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1、第三章 中国行政监察制度的发展与演变主讲人主讲人:吴文娟吴文娟QQ:2315063781QQ:2315063781Email:Email:给大学生的忠告给大学生的忠告建立合理的知识结构建立合理的知识结构1、深厚扎实的基础知识（根基）2、广博精深的专业知识（核心）3、程度高、内容新、容量大、实用性强的知识储备第三章第三章 中国行政监察制度的发展与演变中国行政监察制度的发展与演变3.1中国古代行政监察制度3.2近代中国行政监察制度3.3中华人民共和国行政监察制度3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第一节 中国古代司法监察制度的起源（夏商、西周、秦汉时期）第二节 中国古代司法监察
2、制度的健全（隋唐、宋元时期）第三节 明清时期司法监察制度的严密化3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源在天安门前，有两个华表，好多人都不知道干什么用的。这是不是国家的象征？其实不是国家的象征。牧惠同志在20世纪80年代初写过一篇很有名的文章，叫华表的沧桑，讲天安门前的华表的来龙去脉。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源华表来历很早，古代称为诽木、谤木。在众人议事的地方竖一块木头，木头上面要放一块横的板，这个
3、样子有一点像中午的“午”，所以又称为午木。那横板上有时候要装饰一点图案，看上去像一朵花，古代“花”跟“华”两个字是相通的。所以演变到后来，就变成了华表。在华表的横板上面是可以写字的:对某人有意见，国家应该如何治理？实际上它最早是起监察作用的。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源但是到秦汉以后，华表从议事的地方被搬到宫廷里去了，这样它的作用就消失了。到宋以后，华表从宫廷里面又被搬到宫廷外面去，一直沿袭到现在。我们现在看到的天安门前面的两个华表，当初的意义完全丧失，变成一种装饰品，而且演变成一种权力的符
4、号。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源鼓，在古典司法中也非常重要。鼓是中国古代直诉的最重要道具。历朝历代，皇帝将登闻鼓设于宫外，随着隆隆的鼓声，将民众心中的不平与冤屈，上达天听。中国古代的“登闻鼓”制度是民情上达的一种重要渠道，“击鼓鸣冤”成为百姓直诉的重要形式。梁书记载了南朝时期京城建康发生的孝子吉翂击鼓救父的故事。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源吉翂从小便很懂事，孝顺父母、友爱兄弟，在当地颇有名
5、声。吉翂的父亲是吴兴原乡县令，为官正直，但招致了一些小人的不满，被人罗织罪名陷害后，押送到中央的廷尉候审。15岁的吉翂得知此事后，决定赴京救父。在好心人的指点下，他鼓足勇气敲响了登闻鼓，申诉其父的冤屈，并恳请朝廷允许自己替父亲受刑。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源这件事惊动了梁武帝。梁武帝下令由廷尉卿蔡法度彻查此事。蔡法度对吉翂进行了声色俱厉的讯问。面对压人的气势，吉翂毫无惧色，据理力争，表达了坚决替父而死的决心。蔡法度见状不再逼问，他见吉翂身披成人用的沉重枷锁，心有不忍，便命人为其更换一副轻巧
6、的刑具。但吉翂拒绝了蔡法度的好意，说道：“我今天求代父死，已是死罪之囚，刑具只能增加，怎能减少呢？”蔡法度将吉翂的言行向梁武帝作了汇报，梁武帝立即下令赦免了吉翂的父亲。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度总体而言，对于我国法律制度，比较传统的是按照历史类型将我国的法律制度分成奴隶制法、封建制法等。习惯上，我们将清前期以前的法律称之为古代法律或传统法律。不管是哪种类型的法律制度，比较共同的都是以刑法为重。而刑法、刑罚的重心又是维护皇权和宗法伦理。虽然如此，在传统法律制度逐步发展成熟的过程中，兼有政治和司法制度特点的监察制度也逐渐得以发展、成熟。3.1 3.1 中国古代行政监察
