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1、公共政策分析公共政策分析6.4 影响公共政策执行的主要因素影响公共政策执行的主要因素 政策执行是一项复杂的活动，受到许多因素的政策执行是一项复杂的活动，受到许多因素的制约和影响制约和影响,如如: 政策问题本身政策问题本身 公共政策的决策质量公共政策的决策质量 执行机关和执行人员的性质执行机关和执行人员的性质 政策施加作用的对象政策施加作用的对象 政策环境政策环境公共政策分析公共政策分析1 公共政策问题的影响公共政策问题的影响 公共政策是为解决政策问题而制定的，公共政策问题本身公共政策是为解决政策问题而制定的，公共政策问题本身对公共政策的执行的成效有重要的影响。公共政策问题是对公共政策的执行的成
2、效有重要的影响。公共政策问题是普遍性的社会公共问题，所以问题所涉及的范围、问题的普遍性的社会公共问题，所以问题所涉及的范围、问题的复杂程度等对问题的解决的难易有重要的影响，对执行的复杂程度等对问题的解决的难易有重要的影响，对执行的难易有重要的影响。难易有重要的影响。 在公共政策的执行过程中，有的政策的执行比较顺利，而在公共政策的执行过程中，有的政策的执行比较顺利，而有的政策执行却比较棘手。有的政策执行却比较棘手。 公共政策问题对执行的影响因素主要有：公共政策问题对执行的影响因素主要有： 政策问题所涉及的范围政策问题所涉及的范围 问题本身的复杂程度问题本身的复杂程度公共政策分析公共政策分析1-1
3、 公共政策问题本身所涉及的范围公共政策问题本身所涉及的范围 在现实中，有的政策问题所涉及的范围较小，仅仅涉及一在现实中，有的政策问题所涉及的范围较小，仅仅涉及一个地区一个部门，对此问题只须在小范围内就可以解决，个地区一个部门，对此问题只须在小范围内就可以解决，执行中所涉及的范围小，执行起来比较容易。执行中所涉及的范围小，执行起来比较容易。 而有的问题涉及到全社会，政策的执行就比较困难。而有的问题涉及到全社会，政策的执行就比较困难。 如，医药管理的政策执行，只是在一个行业中进行，就比在全国如，医药管理的政策执行，只是在一个行业中进行，就比在全国性的计划生育的政策执行容易得多。性的计划生育的政策执
4、行容易得多。公共政策分析公共政策分析1-2 问题本身的复杂程度问题本身的复杂程度 一般而论，公共政策问题的复杂程度一般而论，公共政策问题的复杂程度 取决于四个方面：取决于四个方面： 问题形成的原因复杂，如腐败问题，这类问题有历史的原因又有问题形成的原因复杂，如腐败问题，这类问题有历史的原因又有现实的原因，解决这类公共政策问题需要各方面的共现实的原因，解决这类公共政策问题需要各方面的共 同努力。同努力。 问题本身的影响广泛，如一个国家的教育落后问题，不仅影响国问题本身的影响广泛，如一个国家的教育落后问题，不仅影响国民素质的提高而且还影响经济、社会的发展。民素质的提高而且还影响经济、社会的发展。
5、问题的关联性，各种社会问题是相互关联的。如吸毒问题，是与问题的关联性，各种社会问题是相互关联的。如吸毒问题，是与卖淫、犯罪一系列问题相互作用和相互影响的。卖淫、犯罪一系列问题相互作用和相互影响的。 问题的顽固性，有的问题一旦产生，需要不断的努力才能解决。问题的顽固性，有的问题一旦产生，需要不断的努力才能解决。公共政策问题很多属于复杂的社会问题，问题本身的复杂程度直公共政策问题很多属于复杂的社会问题，问题本身的复杂程度直接影响着这些问题是否能顺利的执行。接影响着这些问题是否能顺利的执行。 公共政策问题的复杂多样性是客观存在的，正是由于这些公共政策问题的复杂多样性是客观存在的，正是由于这些原因的存
