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1、第二章社会保障概述案例一：看外国如何缩小收入差距收入差距扩大是工业化和经济转轨阶段的普遍现象。一般而言，一国在经济起飞阶段，特别是人均国民生产总值在1000美元至3000美元之间时，收入差距最为明显。各国缩小收入差距的指导理念初次分配中确保中等收入人群占多数，培育中产阶级。欧美国家通过工资、福利和税收调节等来巩固和扩大中产阶级的比重。美国、加拿大政府通过实施有关最低工资、工资支付、同工同酬、加班工资、休假权益等法律法规规范初次分配。上世纪90年代，英国税后基尼系数由税前近0.5降至0.37。在美国，仅累进所得税一项，就使最低和最高收入群体的差距大幅度缩小。再分配中注重完善社会保障和福利制度，构
2、建弱势群体的“安全网”。(1)推动社会保障制度法制化。(2)以低收入者为重点。法国的家庭补助金明显向最贫困者和仅能维持最低生活水准的家庭倾斜。(3)逐步扩大覆盖面。西方各国的社会保障覆盖面达95以上，很多国家接近100。重视教育，创造“机会公平”的社会氛围。瑞典、德国等均注重教育投入。德国教育发达，实行12年制的义务教育，公立学校学费全免。巴西政府近年来投资7亿美元成立东北部教育基金，帮助落后地区培养教师，免费发放教科书，并从2003年起实行名为“面向人人的大学”的改革计划。各国缩小收入差距的具体做法实施税收调节。以个人所得税方式直接调节。据统计，瑞典的中等收入者要缴纳的个人所得税税率为31，
3、大公司经理则为60至70，最高达到85。在发达国家，购置豪华住宅、名牌轿车、奢侈品、化妆品，享用高档宴会、高档休闲娱乐以及饲养宠物等都算作高消费，要征收高额的特别消费税。国外遗产税税率都很高，日本继承税税率共分13个档次，从10到70。鼓励公益捐赠。巴西对出资赞助教育的企业以税收减免。完善法律保障。严惩偷税漏税。日本对违反税法、不按期足额缴纳税款者，采取严惩措施。打击寡头，限制非法致富。在俄罗斯，80的财富集中在占国内人口不到4的寡头手中。普京主攻伊始就让有关部门调查寡头们的经济活动，收集他们违法犯罪的证据。开发落后地区。德国在宪法中就规定，国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。“城市化辐射
4、”型。20世纪60年代，美国以立法形式将其2/3的贫困县划入137个经济开发区，要求每一个经济开发区建设几个新兴城市，使之成为带动全区经济增长的中心。1960年巴西将首都从里约热内卢迁至巴西利亚，推动了中西部地区的开发。“产业化推动模式”。日本于1960年提出在北海道、东北等落后地区进行大规模的产业基础设施建设，将这一带发展成为可与京滨、阪神等工业地带相匹敌的大规模重化工业地带。“特种产业带动”模式。日本政府将奶牛饲养业作为北海道农村经济的主导产业，专门制定“奶牛饲养振兴法”，为农户提供低息贷款，鼓励多渠道增加对奶牛饲养业的投入，建设现代化的大型畜产基地。实行有效的财政转移支付。财政转移政策是
5、平衡地区收入差距的核心手段。其主要目的是促进地区经济平衡发展，保证各地区人均财政支出大致相同。支持目标是地方的医疗、教育、社会保障，重点向贫困地区倾斜。意大利每年将中央财政收入的1/3转移支付给地方政府，其中2/3是专项拨款，主要用于支持地方政府开展文化教育、职业培训、住房供给、医疗卫生等事业。财政支付直接“落地”到个人。1970年，韩国政府发起了“新村运动”，免费向各村提供300袋水泥，采取了“政府出大头、地方出中头、农民出小头”的建房政策，即中央政府出建房资金的55，地方政府出30，每家农户出15的方式，并帮助改建厕所。增加就业，保障低收入者的收入。保护劳动密集型产业的发展。实施对下岗职工