7、制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源中国古代的行政监察制度萌芽于复、商、周时代。正式形成于秦代，在唐代取得了重大发展，明清时代发展得最为完备。但从行政监察制度发挥的作用来看，唐代发挥得最为充分，取得了辉煌的监察成果，到了明清则逐渐走向没落和衰退。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源中国历史朝代歌夏商与西周东周分两段春秋与战国一统秦两汉三分魏蜀吴隋唐五代延宋元明清后皇朝自此完 3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1
8、.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源3.1.1先秦时期的司法监察制度中国自夏朝开始进入奴隶制社会，建立起以王权为核心的奴隶主君主制国家。随着国家的出现及其各种国家组织的设置与完善，监察作为国家组织的自我调控机制亦应运而生。但是，夏商时期的监察制度尚未以制度这种独立的姿态出现，其职能乃隐含于各种非监察国家事务中。也就是说，这一时期的监察活动比较简单，机构尚未独立，监察官员均为兼职，还未形成独立的体制。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源西周时期，国家政权组织渐趋于成熟
9、，国家职能分工进一步明确，创设了我国最早的监察官。周礼春官宗伯记载：“御史，御史，掌邦国都鄙及万民之法令，以赞冢宰。凡治者受法令焉。掌赞书凡数从政者。”3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源“御史，御史，掌邦国都鄙及万民之法令，以赞冢宰。凡治者受法令焉。掌赞书凡数从政者。”即掌管国都、其他城镇和百姓的法令，辅佐宰相管理天下政务，将有关法令分发给有治职的官吏，负责起草诏书，督促百官遵纪守法，进行监督。可见，其除负责起草王命，掌管簿书档案外，还负有监察一职。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政
10、监察制度西周时期的司法监察制度还处于一个不成熟的阶段，尚未构建起真正的监察机制。但是，已孕育了古代司法监察的雏形，在兼职监察官员的监管职责中融入了惩处违法犯罪官吏的机制。首开监察官吏的监察权与司法权相互融合的立法先例，对我国古代监察制度中监察机构作为司法行政机构行使审判职责这一监察体制的形成具有启迪作用。尤其是御史这一官职的设置，推动了后世以御史为核心的监察体制的形成，实为中国封建社会监察制度之滥觞。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源3.1.2秦汉时期监察机构的设立及其司法监督职能我国较早设立监察
11、制度的是秦代。随着中央集权的君主专制制度的确立，原先在君主左右“掌赞书而受法令”的御史发展成为兼司纠察之任的监察官吏。中央：设御史大夫府。御史大夫是秦代的最高监察官，众御史之长，其地位在廷尉之上。御史大夫率属吏组成御史（台），构成秦代的中央监察机关。御史大夫的佐吏是御史中丞和御史丞各一名。地方：各郡则设立监御史。秦朝的中央官制秦朝的中央官制3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源汉书百官表云：“监御史，秦官，掌监郡。”这是由朝廷派往地方执行监察任务的官吏，其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察，并参与治理刑
12、狱。但监御史并不是地方官职，也不专驻地方，而是隶属于御史府（台），受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。监察机关的垂直制，在秦朝已开始。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源秦代的御史监察之制尚处于初创阶段，御史虽有监察之责，辅佐皇帝监察百官，但其仍负有其他各种行政事务，还不是专职的监察官员。御史的主要职责有三方面：一、协助皇帝和丞相管理其他国家事务；二、执行纠举官吏不法的监察事务。执行这项事务时，御史常奉命直接参与审讯活动。史记秦始皇本纪和史记李斯列传记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯李斯时
13、，都有御史参加。三、负责记录皇帝的制诏，主管刑律的制定、保存和核校等事务。秦代开创的监察制度为后世所继承，而且，御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源通过以上我们可以看出，从中央的御史大夫到地方的监御史，秦王朝形成了一个严密的上下相属、垂直领导的独立的监察系统。尽管这一时期的监察权和行政权还未完全分开，秦代的御史除掌管律令、监察百官、纠举违法官吏和承办皇帝交给的司法审判任务外，还兼理诸如图籍秘书等事务。但是，秦代的御史监察制度作为专制主义下官吏
