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1、第六讲 行政监察制度行政监察制度是我国封建社会政治体制行政监察制度是我国封建社会政治体制很有特色之处。其主要功能是维护皇权，很有特色之处。其主要功能是维护皇权，督促各级各类官吏效忠皇室，忠诚贯彻督促各级各类官吏效忠皇室，忠诚贯彻以皇帝为首的统治集团意志，维护封建以皇帝为首的统治集团意志，维护封建秩序，实行对人民的统治。秩序，实行对人民的统治。第一节 行政监察制度的形成期秦汉一、先秦的官吏监控以分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱和肃整朝仪为主要内容的行政监察制度，是我国封建官僚政体中的核心内容之一。孟子公孙丑载：“周公使管叔监殷”。商王京畿被划分为三个地区，分别由武王弟霍叔、管叔、蔡叔统治并监管武庚，
2、谓之“三监”。西周时天官小宰为职“掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁”。春秋时，至战国，御史监察职能加强，监察有中央、地方二类。秦汉时期行政监察制度的形成奠定了基础。二、御史大夫、御史中丞与丞相司直（一）御史大夫御史大夫从行政上说是仅次于丞相的副丞相。御史大夫是国家最高行政监察长官，御史大夫就成为他既可随时使唤，又可为制约丞相的一种力量。“御史大夫：位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”丞相秩万石，金印紫绶；御史大夫两千时，银印青绶，地位相差较大。御史大夫虽位低于丞相，但其职责与丞相“以职相参”“上下相监临”。应当说：首先对丞相的监督和牵制是御史大夫
3、之责。这种既可监察，又不敢轻易得罪丞相的微妙关系，确是中国封建官僚政治上的一精心安排。（二）御史中丞御史大夫下有两丞：御史丞和御史中丞。御史丞负责御史府日常行政，不掌监察。御史中丞，亦称御中执法，是府内重要的监察官员。汉制规定，臣属向皇帝奏事，由丞相转交御史大夫，御史大夫再转交御史中丞，御史中丞转呈皇帝批阅，审批过的奏章，皇帝命尚书退给御史中丞，中丞再转交大夫，大夫转交丞相，丞相贯彻与执行。御史中丞的具体职责和权力有：1掌图籍秘书2受公卿奏事，举劾按章3外督部刺史4内领侍御史，镇压人民反抗，讨捕盗贼。汉成帝绥和八年（前8年），政府机构调整，改丞相为大司徒，太尉改称大司马，改御史大夫为大司空，成
4、为专掌水利和工程营建的部门。监察一职由御史中丞执掌。东汉时御史府称御史台，成为相对独立的检察机关，御史中丞号称“宪台”。（三）丞相司直汉武帝元狩五年（前118），丞相府置司直，成为“掌佐丞相，举不法”的监察官员。丞相司直下督地方郡守，上可监察御史大夫。前56年，丞相司直繁延寿弹劾御史大夫萧望之“遇丞相礼节倨慢，又使吏买卖，私所附益凡十万三千，请逮捕系治。”结果，萧望之丢掉御史大夫一职。丞相司直是平行于御史府的另一个重要监察系统。三、监察御史、刺史与司隶校尉（一）监察御史中央对地方郡县的监察始于秦。秦首创中央派御史监郡的制度。中央派驻地方的监察官员称监御史，亦称监察御史，史简称监。监御史除掌监察
5、外，还负责开凿水渠，修筑道路，举荐人才，镇压农民起义。行政、监察、军事混在一起。后来还出现两个监察系统：御史府派出的监察御史和丞相府派出的丞相史。这种情况至汉武帝时设刺史后才有了根本改变。（二）刺史汉武帝即位后，随着对诸侯王国的打击，中央直辖郡县的扩大，为加强对地方的监察，汉武帝采取的一项对地方监察调整的措施就是建立刺史制度。元封五年（前106），武帝将全国一O三个郡划分为十三州部，即冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、朔方、交趾。这十三州部是纯粹的监察区，每州各置刺史一人，每年秋天周行郡国，年终回京汇报。刺史位卑权重，虽秩六百石，却可以监察强宗豪右和地方行政长官即二千石郡守，他们奉皇
6、帝之命，受辖于御史中丞，不受地方势力的干涉，其具体监察、打击的对象和内容为“六条”；“一条，强宗豪右田宅逾制，以强制凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书尊承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。汉武帝时首创的我国第一个行政监察法六条问事，被顾炎武称为“千古不易之良法”。至此，我国的地方监察已自成体系。汉武帝在设刺史加强对郡县监察的同时，又在郡一级置