6、补贴制度。加强对农村劳动力的就业培训。韩国、印尼和马来西亚还十分重视劳动力转移过程中的教育与培训，推动农业剩余劳动力向第三产业的转移。财政支持就业。韩国政府为使失业减少到最低程度，向中、小企业提供补助，帮助它们稳定经营和保留员工。印度政府拨款推进国家农村就业保障计划，在乡村地区创造更多的就业机会。严格实行最低工资以及加班标准制度。摘自瞭望新闻周刊2006年第12期 作者：梁建武结合以上材料，思考并回答：1.以上哪些缩小收入分配差距指导理念和具体做法可以通过社会保障制度得以实现？2.针对我国的实际情况，你觉得有哪些措施可以为我国所借鉴？案例二：俄罗斯福利改革引起社会震荡2004年8月8日，星期日
7、，俄罗斯议会上院，即179个席位的联邦委员会，以156票赞成、5票反对、1票弃权的结果通过了一项关于改革现存社会福利制度的法律修正案。尽管联邦委员们的态度鲜明，这项法案却被观察家们普遍认为是普京总统任内最富争议的一项改革举措，更有西方媒体称它是“普京最失民心之举”。 自从普京政府今年4月向议会提交这项修正案以来，俄罗斯全国反对的呼声不断。莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫等30多个大城市已经爆发了针对这项法案的游行示威。在莫斯科的多次示威中，成百上千白发苍苍的退休工人和伤残老兵或全身缠满绷带，或戴着口罩，坐着轮椅，他们高举苏维埃时代的红旗，手中的标语牌上写着“种族灭绝”、“希特勒毁了我们的青春，叶
8、利钦和普京毁了我们的晚年”等等字样。 改革法案备受争议 这项受到强烈反对的法案的内容，是改革俄罗斯的社会福利制度，以发放现金代替原有的项目繁多的免费服务。如果经普京总统签署生效，它将修改多达196条俄罗斯联邦法规，另外废止55项法规，直接影响到3200万老龄和弱势人口的福利待遇。这些人群占俄罗斯全国人口五分之一以上，包括二战老兵、伤残军人、孤儿、卫国战争中列宁格勒保卫战的幸存者、切尔诺贝利核电站泄漏事故受害者，以及前苏联历次政治运动中遭迫害者等等。目前，他们享受的福利待遇包括免费使用城市公共交通、免费药品和疗养、低价使用水电煤气等市政服务。 根据这项改革法案，自2005年1月1日起，以上种种免
9、费享受的福利将被取消，取而代之的将是政府以卢布现金形式发放的补贴。据俄罗斯文传电讯社报道，每位受益者都将得到450卢布（1元人民币约合3.53卢布）的基本现金补贴，并根据他们的身份另外获得650卢布至1550卢布不等的额外现金。另外，自2006年起，受益者还可以自愿选择继续接受现金补贴，或把450卢布的基本补贴转换为“一揽子社会福利包”，其内容包括免费使用市政交通，类似医疗保险的有限免费药品及疗养等。 今年早些时候的一些民意调查结果表明，超过三分之二的俄国居民反对社会福利的货币化改革。反对者们害怕，以现金代替免费服务会导致他们享受的福利，尤其是免费医疗和药品的大幅缩水。 一些经济学家为接受福利
10、者算了这样一笔账：以福利待遇最高的前“苏联英雄”为例，他们目前每年享受价值18.9万卢布的服务，而在货币改革后每人每年只能领到4.2万卢布的补贴。另外，新法案规定的补贴数额没有把通货膨胀的因素考虑在内。上世纪90年代的高通胀率至今让多数俄罗斯人心有余悸，直到今天这一数字仍然高达10以上，这不能不引起广大弱势群体的担忧随着卢布的日益贬值，发到手中的现金补贴将越来越“不值钱”。 但从起草法案的普京政府的角度看，现在实行货币化改革有充足的理由。 “社会公正”是克里姆林宫打的第一张牌。无论是福利改革争论各方还是西方观察家，至少在一个问题上达成了共识，即俄国现有的福利制度存在严重的不公平问题，享受多数福