14、制度的一个重要组成部分，为后世对该制度的完善提供了重要前提，其在封建行政和司法活动中的重要地位已初见端倪。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源三、汉朝的监察机构与司法监督职能秦代开创的监察制度，汉初仍被沿用。经过不断调整，汉代的监察制度有了明显的变化。汉代中央仍设御史府，也叫御史大夫寺，为最高监察机关，长官为御史大夫，下设御史中丞和侍御史等属官。东汉时期中央监察机关改为御史台，属九卿之一的少府，但御史台活动独立，与尚书台、谒者台，并称为三台。御史大夫改为大司空。西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之
15、职外，有时还率兵征讨，行使一定的兵权。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源谒者台的职责除为皇帝护驾外，大多属人事、民事、监察和信访的性质，但它并不是简单地重复或代替行使吏部、御史台等这些部门的职责，而是以皇帝特使的身份代为处理某些问题即根据处理事情的大小，依官阶的高低进行派遣。谒者台的管理事务大到受理司法监察案件，小到督促兴修水利，其钦差性的监察已渗透到国家行政职能所涉及的各个方面，其严密性与广泛性，史无前例。就监察而言，谒者台并非是专职的司法监察机构，但其常以皇帝特使的身份对地方司法案件进行监察。
16、3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度除御史大夫寺的监察外，汉武帝元狩五年，又在丞相府内设置丞相司直协助丞相“督录诸州”后汉书百官志一。中央最高国家行政机关内设监察官员，加强了国家的监察职能。在地方上，汉代的监察机关主要有两类。一种是司隶校尉（京师所在州）。另一种是州刺史（其他十二州）。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度汉初，废除了秦代常驻地方的监御史，由丞相派遣“丞相史”监察郡、县。汉武帝时期，为了有效控制地方，对监察制度又作调整，废除了监察郡国的丞相史，分全国为十三个郡部，除京师所在州为司隶校尉外，其余十二州各设刺史一人，直属御史大夫。除分区监察外，
17、皇帝有时还从御史中直接任命“绣衣直指御史”，惩办地方奸猾，并同州郡共同审理重大案件，或负责镇压农民暴动。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度3.1.1 3.1.1 中国古代司法监察制度的起源中国古代司法监察制度的起源秦汉时期我国的行政监察制度正式确立；这个时期的行政监察机构与官员设有御史与谏官（秦朝开始有谏大夫，东汉为谏议大夫）两大部分。御史专门纠弹百官，负责对行使行政权力进行监督和检查，并拥有对法律问题追究责任的权限。谏官又称给事中，负责匡正皇帝的言行得失，是一种以批评皇帝言行的方式实施自下而上对皇帝进行监督的制度。御史对下监督百官的言行，谏官对上监督皇帝的言行，上下结合
18、，形成了一个严密的行政监察体制。秦汉时期确立的行政监察体制，奠定了中国古代行政监察制度发展的基础，后世的行政监察体制，基本上都是按着这一模式不断完善和发展。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全 3.1.3隋唐时期的监察制度三国两晋南北朝时期是中国社会的第二次大动荡时期。这一时期政权频频交替，立法活动频繁，律学思想活跃，法律制度有很大的发展，但监察制度并没有太大的变化。这一时期，监察机关仍然为御史台，但已经成为皇帝直接掌管的独立的监察机关。长官御史中丞职权很大。“自皇太子以下，无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之”
19、_通典。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全此外，魏晋南北朝司法监察制度的一个显著特点是，司法权和监督权日渐集中于以皇帝为首的中央政府。皇帝通过亲自干预或直接参与审判录囚以及逐级案验等制度，加强了上级对下级、中央对地方、皇权对各级司法机关审判工作的监察与集权控制。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全经过三国两晋南北朝三四百年的分裂割据后，中国进入封建社会的鼎盛时期，法律制度也进入新的发展时期。隋朝在中国历史发展过程中，其存在