7、督邮，负责对县级官员的监察。其具体办法是仿刺史监郡的办法，把各郡按辖县多少分若干部。每部由郡守指派一名督邮（张翼德怒鞭督邮）为专职的监察官员，负责对诸县官吏的监察。西汉中期形成的刺史、督邮为代表的郡县两级监察体制，是地方监察制度日益健全的标志，它有力地加强了中央对地方的控制。（三）司隶校尉西汉时设立在京师地区的监察长官。汉武帝征和元年（前92）发生了“巫蛊之祸”。事态复旧平息后，为了维持京城治安，司隶校尉一职保留下来。因为身临京师重地，后来发展到了凡中央机关及其官员，京师附近诸郡长吏，往京贵戚及进京述职的郡县吏员使者等，都是其监察对象，成为不论尊卑，无所不纠的要官。汉代刺史和司隶校尉的建立，对
8、加强地方监察产生了深刻的影响，并为历代所借鉴。四、东汉监察制度的变化（一）监察制度的强化在监察的组织机构上改御史府为御史台。属吏有侍御史15人。“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜，则二人盛威仪，有违失则劾奏。”御史中丞督领刺史。刘秀特诏御史中丞、司隶校尉和总揽政务的尚书令“三大员”号为“三独坐”。不仅是一种特殊荣誉，更是权势的显赫。地方监察制度（二）刺史地位的变化刺史从原来的监察长官遂转变为行使民政、军政的行政长官。州，也从原来的监察区演变成地方行政区。（三）县、乡监察系统的完备督邮、廷掾（设在县一级，负责对乡一级官员的监察）制的健全表明县乡地方基层监察体制的
9、进一步完备。从战国时的御吏，到秦汉时的御史大夫，以及西汉末年御史中丞出任御史台主；地方监察从监察制度发展中的重要阶级，是我国古代行政监察的确立及形成期。第二节 行政监察制度的完善时期隋唐一、隋朝行政监察制度隋文帝建国后，“依汉、魏之旧”在中央设立御史台，掌“纠不当者，兼纠弹之”。炀帝大业年间设立司隶台，专掌州县的监察。与司隶台同时建立的还有谒者台。“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察按，及受冤枉而申奏之。”御史台、司隶台和谒者台，史称“三台”，构成隋代中央与地方的监察体系。二、唐代的台院监察系统唐有天下，百废俱兴，其监察制度也日趋完善，其机构沿隋制，称御史台。下属机构有三：台院、殿院和察院，分别由侍
10、御史、殿中侍御史和监察御史任职。三院监察官员品位不同，职责有别，构成一个严密的监察系统。台院是御史台的本部，地位较高，长官侍御史从五品，额四名，其职主要是纠举百僚及入阁承诏知推、弹、公廨杂事。殿院的殿中侍御史位次于侍御中，其职务主要是“掌殿廷供奉之仪式”。就是宰相也得听从指挥。察院的监察御史在三院监察官中品阶最低，故职掌范围十分广泛，权限也大。巡按郡县，检查地方官吏。“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”。唐代对地方官吏的监察，还以十道巡按的方式进行分区监察。十道巡按同监察御史的区别在于：监察御史巡按州县，一般带有皇帝敕命，或处理地方较大案件，带有临时委派特使性质。十道巡按则是经常性的
11、地方巡回检查制度。他们也是“六条问事”，对吏治、户口、财政、生产、治安、人事、司法等方面稽查。开元二十一年（733年），唐王朝对地方州县的监察采取的一个重大决策是改十道为十五道。每道置采访处置使，负责对辖区内官员的督察，道逐渐从地方一级监察区向地方一级行政区转化。总之，台院、殿院分置和十五道巡按制的形成，构成唐代严密而完整的从中央到地方的监察系统。三、唐代的谏官系统谏官，“职在谏诤”，谏诤是对君主言行和违失的直言规谏，规劝其改正错误。太宗上台，指出“明主思短而益善，暗主护短而永愚”。名臣魏征行谏二百多次，所谓“言者无罪，闻者足戒”。魏征死时，太宗痛哭：“夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知
