向“弯道超车”，
41、在新的政治、经济形势下，城市经济 管理体制也要进行多方面的完善和创新。政企分离、城乡一体、条专块统、市场导向、竞争 充足、激励合理、多种所有制经济协同发展的新的面向未来的城市经济管理体制应当逐步构 建起来。目前，我国市场经济体系已经初步建立，下一个阶段将面临市场经济体系不断完善、 不断健全的任务。与之相应,城市经济管理体制一方面要以加速构建具有中国特色的社会主 义市场经济体制为核心进行体制、机制改革；另一方面要面向未来、面向国际，提高我国城 市经济的国际对接能力。(2)导引城市产1k结构合理、有序升级。城市产业重要包含传统产业分类中的第二、第 三产业，这些产业所能提供的产品类型非常丰富，不仅供
42、城市自身消费使用，还为农业生产和 生活提供相关的物质资料与服务；不仅为本城市服务，还要为区域乃至更大范围服务。当前, 随着生产技术的不断提高和非物质产品价值的不断体现，城市产业呈现一些出新的发展趋势 和特性。一是随着城市化进程的进一步，产业结构的重心将沿着第一产业、第二产业、第三 产业的顺序逐步转移，第三产业在城市经济中的比重不断提高。二是城市经济摆脱简朴依靠 产品的阶段，服务经济、体验经济成为城市经济竞争能力的重要表现领域。三是城乡、城市 与区域构筑区域经济联合体的趋势越来越显著,城市经济的综合性特性越加显现。在城市经 济管理的领域里，主导产业的判别和推动产业结构合理有序升级是一个重要的使命
43、产业结 构升级”又称“产业升级”,即产业结构由低档向高级提高。这一概念隐含着政府采用各种措 施以促进和加速本国、本城市产业结构由低档向高级演变的积极性。产业结构升级与调整和 优化产业结构是一致的，都力图推动产业结构由低档到高级的演变。因此，各类城市应当准 确结识自身所处阶段，根据产业发展特性进行前瞻性的判断,并通过鼓励、引导等方略促进产 业升级。但需要注意的是，一个城市的产业升级必须合理、有序进行，不能拔苗助长。工业 化仍是一个我们必须正视和必须面对的阶段，只有对这个阶段予以足够的重视，才有也许促 进我国城市更快的实现由工业化中期阶段向后工业化社会转型。也正由于如此，近年来，我 国也加强了对例
44、如天津滨海新区、唐山曹妃甸、辽宁省五点一线等地的投资倾斜，推动这些 地区的制造业进一步发展,并加速成为我国制造业创新的增长极。(3)筹谋解决结构性失业与总量过剩失业问题。经济学家将失业分为摩擦失业、总量过 剩失业和结构性失业三类。所谓结构性失业，是指现实劳动力市场合需要的、具有特定劳动 知识和技能的劳动力短缺，而现实市场提供的劳动力不具有这些特定劳动知识和技能，导致 市场合需劳动岗位和所提供的劳动力出现结构性错位。而总量过剩失业则是劳动力总量大大 超过就业岗位的总量而导致的失业。当前，在我国城市中结构性失业是三种失业形式中最为 普遍的一种。但从长周期来看,我国总量过剩型失业的隐忧更大。因此，城
45、市经济管理的一 个重要工作就是稳定本地劳动力市场，对劳动力进行有针对性和前瞻性的培训，扩大就业岗位 数量，融合城乡经济，提高就业岗位的质量，最大限度的减低结构性失业和总量过剩失业导 致的潜在影响。6、在推行社区自治，加快城市民主化建设的进程中，并不是要否认和弱化城市各级政 府组织在城市社区工作中的领导，而是将政府在社区管理中的精神和意志通过社区自治组织 的形式灌输下去，同时，提高社区管理的效率和水平。在解决社区自治组织和城市政府各级 相关机构的关系中，要注意遵循以下的原则：(1)面向社区，重心下移的原则，社区工作的核心是管理与服务。各级组织都要对的解决 管理与服务的关系，寓管理于服务之中，把贴
46、近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的 着眼点，将工作重心下移，运用各自的职能指导和配合社区居委会为社区群众排忧解难;支持 街道办事处履行综合管理和协调职能，积极为社区实现“资源共享、责任共担、共住共建” 发明条件,并提供必要的人力、物力、财力上的支持。(2)事权下移，责、权、利配套的原则，要加快城市基层工作社区化、社区工作社 会化的进程，各级组织要在事权下移、责任下移的同时，将财力和利益也随之下移，真正做到 责、权、利相统一。属政府职能部门的工作若确需社区配介的，须与街道协商，经政府批准 后，实行部门指导，“权随责走、费随事转”的运作方式。通过责、权、利的配套统一，加大 社区工作力度，调动
47、社区居委会工作的积极性。(3)以人为本，资源整合的原则，各级组织要始终坚持全心全意为人民服务的宗斤，坚持 以人为本的原则，以改善社区人居环境、便利社区居民生活、丰富社区文化、提高社区居民 素质、保障社区居民安居乐业为己任，把社区居民是否满意作为评价各级组织工作的主线标 准。各级组织要充足发挥社区居民的积极性、发明性，善于整合社区内的各类资源，与社区 单位和社区居委会共同建好社区。(4)有助于扩大民主，依法自治的原则，社区居委会是社区群众民主选举、民主决策、 民主管理.、民主监督的自治性组织。各职能部门、街道办事处及其他组织应尊重居委会自我 教育、自我管理、自我服务的法律地位，在支持城市居民委员
48、会组织法法宗旨和立法 原则的前提下，根据社区工作的性质和特点，支持、帮助社区居委会从实际出发，运用社区 资源、环境和条件，找准工作切入点，大胆探索和发明符合自身实际的新型社区工作特色和 管理模式，切实增强社区依法自治功能，避免社区居委会成为政府的一级准行政组织。7、(1)思想观念的转变相对滞后。在错误的发展观指导下，人类对资源采用掠夺式的开 发,资源回收和循环运用水平低，不考虑环境容量的承载能力任意排放污染物。其结果是资源 遭到严重破坏，环境受到严重污染。更至今日，仍有不少城市，特别是中小城市,出于经济发展 考虑，采用牺牲环境的做法，只为追求投资增长，而吸取环境污染严重的公司进城落户。(2)污
49、染治理机制尚不健全。由于环境污染导致的私人成本远低于社会成本，厂商和 消费者具有向外排污的内在冲动，因而在单纯的市场条件下公共环境极易出现无人照管的 “公地悲剧”。政府可以通过向公司和居民征收排污费和环卫费，用以治理污染;或是由政府 出面协调，将污染的外部性予以内部化。但在现实中，仅靠政府来治理污染显然是不够的， 将公共环境交由公司或个人解决尚有诸多问题，排污费的收取标准和使用机制还不完备，环 卫公司政企分开的市场化改革推动困难，特别是一些纯粹公益性的污染治理项目仍需依赖并 不充足的公共财政。(3)技术水平不高和经费局限性仍是污染治理的强硬约束。中国现有垃圾解决技术仍十 分低下，真正符合国家环境控制标准和建设标准的垃圾无害化解决率仅有25%左右。解决垃 圾不仅是技术上的问题，令管理者更为头痛的是，环卫经费严重局限性。目前，全国每年投入的