20、虽然短暂，却起到承前启后、继往开来的作用。在司法监察方面有着独到的创新与发展，监察机构除了设有御史台外，还增设了谒者台、司隶台二台。其中谒者台的设置将隋朝司法监察的范围大大扩大，使监察的质量大为提高。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全 唐代法律是中国封建法律的典型、中华法系的代表，这时期的监察制度组织完备、职责明确。唐代的监察制度主要分为两种，一种是御史台制度，一种是谏官制度。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全唐承隋制，
21、置御史台为全国最高监察机关，独立于行政系统之外，在皇帝的直接领导下，行察举百官、监督司法、肃正纲纪之职，为“人君耳目之司”。御史台台 院主察百官殿 院职在殿廷察 院巡按州县侍御史掌管殿中侍御史掌管监察御史掌管3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全三院御史共司监察，分工明确，又各有侧重，构成了一个十分完整而又严密的监察体系。唐代御史台总的职责是掌持邦国刑宪典章，以肃正朝列，凡政治、经济、军事、行政、司法等不法之事，无所不察、无所不纠。就司法监察职能而言，大致通过以下四个方面的任务和形式来实现的：3.1 3.1 中
22、国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全一是掌持纲纪，弹劾违法乱纪官吏。二是“制狱”。“三司受事”：由御史中丞或侍御史与门下省给事中、中书省中书舍人三司每天一司分值朝堂，更替轮换，共同代理皇帝受理称冤上诉的案件，小事可自行处理，大事则奏报皇帝处理。此三司为临时性专案机构，有事则设，事毕即罢。（小三司）如果三是参与审判，监督司法。“三司推事”：如果有大昭狱要审查，根据案情的复杂性、重要性及其所涉及的官员品秩，由刑部、御史台和大理寺组成特别临时法庭，进行联合会审，即所谓的“制狱”。三司会审后，“大事奏裁，小事专达”。（大三司）四是巡按
23、州县。巡按形式有两种：一是按“道”定期巡查；二是临时奉诏出巡。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全三省六部制示例图是中国古代封建社会一套组织严密的中央官制。它确立于隋朝，此后一直到清末，六部制基本沿袭未改；对于三省制，其中尚书省形成于东汉（时称尚书台）；中书省和门下省形成于三国时，目的在于分割和限制尚书省的权力。在发展过程中，组织形式和权力各有演变，至隋，才整齐划一为三省六部，主要掌管中央政令和政策的制定、审核与贯彻执行。各不同时期的统治者做过一些有利于加强中央集权的调整和补充。3.1 3.1 中国古代行政监
24、察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全另一种监察制度是谏官制度。唐代谏官隶属于中央政府的中书、门下两省，成为正式的司谏官。司谏官主要职掌以下几方面：第一，谏议。以皇帝为对象，皇帝的个人生活直至王国大政都在谏议之列。第二，封驳。即还封皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章。第三，知起居事。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全唐宣宗时有个大将军叫李燧，唐宣宗认为这个人很好，德才兼备，要任命他一个很重要的职位岭南节度使。当时皇帝的诏书已经发下去了，给事中萧放(给事
25、中是官名，一直至明清都有。职位是很低的，到明清变成六科给事中，也就是现在的处级干部，最低的还有没达到七品的，现在讲就是正科级的干部)说这个诏书不能下达。李燧有很多问题，任命他到岭南去担当重任，绝对是不合适的，并列举种种理由。皇帝这时正在听音乐，宫女乐队正在演奏，他正在欣赏。萧放的话，他听进去了，觉得这个任命确实不合适，但是叫别人都来不及，便赶紧当场叫一个伶人骑快马去把诏书追回来。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全唐代的监察制度的特点是：御史代表皇帝，监察百官，是皇帝自上而下监督、统治百官的一种工具；谏官的监
