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1、LOGO6.5 中国特色政策执行的中国特色政策执行的 特点与基本经验特点与基本经验公共政策分析公共政策分析6.5.1 创造性执行政策的理解创造性执行政策的理解 v政策执行的动态性、复杂性和多变性，决定它不政策执行的动态性、复杂性和多变性，决定它不是一个仅仅按照事先做好的计划来按部就搬地执是一个仅仅按照事先做好的计划来按部就搬地执行就可以取得理想的政策结果的简单过程。行就可以取得理想的政策结果的简单过程。v政策在进入到实际执行的步骤中，往往会因为环政策在进入到实际执行的步骤中，往往会因为环境、情势的变化而做出相应的调整，以缩小并消境、情势的变化而做出相应的调整，以缩小并消除与政策目标间的偏差。除
2、与政策目标间的偏差。v因此，如何在遵循政策实质精神的前提下，灵活因此，如何在遵循政策实质精神的前提下，灵活地改变政策执行的手段和方法，以一种创造性的地改变政策执行的手段和方法，以一种创造性的姿态来贯彻落实政策，进而从容不迫地面对执行姿态来贯彻落实政策，进而从容不迫地面对执行过程中的各种变化，就成为保证政策目标顺利实过程中的各种变化，就成为保证政策目标顺利实现的关键性因素。现的关键性因素。公共政策分析公共政策分析6.5.1.1原则性与灵活性相结合的原则原则性与灵活性相结合的原则v原则性与灵活性相结合的原则是政策执行原则性与灵活性相结合的原则是政策执行中的基本要求，是创造性地执行政策问题中的基本要
3、求，是创造性地执行政策问题的具体体现。的具体体现。v坚持原则性和灵活性相结合的原则，是保坚持原则性和灵活性相结合的原则，是保障政策有效执行、政策目标顺利实现的重障政策有效执行、政策目标顺利实现的重要条件。要条件。公共政策分析公共政策分析政策执行中的原则性政策执行中的原则性v所谓政策执行中的原则性是指，执行政策必须遵所谓政策执行中的原则性是指，执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。地、不折不扣地实现政策目标。v政策执行的原则性
4、是保证政策得以贯彻落实的基政策执行的原则性是保证政策得以贯彻落实的基本条件，只有在坚持政策原则性、坚持政策精神本条件，只有在坚持政策原则性、坚持政策精神实质的前提下，才会避免出现政策偏差、政策走实质的前提下，才会避免出现政策偏差、政策走样的情况。样的情况。v要做到坚持政策执行中的原则性要求，必须注意要做到坚持政策执行中的原则性要求，必须注意两方面的内容：两方面的内容：一方面要吃透政策内容，对政策的实质、精髓有一个全面、深刻一方面要吃透政策内容，对政策的实质、精髓有一个全面、深刻地认识，为政策的执行开展打下坚实的思想基础。地认识，为政策的执行开展打下坚实的思想基础。另一方面，要强化政策执行者的思
5、想武器，使之从容地面对政策另一方面，要强化政策执行者的思想武器，使之从容地面对政策执行过程中的困难和变化，保证政策的权威性。执行过程中的困难和变化，保证政策的权威性。公共政策分析公共政策分析政策执行中的灵活性政策执行中的灵活性v所谓政策执行中的灵活性是指，在不违背政策原则精神和保所谓政策执行中的灵活性是指，在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。v 政策执行过程是一个复杂、充满着不确定性的过程，情况、政策执行过程是一
6、个复杂、充满着不确定性的过程，情况、环境往往是瞬息万变，如果总是以一陈不变的旧眼光来看待环境往往是瞬息万变，如果总是以一陈不变的旧眼光来看待整个政策执行的过程，忽视各种变化因素，那么政策目标的整个政策执行的过程，忽视各种变化因素，那么政策目标的实现往往是难上加难。因此，要充分考虑到时间、空间的变实现往往是难上加难。因此，要充分考虑到时间、空间的变化给政策实施所带来的影响，具体情况具体分析，才能克服化给政策实施所带来的影响，具体情况具体分析，才能克服和避免对上级政策照本宣科地传达贯彻的机械主义倾向。和避免对上级政策照本宣科地传达贯彻的机械主义倾向。v坚持执行过程中的灵活性原则，也必须注意两方面的