6、在，也使执行政策的难易不同原因的存在，也使执行政策的难易不同公共政策分析公共政策分析2 公共政策本身公共政策本身 一项公共政策的执行能否取得良好的执行效果，公一项公共政策的执行能否取得良好的执行效果，公共政策本身的适当性是其中的影响因素之一。公共共政策本身的适当性是其中的影响因素之一。公共政策本身的影响主要包括以下几个方面的内容。政策本身的影响主要包括以下几个方面的内容。 政策目标的适当性对公共政策执行的影响政策目标的适当性对公共政策执行的影响 公共政策的理论指导公共政策的理论指导 政策的可行性政策的可行性 政策的类型政策的类型 政策实施方案的完善程度政策实施方案的完善程度 政策的时效性政策的
7、时效性公共政策分析公共政策分析2-1 政策目标的适当性对公共政策执行的影响政策目标的适当性对公共政策执行的影响 每一项公共政策都有正确、明确而具体的政策目标。每一项公共政策都有正确、明确而具体的政策目标。 一般而言，目标正确，能及时地解决公共政策问题，因而一般而言，目标正确，能及时地解决公共政策问题，因而在执行过程中遇到的阻力就小，决策效果可以得到充分实在执行过程中遇到的阻力就小，决策效果可以得到充分实现。现。 如果决策目标本身是错误的，执行的效率越高，越会影响如果决策目标本身是错误的，执行的效率越高，越会影响问题的解决，甚至会导致问题的恶化。问题的解决，甚至会导致问题的恶化。 明确具体的目标
8、应当具有如下内容：明确具体的目标应当具有如下内容： 政策目标的语言表述明确；政策目标的语言表述明确； 政策目标是可以或可能达到的；政策目标是可以或可能达到的； 政策目标可以通过一定方式衡量；政策目标可以通过一定方式衡量； 政策目标在政策执行机关的职权范围内；政策目标在政策执行机关的职权范围内； 政策目标有明确的时限。政策目标有明确的时限。 公共政策分析公共政策分析政策目标的明确程度与政策执行的影响政策目标的明确程度与政策执行的影响 政策目标明确是执行者行动的依据；政策目标明确是执行者行动的依据； 政策目标明确，便于执行者制定正确的执行措施，避免政策目标明确，便于执行者制定正确的执行措施，避免
9、因目标歪曲而引起误解；因目标歪曲而引起误解； 政策目标明确有利于执行中的有效控制。政策目标明确有利于执行中的有效控制。公共政策分析公共政策分析2-2 公共政策的理论指导公共政策的理论指导 一定的理论来自于实践，而理论又反过来指导实践。正确的理一定的理论来自于实践，而理论又反过来指导实践。正确的理论对于政策的制定具有重要的指导意义。例如，论对于政策的制定具有重要的指导意义。例如，“实践是检验实践是检验真理的惟一标准真理的惟一标准”的理论观点、的理论观点、“科学技术是第一生产力科学技术是第一生产力”的的科学论断成为我国制定许多公共政策的理论前提。科学论断成为我国制定许多公共政策的理论前提。 理论反
10、映了不同的社会价值判断，不同的理论指导下，会采取理论反映了不同的社会价值判断，不同的理论指导下，会采取不同的公共政策。不同的公共政策。 例如，例如，“理性主义模型理性主义模型” 强调社会发展中政策制定的理性原则，强调社会发展中政策制定的理性原则，而而“渐进主义决策模型渐进主义决策模型”强调强调 对政策进行逐步的改革和修正，对政策进行逐步的改革和修正，强调政策的延续性和稳定性。强调政策的延续性和稳定性。“精英政治决策模型精英政治决策模型”强调少数强调少数杰出人物治理国家的必要性。杰出人物治理国家的必要性。 虽然，政策建立在理性的分析判断之上，但是，在某些条件下，虽然，政策建立在理性的分析判断之上
11、，但是，在某些条件下，超理性判断也可以发挥重要的作用。超理性判断也可以发挥重要的作用。公共政策分析公共政策分析2-3政策的可行性政策的可行性 不可能达到的政策目标是无用的。不可能达到的政策目标是无用的。“政策政策”的原意是的原意是“对策对策”，即针对一定的政策问题提出有效的解决方，即针对一定的政策问题提出有效的解决方法。法。 政策的可行性是指，既定的政策应当具备执行所政策的可行性是指，既定的政策应当具备执行所需要的政治条件、经济条件、技术条件、人力资源、需要的政治条件、经济条件、技术条件、人力资源、物质资源等基本的客观条件，经过政策执行者的主观物质资源等基本的客观条件，经过政策执行者的主观认同