26、察则是自下而上，以皇帝为监察对象。这样就形成以上察下，以下督上的双向监察制。这种制度完备而富有活力，一方面监督了百官的违法行为，促使吏治清明；另一方面也限制了皇帝的极端专制。它对维护唐代君主专制体制发挥了重要作用。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 中国古代司法监察制度的稳定中国古代司法监察制度的稳定3.1.4宋元时期的监察制度宋代为了维护君主专职的中央集权，其法律的主要特点是“重法治民，宽典待吏”。应当来说，监察制度设立的目的，主要就是监察官吏的不法行为，防止危害国家的政权和冤假错案的发生。而宋代宽典待吏的立法和司法思想无疑削弱了监察制度的发展。尤其是皇帝的
27、“御笔断罪”制度，基本上是判决不依法,这种判决不能申诉，也不能延迟执行。商鞅曾说“法之不行，自上犯之”（史记商君列传）。正因为上层对监察制度的不重视，宋代的监察制度没有多大的完善和发展。p543.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全自宋真宗开始，台谏制度开始混杂，趋向合一；同时，地方监察设监司和通判，直隶于皇帝。风闻奏事：就是举报人可以根据传闻进行举报，不必拿出真凭实据，也不署名。谏官可以根据道听途说来参奏大臣。此例一开，台谏官员与执政大臣势如水火，而皇帝却在一旁偷着乐。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古
28、代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全黄履，字安中，福建邵武人，生年不详。宋嘉祐元年(1056年)中进士，授职南京(今河南商丘)法曹，继任高密广平王工官教授，馆阁校勘，同知礼院。熙宁元年(1068年)，升为监察御史，不久改任崇政殿说书兼知谏院。旧制规定“侍郎以下不许独对”，黄履认为这不利于广开言路，主张应让职位低微的官吏也能向皇帝进言，参与议论朝政，该建议得到采纳。有一次，御史翟忠言事，神宗下旨追查事实来源。黄履进谏道：“御史以言为职，非有所闻则无以言。今乃究其自来，则人将惩之，台谏不复有闻矣。恐失开言路之意。”神宗听谏，不再追究。尚书左丞蒲宗孟恃势违
29、法，私役将作监匠、将作监牒。大理寺不秉公根究，只将小吏许经臣治罪。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第二节第二节 中国古代司法监察制度的健全中国古代司法监察制度的健全当然也有许多只依传闻而不加详细调查因而造成了冤假错案的，著名的如发生于清同治年间(18621874年)的杨乃武与小白菜一案，为我国历史上著名悬案之一。知县刘锡彤听信街巷传闻葛品连(小白菜丈夫)之死系杨乃武与小白菜因奸下毒的猜测而胡乱断案，不作调查，草菅人命，致成冤案。此案不但惊动了同治帝，还惊动了两宫皇太后，影响之大，堪称旷古。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法
30、监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化相比之下，元代比较重视司法监察工作。元代的监察机关十分庞大。中央设立御史台，与中书省、枢密院并列，为元朝三大中央机关之一。御史台是独立机构，是天子的耳目，它除了掌纠察百官善恶，还有重要的司法职能。官吏受赃专门由御史台负责审理。在地方上，则设立江南诸道行御史台和陕西诸道行御史台，作为中央御史台的派出机构。全国共分为二十二道监察区，每道设肃政廉访司。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化 3.1.5明清时期的监察制度应当来说，明代的监察制度主要不是体现在监察机构上，而
31、是明代的刑法和刑罚等法律内容上。明代贯彻的是“重典治吏”的立法思想，完全不同于宋代的“重法治民，宽典待吏”的方针。朱元璋熟谙“明主治吏不治民”的深刻道理，明制颁的大明律的内容达到了重典治吏的目的。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化 胡惟庸案洪武十三年（1380）正月，丞相胡惟庸称其旧宅井里涌出醴泉，此为祥瑞，并借此邀请明太祖朱元璋前来观赏。朱元璋欣然前往，走到西华门时，太监云奇紧拉住缰绳，急不能言，拼命指向胡家。朱元璋感觉事态严重，立即返回，登上宫城时，发现胡惟庸家上空尘土飞扬，墙道都藏有士兵。太祖大怒