12、兴替；以人为镜，可以明得失。朕常保此三镜以防已过。今魏征殂逝，朕遂亡一镜矣！”谏官系统这一面独特的“监察镜”及时纠正了不少决策上的失误，避免害民乖谬之政，防患于未然。武则天执政时，在谏官制度上又新置补阙、拾遗。补阙、拾遗和谏议大夫等谏官，构成了唐代的谏诤制度。朝廷进行重大决策时，谏官有权与闻政事，可避免朝廷决策的失误。唐代谏诤制度与御史制度相结合，成为监察制度的两项重要内容。第四节 行政监察制度的复兴时期宋朝宋强调君主专制，裁抑宰相，手段之一是提高台谏地位。宋初因袭唐制，设御史台，台下有台、殿、察三院。“掌纠官邪，肃正纲纪；大事则廷辩，小事则奏弹。”谏官的锋芒一转，从对皇帝移向宰相，以至监察政
13、府百官。在谏官正式转化为监察官的过程同时，御史权力不断扩大，已有规谏之职。这样台、谏职能相趋，更称“台谏合一”。这是宋代中央监察的一大特色，是皇权极端化的体现。对地方，宋廷强调中央集权，加紧监控地方。主要是在地方设立监州，也称通判。是中央派出的监察地方财政、司法、农业、教育、军事等事务的官员。从地方的通判，到中央的台谏，箍制了地方行政应有的自主权和灵活性。在中央“天下是非，付之台谏”。台谏骄横，多以黜相为能。即使王安石这位被列宁称为中国十一世纪改革家的人物，也不得不在“元祐更化”中抱恨而终。北宋虽有种种弊端，但台谏风烈，出现了包拯等“铁面御史”。到了南宋，威胁中央集权的已由皇权的内忧转为金人的
14、外患，君主奖身抑言，愚弄台谏，对其谏监加以首肯但又不加实行。第五节 行政监察制度的成熟期明清一、都察院随着君主专制集权制的强化，行政监察体制达到了高度完善的阶级。唐宋以来的御史台及谏官体制，为都察院、科道制及特务监督的厂卫制为主要内容的监察体制所代替。1382年，朱元璋进行重大政体改革，废丞相设内阁，改御史太为都察院。“都”者总也，“都察”者总领监察御史之谓也。都察院是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的监察机关。长官为左、右都御史，都御史“纠劾百司，辩明冤枉”。为了加强对地方的控制，宣德十年（1435）又按当时十三省行政区划，全国设十三道监察区（清朝先为十五道，后增二十道）。负责各道监察的
15、官员，称监察御史，正七品，隶属都察院，这样一来，都察院又“提督各道，为天子耳目风纪之司”。明清时负责地方司法的提刑按察使司也具有地方监察职能。二、科道制明清时除了都察院系统外，为了加强对“无相六部”的监察，产生了一个新的监察系统六科给事中。十三道监察御史与六科给事中，明清时称“科道之官”。都察院的监察相比，都察院的监察重点是全国官吏和一般政府机关，而六科则重点对尚书六部的业务进行对口监察。因此，都察院是侧重对官吏触犯纲常礼教的犯罪行为的弹劾，而六科重点是对专门的部门和业务的监察，是在行政执行前的监察，目的是为了纠正和消灭可能造成的损失。六科给事中是独立于都察院的监察系统，它直接对皇帝负责。清时
16、，六科给事中的各道监察御史负有监察主要任务，史称“科道合一”或“科道制”。科道又一统于都察院，使监察更为有效，对官吏的控制和皇权的维护，同样得到了加强。第六节 行政监察制度特点考察行政监察的主要功能是维护皇权，督促各级各类官吏效忠皇帝，忠诚贯彻以皇帝为首的统治集团的意旨，维护封建秩序，汉、唐、明三代最为典型。它代表了我国封建社会三个不同类型的监察体制。一、监察组织制度不断完善，逐渐与行政分离，独立性增强。唐朝以后，台官无长官；风闻奏事，与大夫抗礼；谏诤皇权；独立人事权。二、监察职权范围及对象扩大，分权职能明确，趋向规范化、法制化。唐代御史台对行政、司法、财经、治安、礼仪、军队等拥有广泛检察权；
17、唐代门下省的封驳审议与给谏制度也时期检察职权扩大的表现。明清时更涉及到学术思想。汉武帝有“六条问事”，唐有“察吏六条”，宋有监司互察法；明有宪纲四十条。清有钦定台规。监察制度法制化。三、行政、司法与监察关系的不断调整和加强，重视对地方的监察汉御史大夫典正法度；唐六个监察御史分别监察六部，号“六察官”；明正式建立六科给事中，掌行政监察。会审制度，汉“杂诒”：凡遇重大案件，皇帝直接委派丞相长史、御史中丞，会同廷尉及两千石官吏进行会审的制度；唐“三司推事”：御史台、刑部和大理寺共同对大案、要案和冤案的一种特别审讯。明“三法司制”为“刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳”；清有“九卿会审”：如遇特大案件，三法司会同吏、户、礼、兵、工各尚书部及通政使共同审理。唐以后，监察制度成为皇权的延伸。从刺史到司隶校尉；从监察御史到地方按察使，表明中央对地方监控的加强。