12、和努力，可以实现既定的政策目标。认同和努力，可以实现既定的政策目标。 如果政策从制定起就不可行，政策的执行效果就如果政策从制定起就不可行，政策的执行效果就可想而知了。可想而知了。公共政策分析公共政策分析2-4 政策的类型政策的类型 西方政治学者有些人认为，政策是社会利益关系的权威西方政治学者有些人认为，政策是社会利益关系的权威性调控，分配的实质是要实现权利与义务、投入与产出、性调控，分配的实质是要实现权利与义务、投入与产出、贡献与报酬等问题的平衡与相等，只有合乎社会大多数贡献与报酬等问题的平衡与相等，只有合乎社会大多数人的价值，才符合标准。人的价值，才符合标准。 政策的分类有多种，但从政府决策
13、的实质来说可分为四政策的分类有多种，但从政府决策的实质来说可分为四大类：大类： 分配性政策分配性政策 限制性政策限制性政策 再分配性政策再分配性政策 保护性政策保护性政策 无论哪种类型，实质上都涉及社会价值的分配问题。这无论哪种类型，实质上都涉及社会价值的分配问题。这四种政策类型对执行有不同的影响。四种政策类型对执行有不同的影响。公共政策分析公共政策分析 （1）分配性政策。旨在通过调动政策对象积极执行从而使政策对象）分配性政策。旨在通过调动政策对象积极执行从而使政策对象获得社会利益，实现某一或某几个利益集团的具体利益，因而它在执获得社会利益，实现某一或某几个利益集团的具体利益，因而它在执行中受
14、到的阻力就小。如国家西部大开发，资金向西部倾斜的政策等。行中受到的阻力就小。如国家西部大开发，资金向西部倾斜的政策等。 (2)限制性政策。通过规范政策对象行为从而使政策对象获得社限制性政策。通过规范政策对象行为从而使政策对象获得社 会利会利益，如中央关于党政干部不许经商政策等。限制性政策在执行中的阻益，如中央关于党政干部不许经商政策等。限制性政策在执行中的阻力较大，因为政策使既得利益者的利益受损。力较大，因为政策使既得利益者的利益受损。 (3)再分配性政策。是要调整不同利益集团所得利益，因而会有很多再分配性政策。是要调整不同利益集团所得利益，因而会有很多失去利益或不能受益的集团或人员反对这一类
15、政策的执行，使得再分失去利益或不能受益的集团或人员反对这一类政策的执行，使得再分配政策中应该受益的人们不能获益。这一政策的推行如果处理得当，配政策中应该受益的人们不能获益。这一政策的推行如果处理得当，阻力较小，如果处理不当，会带来较大的阻力。阻力较小，如果处理不当，会带来较大的阻力。 (4）保护性政策。为了维持统治集团以及与政治集团密切相关的利）保护性政策。为了维持统治集团以及与政治集团密切相关的利益集团的既得利益，它在执行中受到阻力很大。这种政策不仅会使处益集团的既得利益，它在执行中受到阻力很大。这种政策不仅会使处于对立面的各个集团结成联盟，而且对整个统治阶级的统治有着一定于对立面的各个集团
16、结成联盟，而且对整个统治阶级的统治有着一定的冲击。如西方国家政府为了维护资方的利益出台了对劳方不利的政的冲击。如西方国家政府为了维护资方的利益出台了对劳方不利的政策，这容易形成对政府的大面积的不满情绪，导致政府的倒台。策，这容易形成对政府的大面积的不满情绪，导致政府的倒台。公共政策分析公共政策分析2-5 政策实施方案的完善程度政策实施方案的完善程度 政策目标是通过一定的实施方案来实现的，政策方政策目标是通过一定的实施方案来实现的，政策方案的完善与否以及完善程度对政策的执行有关键的案的完善与否以及完善程度对政策的执行有关键的影响。影响。 完善的政策执行效果较好，不完善的政策执行效果完善的政策执行
17、效果较好，不完善的政策执行效果较差。较差。 其原因在于：政策执行者在执行完善的政策措施时，其原因在于：政策执行者在执行完善的政策措施时，不仅可因政策自身措施的完善性来保证其目标的实不仅可因政策自身措施的完善性来保证其目标的实现，也会因政策体系的配套性而保证政策执行取得现，也会因政策体系的配套性而保证政策执行取得良好的社会效应，同时还会因政策措施的可操作性良好的社会效应，同时还会因政策措施的可操作性避免或减少政策执行偏差。避免或减少政策执行偏差。公共政策分析公共政策分析2-6 政策时效性政策时效性 因为公共政策问题具有一定的时效性，所以针对问题所制定的政策也因为公共政策问题具有一定的时效性，所以