7、问题：坚持执行过程中的灵活性原则，也必须注意两方面的问题：其一，坚持政策执行的灵活性必须在不违背政策的原则精神和政策方向的前其一，坚持政策执行的灵活性必须在不违背政策的原则精神和政策方向的前提下进行。离开了这个必须的前提，政策执行的灵活性就变成随意性了。提下进行。离开了这个必须的前提，政策执行的灵活性就变成随意性了。其二，坚持政策执行灵活性的核心是具体问题具体分析。中央在制定政策的其二，坚持政策执行灵活性的核心是具体问题具体分析。中央在制定政策的时候，往往更多地考虑的是全局性、宏观性的因素。这就要求各级地方政策时候，往往更多地考虑的是全局性、宏观性的因素。这就要求各级地方政策执行机构及人员在具
8、体实施政策的时候，要充分考虑到本地区的实际情况，执行机构及人员在具体实施政策的时候，要充分考虑到本地区的实际情况，做到因地制宜。做到因地制宜。公共政策分析公共政策分析政策执行原则性与灵活性的统一政策执行原则性与灵活性的统一 v政策的执行还要受到环境、情势变化的影响。政策的执行还要受到环境、情势变化的影响。v政策是为了解决一定时期内的政策问题而制定的，然而随着时间政策是为了解决一定时期内的政策问题而制定的，然而随着时间和条件的变化，政策所要解决的问题已经发生变化，原有的政策和条件的变化，政策所要解决的问题已经发生变化，原有的政策方案已经不能够应付现在的新形势。在这种情况下，需要政策执方案已经不能
9、够应付现在的新形势。在这种情况下，需要政策执行人员对现有的情况进行调查了解、审时度势，及时做出正确的行人员对现有的情况进行调查了解、审时度势，及时做出正确的判断，灵活、创造性地执行政策。判断，灵活、创造性地执行政策。v还有一点必须明确的是，任何政策都不是完美无缺、无懈可击的，还有一点必须明确的是，任何政策都不是完美无缺、无懈可击的，都需要在政策执行这一实践的环节中得到逐步地完善。这就需要都需要在政策执行这一实践的环节中得到逐步地完善。这就需要政策执行者根据实际情况，灵活地补充、修正政策，做到有的放政策执行者根据实际情况，灵活地补充、修正政策，做到有的放矢。矢。v坚持政策执行中的原则性，是坚持政
10、策执行灵活性的必要前提。坚持政策执行中的原则性，是坚持政策执行灵活性的必要前提。而坚持灵活性则是坚持原则性的有效补充。在政策执行的过程中，而坚持灵活性则是坚持原则性的有效补充。在政策执行的过程中，要将原则性和灵活性有机地结合起来，实现两者的互补。既要遵要将原则性和灵活性有机地结合起来，实现两者的互补。既要遵循政策的本质要求，又要在政策执行的形式和手段上实现灵活多循政策的本质要求，又要在政策执行的形式和手段上实现灵活多变。坚持政策执行中原则性和灵活性相结合的原则，就是把政策变。坚持政策执行中原则性和灵活性相结合的原则，就是把政策的实质精神同客观实际紧密地结合在一起，既维持了政策的严肃的实质精神同
11、客观实际紧密地结合在一起，既维持了政策的严肃性和权威性，又避免了政策实施的僵化和教条主义。性和权威性，又避免了政策实施的僵化和教条主义。公共政策分析公共政策分析6.5.1.2 政策变通政策变通 v政策变通是创造性地执行政策的一种表现形式，是因地制政策变通是创造性地执行政策的一种表现形式，是因地制宜、因时制宜地实施政策的灵活做法宜、因时制宜地实施政策的灵活做法 v政策变通的含义政策变通的含义v政策变通，简单地说就是在政策实施的过程中，根据情况政策变通，简单地说就是在政策实施的过程中，根据情况的不断变化而对政策执行的方式与方法进行调整、更改的的不断变化而对政策执行的方式与方法进行调整、更改的现象。
12、现象。v政策执行常常会因时间、空间、条件的变化陷入尴尬，政政策执行常常会因时间、空间、条件的变化陷入尴尬，政策无法继续实施下去，在这种情况下，政策执行人员必须策无法继续实施下去，在这种情况下，政策执行人员必须根据新形势做出新判断，及时地变通政策，使执行的政策根据新形势做出新判断，及时地变通政策，使执行的政策能够适应实际情况，取得预期的效果。政策变通是政策执能够适应实际情况，取得预期的效果。政策变通是政策执行中原则性和灵活性原则相结合的具体体现，是在领会政行中原则性和灵活性原则相结合的具体体现，是在领会政策精神的基础上，做出的具有灵活性、创新性的政策行动。策精神的基础上，做出的具有灵活性、创新性