11、利待遇的是中产阶级，而不是最需要帮助的贫困人群。据英国经济学人杂志报道，世界银行不久前提交给俄罗斯政府的一份调查报告称，俄罗斯最贫困的20人口只能享受政府提供的全部福利内容的20左右。而在福利制度相对完善的国家，这部分人口应当享有绝大部分国家福利。俄罗斯在这方面甚至不如塞尔维亚、罗马尼亚和哈萨克斯坦。从这个角度讲，克里姆林宫的改革举动本应得到民众的支持。 具有讽刺意味的是，普京政府提出的另一项改革目标，提高福利体系的效率和反腐败，也许恰恰在一定程度上解释了民众的担忧。法案的支持者们认为，实行货币化更有利于监督福利发放的执行情况，防止政府机构的层层截留，提高资金使用效率。另外，在广大边远乡村地区
12、，退休者和老兵们根本享受不到法定的免费公交等福利措施，因此还不如变成现金发到他们手中。但抗议者们说，他们早已对高度腐败的官僚机构不抱任何希望，谁又能保证货币化改革不会导致更加猖獗的贪污？ 美国国家公共广播电台在莫斯科街头采访了一位示威者，75岁的二战老兵弗拉基米尔伊万诺夫。“我反对现金补贴，”他说，“这根本就是个大骗局。我不信任政府，他们整天欺骗我们。” 更让弱势人群们不满的是，普京总统在7月签署一项法令，规定全国200万联邦公务员将保留他们现有的福利待遇，不受货币化改革法案的影响。对此，“祖国”党团的杜马议员谢尔盖格拉捷夫批评说，联邦政府以牺牲弱势群体的利益为代价，推脱社会责任。 克里姆林宫
13、曾经解释说，实行货币补偿后俄国全社会的福利支出将从改革前的400亿卢布增加到1700亿卢布，但老百姓更关心的是他们实际能够拿到手多少钱。 法案对于俄联邦政府和联邦主体，即地方政府之间的责任分配规定，更是引起广泛批评。法案规定，联邦政府和89个联邦主体各自承担货币改革后福利支出的50。但多数联邦主体财政紧张，观察家们认为他们根本无力承担更多的福利支出。 俄罗斯联邦法律规定，法案在联邦委员会通过后很快就将被递交给总统批准，普京须在收到法案起两个星期内决定签署与否。8月9日，星期一，俄罗斯数十个人权组织征集了8万个签名，请求普京总统在最后一刻否决这项法案。 势不可逆 但克里姆林宫推动福利改革的决心似
14、乎已经不可逆转。 中国社科院俄罗斯经济专家、副研究员李福川博士一直在关注俄罗斯福利改革法案的进展。“普京几乎没有可能回心转意，” 李福川对财经说，社会福利改革是普京一贯的主张，在2003年第一届普京政府就提出过类似的改革举措，为避免在今年年初大选中失去民心才暂时搁置。 普京政府改革的意图明确：货币化改革使居民手中现金增加，刺激内需增长，有助于经济发展，达到普京政府提出的人均国民生产总值十年翻一番的目标。由于增加了可计算、可支配的货币收入，也有利于至少在统计数字上达到政府提出的贫困人口减半的目标。另外，通过福利改革对联邦和地方政府进行利益的重新分配，减少联邦政府的负担，有利于实现联邦战略目标。
15、李福川说，普京今年3月连任以来出现了空前有利的改革时机：一方面，国际油价居高不下，联邦政府预算已经连年盈余，因此有能力拿出更多的资金来进行货币化改革。另一方面，支持克里姆林宫的统一俄罗斯党已经在议会下院（国家杜马）中掌握绝对多数席位，普京政府的改革法案在议会投票中不会遭遇反对派任何有力的阻击。 实际情况的确如此。普京政府在今年4月起草法案，7月2日经国家杜马一读通过。各党派议员们随后提出的修改意见多达5000多条，加上长达761页的法案本身，议员们要审核的内容可谓连篇累牍。但据俄罗斯国内媒体报道，关键的杜马二读和三读之间居然只有短短两天时间。 8月3日，星期二，国家杜马以304票赞成，120票