18、针对问题所制定的政策也具有强烈的时效性。具有强烈的时效性。 政策的时效性区间是政策作用于政策对象的时间，也就是政策从出台政策的时效性区间是政策作用于政策对象的时间，也就是政策从出台到终止所经历的时期。到终止所经历的时期。 一般来说，一般来说， 元政策时效最长，它在一定历史阶段内具有长期稳定性；元政策时效最长，它在一定历史阶段内具有长期稳定性； 基本政策用以指导某一领域工作的基本原则，也具有较长的时效性；基本政策用以指导某一领域工作的基本原则，也具有较长的时效性； 具体政策属于政策等级的最低层，具体政策灵活性强、变动快。具体政策属于政策等级的最低层，具体政策灵活性强、变动快。 在实际情况中，在实
19、际情况中， 时效性长的政策，执行效果较好；时效性长的政策，执行效果较好； 时效性短的政策，执行中存在着落实不到位的情况。时效性短的政策，执行中存在着落实不到位的情况。 其原因在于元政策受到的重视程度高，投入大，对其的宣传认识也比其原因在于元政策受到的重视程度高，投入大，对其的宣传认识也比较充分。而具体政策由于变动较快，一般在宣传认识还不到位时就发较充分。而具体政策由于变动较快，一般在宣传认识还不到位时就发生了变动，对它的投入和重视程度也不够。基本政策的执行阻力存在生了变动，对它的投入和重视程度也不够。基本政策的执行阻力存在的原因界于具体政策和元政策之间。的原因界于具体政策和元政策之间。公共政策
20、分析公共政策分析3 公共政策执行的资源条件公共政策执行的资源条件政策的执行需要一定的物质资源和人力资源，如果缺乏这些的资源，政策执行就不政策的执行需要一定的物质资源和人力资源，如果缺乏这些的资源，政策执行就不能进行。对物质和人力的投入应当适当，遵循成本效益原则，以最小的投入获得最能进行。对物质和人力的投入应当适当，遵循成本效益原则，以最小的投入获得最大的产出。大的产出。信息是政策执行活动的必要条件。在公共政策的执行中要保证有畅通的信息渠道和信息是政策执行活动的必要条件。在公共政策的执行中要保证有畅通的信息渠道和足够的信息来源，否则，执行者就无法制定出切实可行的行动计划，也无法对政策足够的信息来
21、源，否则，执行者就无法制定出切实可行的行动计划，也无法对政策执行过程实施必要的控制。缺乏必要的信息往往会造成政策执行中的某些失误或困执行过程实施必要的控制。缺乏必要的信息往往会造成政策执行中的某些失误或困难。因此，政府在具体的政策执行项目上提供的公共政策执行的资源质量，或者政难。因此，政府在具体的政策执行项目上提供的公共政策执行的资源质量，或者政策执行主体实际使用的资源种类和数量，成为公共政策执行的前提条件。在一般的策执行主体实际使用的资源种类和数量，成为公共政策执行的前提条件。在一般的情况下，实际的公共政策执行应当具备如下诸方面的资源：情况下，实际的公共政策执行应当具备如下诸方面的资源： 执
22、行经费执行经费 人力资源人力资源 信息资源信息资源 权威资源权威资源 执行保障执行保障公共政策分析公共政策分析3-1 执行经费执行经费 在政策执行中，经费是执行的条件之一。经费是执行当中所需的物质在政策执行中，经费是执行的条件之一。经费是执行当中所需的物质资料（工具、设备、材料等）的价值体现，经费虽然不是万能的，但资料（工具、设备、材料等）的价值体现，经费虽然不是万能的，但它是前提条件。没有充足的物质资料，事情就难以办成。它是前提条件。没有充足的物质资料，事情就难以办成。 没有执行经费，公共政策根本无法推行，如实行义务教育政策，如果没有执行经费，公共政策根本无法推行，如实行义务教育政策，如果没