13、的政策行动。这种灵活变通也被称作这种灵活变通也被称作“行政自由裁量行政自由裁量”，因为它是一种，因为它是一种不变之中求变的艺术，所以西方学者称之为不变之中求变的艺术，所以西方学者称之为“行政权的核行政权的核心心”。公共政策分析公共政策分析政策变通政策变通 v在政策执行的过程中，有些地方政府把政策变通在政策执行的过程中，有些地方政府把政策变通曲解为为了实现自己的利益而对政策进行的有目曲解为为了实现自己的利益而对政策进行的有目地的取舍。可以增加其利益的，便地的取舍。可以增加其利益的，便“认真执行认真执行”，与自身利益发生矛盾或冲突时，便以变通之名，与自身利益发生矛盾或冲突时，便以变通之名，拖拉甚至
14、拒绝执行政策。这种现象实际是一种错拖拉甚至拒绝执行政策。这种现象实际是一种错误的变通形式，它夸大了政策执行的灵活性，否误的变通形式，它夸大了政策执行的灵活性，否认了政策的原则性，以自己的利益作为标准，随认了政策的原则性，以自己的利益作为标准，随意变通政策。意变通政策。v这种这种“灵活灵活”的政策变通，不仅使政策无法得到的政策变通，不仅使政策无法得到有效地执行，而且损害了中央政策的权威性、严有效地执行，而且损害了中央政策的权威性、严肃性。因此，要正确政策领会政策变通的实质，肃性。因此，要正确政策领会政策变通的实质，在尊重政策本质思想的前提下，具体问题具体分在尊重政策本质思想的前提下，具体问题具体
15、分析，做到析，做到“求神似，去形似求神似，去形似”。公共政策分析公共政策分析政策变通的作用和意义政策变通的作用和意义v（1）避免僵化。避免僵化。政策执行人员若一味地照搬、照抄政策，缺乏灵活变通政策执行人员若一味地照搬、照抄政策，缺乏灵活变通性，那么政策执行过程必然会陷入教条主义、机械主义的泥坑，政策目标性，那么政策执行过程必然会陷入教条主义、机械主义的泥坑，政策目标的实现也变为了泡影。时代在变，周围的事物在变，政策执行的情况与条的实现也变为了泡影。时代在变，周围的事物在变，政策执行的情况与条件也随之变化，这就要求政策执行者随时洞悉这些变化，并根据变化正确件也随之变化，这就要求政策执行者随时洞悉
16、这些变化，并根据变化正确地变通政策，以发挥政策的效力。地变通政策，以发挥政策的效力。v（2）节约成本。节约成本。时间、条件、地点的改变会导致政策执行方式与方法的时间、条件、地点的改变会导致政策执行方式与方法的变化。如果在变化发生之后，仍然沿用老一套的政策执行办法，必然就会变化。如果在变化发生之后，仍然沿用老一套的政策执行办法，必然就会导致政策执行过程多走弯路，花费了一些不必要的时间和金钱。因此，正导致政策执行过程多走弯路，花费了一些不必要的时间和金钱。因此，正确、有效的政策变通，可以帮助执行者找到政策顺利实施的捷径，节省政确、有效的政策变通，可以帮助执行者找到政策顺利实施的捷径，节省政策执行的
17、人力、物力。策执行的人力、物力。v（3）保证政策目标的顺利实现。保证政策目标的顺利实现。中央在宏观层面上做出的政策决定，落中央在宏观层面上做出的政策决定，落实到基层时，会因各地方的实际情况的千差万别，而使政策执行遇到障碍。实到基层时，会因各地方的实际情况的千差万别，而使政策执行遇到障碍。如果不及时、正确、有效地采取灵活变通的措施，因地制宜，根据不同地如果不及时、正确、有效地采取灵活变通的措施，因地制宜，根据不同地区的不同情况改变政策执行的手段与方法，那么政策的贯彻落实就很难继区的不同情况改变政策执行的手段与方法，那么政策的贯彻落实就很难继续下去。因此，政策变通是政策得以顺利执行、政策目标得以顺
18、利实现的续下去。因此，政策变通是政策得以顺利执行、政策目标得以顺利实现的保障。保障。公共政策分析公共政策分析如何做到正确、有效的政策变通如何做到正确、有效的政策变通v政策变通在实践中有着重要的意义，变通政策变通在实践中有着重要的意义，变通做好的，就可以顺利地克服政策执行过程做好的，就可以顺利地克服政策执行过程中的障碍，最终得以实现预期的政策目标；中的障碍，最终得以实现预期的政策目标；变通走了样，不但会阻碍政策的贯彻实施变通走了样，不但会阻碍政策的贯彻实施工作，还会损害到国家政策的权威性、严工作，还会损害到国家政策的权威性、严肃性，甚至会引起政治、经济、社会生活肃性，甚至会引起政治、经济、社会生