32、，以“枉法诬贤”、“蠹害政治”等罪名，当天处死胡惟庸、陈宁等。同时藉辞穷追其友好，包括开国第一功臣韩国公李善长等大批元勋宿将皆受株连，牵连致死者三万余人，史称胡惟庸案。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化中央：废御史台，设都察院废谏院，设六科给事中地方：（十三道）巡按御史各省提刑按察司3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化都察院对贯彻执行法律制度负有重要的职责。它可以“纠察内外百司之官”，对全国所有官吏的违法犯罪行为进
33、行纠劾。它还直接参与审判活动，凡有重案要案，刑部、大理寺必须偕都察院共同审理。明代形成的三司会审、圆审、朝审、会官审录、大审、热审等都有都察院的参加。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化三司会审也叫三堂会审。是明代在唐代三司推事基础上形成的。在审判重大、疑难案件时，由刑部、大理寺和都察院三个中央司法机关会同审理，简称三司会审。凡遇有重大、疑难案件时，一般由皇帝下令，由三法司长官即刑部尚书、大理寺卿、左都御使会同审理,审理结果报请皇帝批准执行。三司会审三司会审南京官家子弟王金龙与名妓苏三誓偕白首，因金尽被偷
34、，潦倒关王庙。苏三得悉，赴庙赠金资助，使王金龙得回南京。后王八鸨儿和山西富商沈延林以假信哄骗苏三：“王公子得中皇榜第一名”，私下将苏三卖给沈延林为妾。沈延林妻皮氏与赵监生私通，用药面毒死沈延林，反诬告苏三。洪洞县官受贿一千两，将苏三问成死罪，解至太原三堂会审，主审官恰为巡按王金龙，遂使冤案平反，王金龙、苏三团圆。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化明代还创设了六科给事中这一独特的监察组织，负责纠察六部官吏的违法事件。其中刑科给事中对刑部的审判活动有直接的监督权，一旦发现问题可径向皇帝奏报。3.1 3.1
35、中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化案例明太祖朱元璋很赏识一个人，叫解缙。朱元璋在连续制造大的政治冤狱以后，朝臣都噤若寒蝉，解缙居然给朱元璋上了一个万言书，历举他的这些倒行逆施，这些内容解缙集子里都有，明史里也提到，朱元璋居然没有问他罪，虽然他没有收回成命，但也丝毫没有责备解缙。就此而论，朱元璋还不失为一个很有雅量的政治家。而且朱元璋晚年有反思，他认为自己在执政初期杀了那么多人，用炮烙剥皮等酷刑，这是最残忍的，这些做法不妥，后辈子孙一律严厉禁止再用这些酷刑。这一点，我认为他还是不错的，不像有些皇帝到临死都不肯承认自己有半
36、点错误，看来朱元璋还不失为封建社会的一个好的政治家。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化在地方上，明代将全国划分为十三道，设监察御史一百一十人。监察御史的活动不受都御史的统领，而接受皇帝的节制。他们巡按地方时权力极大，地位和省级长官平等，发现问题可以“大事奏裁，小事立断”。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化明代特有的厂卫制度可以称之为明代监察制度的一个组成部分。这些厂卫组织虽然不是正式的司法机构和监察机构，不能象刑
37、部、大理寺、都察院公开行使权力，但被皇帝特许兼管刑狱，赋予巡察缉捕、专理诏狱和审判之权，直接听命于皇帝。明代的西厂、东厂、锦衣卫、内行厂等特务机构，均兼有监察百官之权，而且行事不受法律的约束，是中央集权专制统治的极端。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化在明代的二百七十余年当中，涌现出不少优秀的监察官员，他们秉公执法，忠直敢言，为了维护封建统治的正常秩序，甚至不惜以命相搏。如洪武时期御史韩宜可劾丞相胡惟庸；天启时期左副都御史杨涟劾“九千岁”大太监魏忠贤，都是明代监察官壮怀激烈，弹击奸恶中最著名的事例。最著
38、名的死谏在嘉靖年间的海瑞，在上言前先遣散家人，备好棺材，然后把皇帝痛骂一顿，而最奇的是，皇帝尽管气得吐血，但也没有怎么难为海瑞，不但不杀，而且也没怎么用刑，而是关在监狱里好吃好住让其反省。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化科道合一使清代监察权进一步集中。除监察权外，司法的职权也是都察院职权的一个方面。都察院参与司法事务主要表现在：一是参与会谳。即各省的死刑案件在刑部核拟后，送都察院列署意见转大理寺。二是参加秋审和朝审，执行复奏之职。除监督其他司法机关的审判活动并参与会审外，都察院还可以受理官民冤案，大事