23、有大量的教育拨款，只能是空中楼阁。没有大量的教育拨款，只能是空中楼阁。 公共政策执行经费公共政策执行经费 绝大多数情况下由国库拨付，有时也由民间筹集。绝大多数情况下由国库拨付，有时也由民间筹集。执行经费的拨付，需要编制预算，并经过规定的审查和批准程序。在执行经费的拨付，需要编制预算，并经过规定的审查和批准程序。在编制预算的过程中，要注意适量的问题，经费拨付过量，不仅浪费国编制预算的过程中，要注意适量的问题，经费拨付过量，不仅浪费国家资财，而且有可能诱发多种问题家资财，而且有可能诱发多种问题譬如崇尚豪华的习性、贪污、内譬如崇尚豪华的习性、贪污、内部人事纠纷等。经费拨付不足，又可能导致执行力度不够
24、等消极后果。部人事纠纷等。经费拨付不足，又可能导致执行力度不够等消极后果。 例如，在一些地区由于警力的装备不足，执行任务遇到很多困难。例如，在一些地区由于警力的装备不足，执行任务遇到很多困难。 公共政策分析公共政策分析3-2 人力资源人力资源 这里主要指执行人员，关于政策执行人员的具体情这里主要指执行人员，关于政策执行人员的具体情况将在后面具体论述。况将在后面具体论述。 公共政策分析公共政策分析3-3 信息资源信息资源政策执行是一个动态过程，这一过程的信息可分为两类：政策执行是一个动态过程，这一过程的信息可分为两类： 一是政策执行指令信息，即反映政策内容及如何执行政策的信息，这类信息的一是政策
25、执行指令信息，即反映政策内容及如何执行政策的信息，这类信息的传递方向是政策制定者一执行者一政策作用对象。传递方向是政策制定者一执行者一政策作用对象。 另一类是政策执行状态信息，即反映政策执行程度的信息，这类信息的传递方另一类是政策执行状态信息，即反映政策执行程度的信息，这类信息的传递方向是政策作用对象一执行者一制定者。向是政策作用对象一执行者一制定者。当今社会是信息社会，准确、及时、充分地掌握信息是事情成功的必要条件。由于当今社会是信息社会，准确、及时、充分地掌握信息是事情成功的必要条件。由于政策执行中各方面因素的复杂多样性，如果不掌握信息，那么执行会出现很多偏差政策执行中各方面因素的复杂多样
26、性，如果不掌握信息，那么执行会出现很多偏差和失误。和失误。 一方面政策执行机构需要充分了解将要实施的政策，需要有足够的信息，如政一方面政策执行机构需要充分了解将要实施的政策，需要有足够的信息，如政策制定的背景、政策制定的目的、政策的价值取向等。倘若理解有误或不充分，策制定的背景、政策制定的目的、政策的价值取向等。倘若理解有误或不充分，则执行很难获得预计效果。为防止这种情况出现，执行机构及执行人员参与政则执行很难获得预计效果。为防止这种情况出现，执行机构及执行人员参与政策制定是普遍采用的方法；策制定是普遍采用的方法； 另一方面，在执行过程中，执行机构也必须能够获得政策正在产生的影响的较另一方面，
27、在执行过程中，执行机构也必须能够获得政策正在产生的影响的较为准确、全面、及时的信息，如此才有可能有效监控和调整执行过程。为准确、全面、及时的信息，如此才有可能有效监控和调整执行过程。公共政策分析公共政策分析3-4 权威资源权威资源政策作为政治实体的政治行为，要求政策实体的成员无条件执行。同时，政策作为政治实体的政治行为，要求政策实体的成员无条件执行。同时，政治实体也会运用政治、经济、军事等多种手段来影响政治实体外的社会政治实体也会运用政治、经济、军事等多种手段来影响政治实体外的社会成员去执行本实体的政策。成员去执行本实体的政策。政策的执行需要政策主体的权威政策的执行需要政策主体的权威权力和威信
28、。权力是通过法律规定和法权力和威信。权力是通过法律规定和法定的程序获得的，法定的权力要求政策对象必须服从，具有强制性。威信定的程序获得的，法定的权力要求政策对象必须服从，具有强制性。威信是由政策执行者特定地位、人格魅力、个人智慧、工作经验等综合各方面是由政策执行者特定地位、人格魅力、个人智慧、工作经验等综合各方面的优势形成的，对于政策接受者具有威慑力量和感召力量，不具有强制性。的优势形成的，对于政策接受者具有威慑力量和感召力量，不具有强制性。按照赫伯特按照赫伯特西蒙的说法，权威的功能无疑是广泛的，其中特别值得注意的西蒙的说法，权威的功能无疑是广泛的，其中特别值得注意的是：权威可以加强行使权威的