16、反对，1票弃权的结果二读通过该法案，同时批准了由克里姆林宫首肯的1060条修改意见，对俄罗斯共产党、自由民主党、“祖国”党团等反对派提出的3707条修改则全部否定。国际文传电讯社报道，由于统一俄罗斯党议员们统一行动，法案几乎没有经过任何激烈辩论就顺利通过。但英文莫斯科时报引述一些愤愤不平的反对派和独立议员的话说，他们在投票前24小时才拿到法案的文本，根本没有时间仔细研究一读以来增加的修改内容。 此后的发展则更是毫无悬念。8月5日，国家杜马仅用半个小时就以309：118的投票结果三读通过法案，同时否决了俄共提出的在今年11月就该法案再次表决的提议。法案旋即被提交给联邦委员会。 联邦委员全部由克里
17、姆林宫任命。有俄罗斯媒体报道，克里姆林宫警告过所有委员，如果投反对票或公开批评法案，就可能在下次选举中失去自己的席位。尽管代表联邦主体即地方利益的委员们大多反对改革法案新法案将给原本就入不敷出的多数地方政府施加了更大的财政压力但他们敢怒不敢言。于是，出现了上文提到的联邦委员会投票结果。 “这也是普京连任后，首次完成了一切权力归普京的新国家政权结构的一次彩排。”李福川对财经说。 法案在议会的迅速、顺利通过，体现了普京政府一贯的强悍作风以及克里姆林宫的决心。但普京也为此付出了代价。自提出法案以来的几个月，民意调查显示普京的支持率下跌到了空前的50以下。 李福川说，尽管处于二任之初的普京可能不会太在
18、意支持率的暂时下跌，但以货币化为开端的整个福利体系的改革，将伴随着越来越强的社会冲击。“我估计在2005年上半年以前，俄罗斯的社会形势将呈现一种低度震荡状态。”案例三：美国社会保障预算的防火墙一、众议院防火墙在众议院，一个五年计划时期是由该法案生效的财政年度与随后的四年组成。一项议案中当社会保障在一个五年计划期间增加开支、减少支出超出2.5亿美元时，就允许议员提出立法条款加以反对，除非它还有其他抵消办法（诸如减少开支或增加税收等在2.5亿美元的限制范围内形成净冲值）。在计算净冲值时，要把前一个法案中（即在当年或前四年中实施）任何成本在五年期间发生递减的情况计算进去，无论正在实行的法案是否在2.
19、5亿美元的限制内下降。同时，如果一项议案增加长期平均成本或减少平均收入（75年）达到可征收工资的0.02%或者更多，同样可以提出立法条款来反对之。由此可见，在一项议案中，尽管它的财政净冲值五年内在2.5亿美元限制内递减，但如果它的长期成本比率等于或大于可征税工资的0.02%，它仍然是合法条款反对的目标。二、参议院防火墙在参议院，预算决议必须在一个财政年度以及该决议有效的五年期间针对社会保障收入与支出设立特定的数额。这些数额反映不出收入盈余（或较大赤字）与现行法定计划之间的差距。如果在已执行的决议和修正法案中反映出该中差距，就会招致反对提案。这种反对提案只要五分之三议员意见一致就可能被推翻。简单地说，参议院规定，对于破坏社会保障信托基金近期平衡的预算决议不予考虑。此外，一旦一项决议在会议上取得了一致的意见，就必须把决议中所包括的社会保障预算授权数额拨到财政委员会。如果其后的社会保障议案使支出上升或使收入下降与拨款委员会的预算授权数额不符，议员可以在当时就提出立法条款加以反对。推翻这些反对意见需要3/5议员同意。