39、奏请裁定，小事立予昭雪。可以审断完结杖罪以下案件，徒罪以上送刑部裁定。总体上，清代的监察机构与明代没有太大的变化，只是没有了明代厂卫等特务的监察。3.1 3.1 中国古代行政监察制度中国古代行政监察制度第三节第三节 明清时期司法监察制度的严密化明清时期司法监察制度的严密化会谳,是清朝国家最高监察机关都察院对全国死刑案件的复核程序。凡各省死刑案件上报刑部以后，刑部奉旨核议，然后将核议意见送都察院参核副署，再转交大理寺，大理寺复核并副署后退回刑部，由刑部办理提奏，报皇帝核准。京师的死刑案件，则由三法司各派官员先行会审，谓之“会小法”，而后三法司长官再会审定谳，谓之“会大法”。本节小结本节小结中国监
40、察制度有着悠久的历史，自秦汉始建监察制度后，经历了两千多年的发展和演变，并对如何监察官员以防止并惩治腐败有一套相对完整的制度，并不断完善。春秋战国：“御史”。秦：设置御史大夫。汉：设御史台，汉武帝时期将天下分为十三部监察区，由刺史代表皇帝对地方实行监察。魏晋以后:一是御史台从少府中独立出来，成为由皇帝直接掌握的独立监察机构；二是不再设置固定的地方监察机关，改由中央不定期地派遣巡御史监察地方官吏；而御史的职权，也不断加强。隋唐:“以法理大下，尤重宪官”，将御史台分为三院，各司其责：台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院“掌殿廷供奉之仪式”；察院“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”。本节小结本
41、节小结宋：在地方设立通判，兼掌对地方官的监察，成为皇帝在地方上的耳目。元：监察御史，御史台与出令的中书省互不统属；御史大夫有权直接选任台官。明清：都察院，虽有左右都御史掌院，但各道监察御史的活动则直接受皇帝节制，不受都御史统辖，同时扩大并加强了监察御史的活动范围及权力。本节小结本节小结综观清代之前的我国监察制度，其共同的特点都是为了维护统治者的统治，维护专制的中央集权。监察的主要内容表现在司法领域，以防止冤假错案的发生。还有就是吏治领域，防止官吏贪污腐化，影响统治者的统治利益。在传统的监察制度中，有许多值得我们注意的地方。如：监察系统和监察官员的垂直领导自秦代就开始实现，这种制度可以摆脱地方上
42、的控制，能够更好地行使监察职责。中国古代的监察制度具有一定的科学内容，因而在一定时期内曾经成为抵制惰性力量、消除社会矛盾的积极因素，对澄清吏治起过较好的作用。本节小结本节小结但是，监察机关的设置，归根到底是为巩固皇权服务的，因此，除了少数开明君主在一定时期能够较好地发挥监察机关的制伤作用并用以澄清吏治外，在多数情况下，它常常成为打击政敌排斥异己以至助封为虐的工具。同时，它本身受到当时政治格局和政治形势的制约，也难以摆脱官僚主义的恶习和内部腐化的侵袭。3.2 3.2 中国近代行政监察制度中国近代行政监察制度背景：中国近代具有现代意义的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年间,晚清政府、北洋政
43、府、南京国民政府制定和颁布了数以百计的行政法律法规。这些行政法规是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政法律迈向现代行政法律的开端。中西法律文化冲突的时代色彩,现代法律形式和法律实质的对立和悖离,以及突出的阶级性和多变性,对中国近代的政治制度和行政管理产生了相当的影响。3.2 3.2 中国近代行政监察制度中国近代行政监察制度清朝末年的行政监察制度清朝末年的行政监察制度中国近代最早的行政监察法规是1906年9月由清政府考察政治馆制定的行政裁判院官制草案,该草案规定,行政裁判院的主要任务是“裁判行政各官员办理违法致被控诉事件”。与此同时,清政府还制定了审计院官制草案,拟设审计院,检查
44、财政部报送内阁各部所管报销和官民呈控不实之报销。3.2 3.2 中国近代行政监察制度中国近代行政监察制度民国时期的行政监察制度民国时期的行政监察制度1组织机构。在中华民国时期，依据孙中山先生提出的行政、立法、司法、监察、考试五权分立的政府组织制度的思想，在中央政府分设行政、立法、司法、考试、监察五院各自独立分别行使职权都对国民大会负责。国民政府组织法规定监察院依法律行使弹劾与审计两项职权。监察院是国民政府的最高监察机关。监察院设正副院长各1人和委员若干人。监察委员由监察院长提请国民政府任命。监察院为行使弹劾权，提请国民政府特派监察使分赴各监察区巡回监察，监察使得由监察委员兼任，也可另派。全国分