29、那些人的责任感，同时促使个人遵从由群体是：权威可以加强行使权威的那些人的责任感，同时促使个人遵从由群体中的权威人士制定的规范；权威通过保证政策制定工作中专门知识和专门中的权威人士制定的规范；权威通过保证政策制定工作中专门知识和专门技能的利用，确保具有理性和效能的高质量决策的实现，并且，它对政策技能的利用，确保具有理性和效能的高质量决策的实现，并且，它对政策制定和政策执行的重要意义是不分上下的；权威有助于组织的整体协调。制定和政策执行的重要意义是不分上下的；权威有助于组织的整体协调。协调的目的是为了让群体的所有成员采纳同样或彼此一致的复合决策，以协调的目的是为了让群体的所有成员采纳同样或彼此一致
30、的复合决策，以达成预期的目的。在政策主体政令统一的区域内，政策会得到很好地执行，达成预期的目的。在政策主体政令统一的区域内，政策会得到很好地执行，即即“令行禁止令行禁止”。反之，若政策主体政令不畅，就会出现政策执行的。反之，若政策主体政令不畅，就会出现政策执行的“中中梗阻梗阻”现象。现象。 公共政策分析公共政策分析3-5 执行保障执行保障 执行保障是指政策执行人员在职权范围内按照有关规执行保障是指政策执行人员在职权范围内按照有关规定执行政策，其个人权力和个人利益依法受到保护。定执行政策，其个人权力和个人利益依法受到保护。 执行保障是对政策执行人员的权力和权益的维护，有执行保障是对政策执行人员的
31、权力和权益的维护，有利于提高执行人员的积极性和主动性，体现责、权、利于提高执行人员的积极性和主动性，体现责、权、利统一的原则。利统一的原则。 执行保障至少包括人格保障权、身份保障权、职务保执行保障至少包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、公务使用请求权、行使职务了解权、执行公务障权、公务使用请求权、行使职务了解权、执行公务保障权、行政裁量权、自由申辩权、确认事实权等权保障权、行政裁量权、自由申辩权、确认事实权等权力。力。 公共政策分析公共政策分析4 政策执行主体政策执行主体 政策执行主体是政策执行的直接实践者，它政策执行主体是政策执行的直接实践者，它是影响政策执行的最直接因素。政策执行主是影
32、响政策执行的最直接因素。政策执行主体对政策执行的影响主要体现在政策执行组体对政策执行的影响主要体现在政策执行组织与政策执行人员两个方面：织与政策执行人员两个方面： 政策执行组织的影响政策执行组织的影响 政策执行人员的影响政策执行人员的影响公共政策分析公共政策分析4-1 政策执行组织的影响政策执行组织的影响 当代社会是组织化的社会，尤其是政策执行机当代社会是组织化的社会，尤其是政策执行机构，具有高度的组织化程度。在任何政治体系构，具有高度的组织化程度。在任何政治体系中，政策的执行都是经由政策执行机构进行的，中，政策的执行都是经由政策执行机构进行的，政策执行机构是政策执行的载体。政策执行机构是政策
33、执行的载体。 因此，政策执行机构的功能和作用如何，是影因此，政策执行机构的功能和作用如何，是影响政策执行的重要因素。响政策执行的重要因素。 公共政策分析公共政策分析组织机构对政策执行具有重大的影响的几个要素分析组织机构对政策执行具有重大的影响的几个要素分析 （1）政策执行机构的层级与幅度。）政策执行机构的层级与幅度。 层级与幅度是构成组织结构的两个基本范畴。层级与幅度是构成组织结构的两个基本范畴。 层级是指组织机构纵向管理的层次；层级是指组织机构纵向管理的层次； 幅度是指组织机构横向的部门划分。幅度是指组织机构横向的部门划分。 组织机构管理的层级与幅度相互影响，就一个政策执行机构组织机构管理的
34、层级与幅度相互影响，就一个政策执行机构来说，层级越多，管理的幅度越小；层级越少，管理的幅度来说，层级越多，管理的幅度越小；层级越少，管理的幅度越大。适宜的层级与幅度有利于政策的执行，反之则不利于越大。适宜的层级与幅度有利于政策的执行，反之则不利于政策的执行。因为层级过多会影响政令的畅通，幅度过大管政策的执行。因为层级过多会影响政令的畅通，幅度过大管理者可能很难兼顾各方面的情况。理者可能很难兼顾各方面的情况。 公共政策分析公共政策分析（2）政策决策体制的影响）政策决策体制的影响 政策决策体制主要有集权和分权两种，政策决策权力的分配对政策执政策决策体制主要有集权和分权两种，政策决策权力的分配对政策
35、执行有重要的影响。行有重要的影响。 一般说来，高度集权的政策决策体制，可保证统一指挥，统一领导，一般说来，高度集权的政策决策体制，可保证统一指挥，统一领导，有利于政策的顺利执行，防止相互间的扯皮现象。但也存在弊端，集有利于政策的顺利执行，防止相互间的扯皮现象。但也存在弊端，集权的决策体制不利于调动下属的积极性，管理单一，适应环境的能力权的决策体制不利于调动下属的积极性，管理单一，适应环境的能力较差，容易导致专制和独裁，引起政策失误。较差，容易导致专制和独裁，引起政策失误。 分权制的政策决策权力分配体制，可保证决策尽可能适合各地实际，分权制的政策决策权力分配体制，可保证决策尽可能适合各地实际，但
36、也容易引起各自为政，不利于内部的协调和整和。但也容易引起各自为政，不利于内部的协调和整和。 我国目前实行的是我国目前实行的是“统一政策、分级决策统一政策、分级决策”的政策决策权力分配体制，的政策决策权力分配体制，即在中央大政方针统一指导下，各地政府结合本地实际做出有效贯彻即在中央大政方针统一指导下，各地政府结合本地实际做出有效贯彻中央政策的具体政策。中央政策的具体政策。公共政策分析公共政策分析(3)政策执行组织制度的影响政策执行组织制度的影响 没有规矩不成方圆，任何组织都应有组织本身的制度规范没有规矩不成方圆，任何组织都应有组织本身的制度规范去指导组织的行为。在组织的规则制定中要做到责权利三去
37、指导组织的行为。在组织的规则制定中要做到责权利三者的统一。者的统一。 要做到有责必有权，有权必有责。利包括权利和利益，是要做到有责必有权，有权必有责。利包括权利和利益，是责权的保证。责权的保证。 一般说来，责权利相统一的制度，有利于政策执行；责权一般说来，责权利相统一的制度，有利于政策执行；责权利不统一的政策执行机制，不利于政策执行。利不统一的政策执行机制，不利于政策执行。 公共政策分析公共政策分析(4)执行机构组织间的沟通与协调执行机构组织间的沟通与协调 沟通是政策执行过程中各级组织和人员之间进行信沟通是政策执行过程中各级组织和人员之间进行信息交流，传递的过程，是对于政策目标及其相关问息交流
38、，传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。题获得统一认识的方法和程序。 沟通分为正式沟通和非正式沟通。沟通分为正式沟通和非正式沟通。 正式沟通是通过正式的法定的程序进行的。组织的命令、正式沟通是通过正式的法定的程序进行的。组织的命令、执行方案通过下达文件、召开会议等进行。执行方案通过下达文件、召开会议等进行。 非正式沟通是非正式程序的沟通，通常可通过谈话等方式非正式沟通是非正式程序的沟通，通常可通过谈话等方式进行。进行。公共政策分析公共政策分析4-2 政策执行人员的影响政策执行人员的影响 执行人员的知识能力、职业道德也是影响决策执行执行人员的知识能力、职业道德也是影响决
39、策执行的关键因素之一。的关键因素之一。 人是诸多因素中最活跃、最关键的因素。因为所有人是诸多因素中最活跃、最关键的因素。因为所有的政策是由人制定的，也是由人来执行的。的政策是由人制定的，也是由人来执行的。 虽然组织制度对政策的执行做出了规定，但是由于虽然组织制度对政策的执行做出了规定，但是由于人具有主观的能动性，政策执行人员的水平的高低人具有主观的能动性，政策执行人员的水平的高低直接决定了政策执行的好坏。直接决定了政策执行的好坏。公共政策分析公共政策分析5 公共政策作用对象公共政策作用对象 政策作用对象指公共政策的实施所针对的目标。公政策作用对象指公共政策的实施所针对的目标。公共政策作用对象的