45、为16个监察区，各区设立监察使署。监察使承监察院之命综理全署事务。3.1 3.1 中国近代行政监察制度中国近代行政监察制度2.监察院职权。（1）弹劾制度。弹劾是监察院制度的基本内容，弹劾的对象是监察中发现违法或失职的公务员。（2）审计制度。审计权包括审核与稽察两方面，审核是指审查核定政府各机关收支命令与决算，并监督其对预算的执行；稽查是检查发现各机关财政上的不法或不忠于职务的行为。3.2 3.2 中国近代行政监察制度中国近代行政监察制度监察院的作用。监察院的监察工作在早期偏重于事后的监察，其工作重点在针对已构成违法或失职行为的公务员，这是受古代监察制度的影响所致。稍后，监察院认为监察制度的精神
46、不仅在于“惩戒贪墨于事后”，还应当“纠正违法于事前”，于是提出了事前监察的主张，即“各机关重大事务之处理，其情势有监察之必要者，政府当令监察院派员监视之”，从此监察制度便由单纯事后监察进展为既有事后监察亦有事前监察。本节小结本节小结中国近代所制定的行政监察法规,是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政监察制度迈向现代行政监察制度的开端。在行政监察制度上逐渐与世界接轨,对中国现代国家行政监察机构的设置和规范国家行政监察管理提供了法律依据,其时代意义不应忽略。但由于半殖民地半封建社会性质以及近代中国政局动荡的特殊社会政治环境的影响,中国近代行政监察制度所体现的时代特点和局限是十分明显
47、的。本节小结本节小结案例1933年6月，监察院以铁道部长顾孟余向外国采购铁路器材有丧权违法舞弊一事，成立弹劾案，并在报上公布。顾孟余是汪精卫集团重要骨干，汪大为不满，即利用自己的国民党中央政治会议主席的身份，在“中政会”上通过补订弹劾法，限制监察院。顾案从6月拖至10月，国民政府政务官惩戒委员会最后决议：不予惩戒，从而使监察院受到重大打击。本节小结本节小结“回顾中华民国历史，导致一个政权兴衰的致命因素中，腐败是它的根本因素之一。最大的腐败，则是政治上的腐败民国时期的北京政府和南京政府，并非不反贪污。然而，法律监督、新闻监督、舆论监督、民众监督、分权制衡机制、监督机制等，一律被排除，或者名存而实
48、亡”。（社科院近代史所的研究员陈铁健）那么吏治之腐败，官场之贪墨，便如溃堤之洪水、下山之猛兽，一发而不可收拾。在社会整体腐败制度下，监察院只能打“苍蝇”而不能打“老虎”。3.3 3.3 中华人民共和国行政监察制度1历史沿革1949年10月，中华人民共和国成立，国家十分重视监察工作，在政府中设立了人民监察委员会，履行对各级国家机关及其工作人员的监察。1954年，政务院改为国务院后，人民监察委员会改为监察部。1959年4月，因国家管理体制调整，撤销了监察部。1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会决定恢复行政监察体制，组建监察部。1987年7月1日，监察部正式对外办公。为适应力口快改革开放
49、和现代化建设的新形势，提高党政监督的整体效能，1993年，中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。3.3 3.3 中华人民共和国行政监察制度2监察机关的性质和地位监察机关是各级人民政府为保证政令畅通，维护行政纪律，加强廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其国家公务员依法行政而专门设立的行使行政监察职能的机构。中华人民共和国宪法规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法、行政和监察等工作”，由此确立了行政监察在我国政治体制中的地位。3.3 3.3 中华人民共和国行政监察制度3监察机关的管辖范围和职责监察部的监察对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门
50、任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员；省、市、县级监察机关的监察对象，是所在人民政府各部门及其国家公务员，人民政府及人民政府各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员。上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。3.3 3.3 中华人民共和国行政监察制度4监察机关的权限（1）检查权。对监察对象贯彻执行国家法律、法规和政策的情况，以及违反政纪的行为进行检查。（2）调查权。对监察对象违反国家法律、法规和政策的行为，以及违反政纪的行为进行调查。（3）建议权。监察机关可以对国家行政机关违反国家法律、法规和政策的行为，向有处理权