40、不同情况对公共政策的执行有重共政策作用对象的不同情况对公共政策的执行有重要的影响。要的影响。 政策作用对象所涉及的范围政策作用对象所涉及的范围 政策作用对象的构成政策作用对象的构成 政策作用对象的价值取向政策作用对象的价值取向公共政策分析公共政策分析5-1 政策作用对象所涉及的范围政策作用对象所涉及的范围 由于政策的实施会对政策作用对象产生影响，由于政策的实施会对政策作用对象产生影响，政策涉及对象的范围越广政策产生的社会震政策涉及对象的范围越广政策产生的社会震动就越大，在执行中的阻力就越大。动就越大，在执行中的阻力就越大。 反之亦然，政策涉及到的政策作用对象的人反之亦然，政策涉及到的政策作用对
41、象的人数越少，越明确，政策执行就容易简单。数越少，越明确，政策执行就容易简单。公共政策分析公共政策分析5-2 政策作用对象的构成政策作用对象的构成 不同的政策所指向的对象不同，政策作用对象不同的政策所指向的对象不同，政策作用对象的构成越复杂执行越困难，构成越简单执行越的构成越复杂执行越困难，构成越简单执行越容易。容易。 通常一个由不同阶层如工人、农民、学生等形通常一个由不同阶层如工人、农民、学生等形成的公共政策作用对象的执行难度比由其中某成的公共政策作用对象的执行难度比由其中某一阶层构成的对象的难度大。一阶层构成的对象的难度大。公共政策分析公共政策分析5-3 政策作用对象的价值取向政策作用对象
42、的价值取向 新的政策如果与政策作用对象固有的价值新的政策如果与政策作用对象固有的价值差距不大，执行中受到的阻力会较小，反差距不大，执行中受到的阻力会较小，反之亦然。之亦然。公共政策分析公共政策分析5-4 对政策的认同对政策的认同 认同政策，就会在执行过程中理解政策、支持政策政策执行就比较顺认同政策，就会在执行过程中理解政策、支持政策政策执行就比较顺利。不认同政策，会出现对政策的抵制对抗等，政策在执行中会受到利。不认同政策，会出现对政策的抵制对抗等，政策在执行中会受到较大的阻力。较大的阻力。 保证政策作用对象接受政策，是保证政策执行顺利的关键环节之一。保证政策作用对象接受政策，是保证政策执行顺利
43、的关键环节之一。政策作用对象对政策的认同的途径在于：政策作用对象对政策的认同的途径在于： 社会舆论导向。如前所述政策宣传对政策作用对象理解认同公共政策有重要的社会舆论导向。如前所述政策宣传对政策作用对象理解认同公共政策有重要的作用。政策宣传可以采用新闻发布会、宣传媒体等宣传政策。作用。政策宣传可以采用新闻发布会、宣传媒体等宣传政策。 政策权威性。政策制定符合法定程序和法律原则，政策执行主体具有法定的权政策权威性。政策制定符合法定程序和法律原则，政策执行主体具有法定的权威，会对政策作用对象产生一种威慑，而使其接受。威，会对政策作用对象产生一种威慑，而使其接受。 趋利原则。政策作用对象对政策是否认
44、同取决于政策使其获益还是受损。政策趋利原则。政策作用对象对政策是否认同取决于政策使其获益还是受损。政策使其获益，政策作用对象就会认同新政策；政策使其受损，政策对象就会抵制使其获益，政策作用对象就会认同新政策；政策使其受损，政策对象就会抵制新政策的实施。如中央实行的打击走私的政策，受到走私者的抵制新政策的实施。如中央实行的打击走私的政策，受到走私者的抵制公共政策分析公共政策分析6 政策执行环境政策执行环境 政策执行环境是指政策执行机构自身之外的诸多因素的政策执行环境是指政策执行机构自身之外的诸多因素的总和。总和。 政策执行环境因素很多，公众的态度、政策执行机构对政策执行环境因素很多，公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政策相关机构的整合程序，是影响政待公众的态度以及政策相关机构的整合程序，是影响政策执行效力的主要因素。策执行效力的主要因素。