19、活的动荡。的动荡。v因此，有必要对政策变通问题做进一步的因此，有必要对政策变通问题做进一步的探讨，以便做到正确、合理、有效的政策探讨，以便做到正确、合理、有效的政策变通变通公共政策分析公共政策分析v（1）了解上情。）了解上情。v加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。政策的基加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。政策的基本精神是衡量政策变通合理与否的标准和尺度，一切符合政策精神的本精神是衡量政策变通合理与否的标准和尺度，一切符合政策精神的变通是正确的，反之，都是不正确的。因此，必须认真学习政策，深变通是正确的，反之，都是不正确的。因此，必须认真学习政策，深刻领会其精神
20、实质。只有从总体上、趋势上和客观规律上把握政策，刻领会其精神实质。只有从总体上、趋势上和客观规律上把握政策，才能在执行中避免只注意和强调政策中的只能做什么、不能做什么，才能在执行中避免只注意和强调政策中的只能做什么、不能做什么，而忽视了其中的应当做什么，从而减少盲目性和机会主义，增强自觉而忽视了其中的应当做什么，从而减少盲目性和机会主义，增强自觉性。在了解上情时，要注意防止两种倾向：一种是囫囵吞枣，不求甚性。在了解上情时，要注意防止两种倾向：一种是囫囵吞枣，不求甚解；另一种是断章取义，为我所用。解；另一种是断章取义，为我所用。v（2）摸清下情。）摸清下情。v要深入调查研究，明了实际情况，这是合
21、理政策变通的实践基础。政要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。政策变通的要点在于从实际出发，离开对实际情况的深入了解，就可能策变通的要点在于从实际出发，离开对实际情况的深入了解，就可能产生偏离实际的盲目变通，达不到政策的预期目的。要摸清下情，就产生偏离实际的盲目变通，达不到政策的预期目的。要摸清下情，就必须做到深入细致调查研究。在开展调查研究上要防止以下几种错误：必须做到深入细致调查研究。在开展调查研究上要防止以下几种错误：一是走马观花，不求甚解；二是只看现象，不看本质；三是只看到有一是走马观花，不求甚解；二是只看现象，不看本质；三是只看到有利因素，忽视不利因素；四是静态研
22、究多，动态研究少。利因素，忽视不利因素；四是静态研究多，动态研究少。公共政策分析公共政策分析v（3）上下情有机结合）上下情有机结合v坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。要实现政精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。要实现政策和实际相结合，必须做政策的具体化工作。它包括以下策和实际相结合，必须做政策的具体化工作。它包括以下几方面的内容：几方面的内容：一是对于中央和上级已经明确做出决定的政策，地方和下级就应该把着一是对于中央和上级已经明确做出决定的政策，地方和下级就应该把着眼点放在研究本地
23、实际情况和特点、制定具体的实施细则上，大力组织眼点放在研究本地实际情况和特点、制定具体的实施细则上，大力组织落实，不能随意更改，更不能拒不执行，要保证上级精神能扎扎实实地落实，不能随意更改，更不能拒不执行，要保证上级精神能扎扎实实地落到实处；落到实处；二是对中央和上级只提供政策思路和一般原则的，地方和下级既要注意二是对中央和上级只提供政策思路和一般原则的，地方和下级既要注意研究大气候、大环境，既吃透上情，把握适合本地特色的指导性意见，研究大气候、大环境，既吃透上情，把握适合本地特色的指导性意见，使做出的政策规划方案既与上级的精神相吻合，又与本单位的实际相符使做出的政策规划方案既与上级的精神相吻
24、合，又与本单位的实际相符合，从而更好地落实上级的政策；合，从而更好地落实上级的政策；三是对中央和上级规定的不符合地方和基层的实际情况的政策，地方和三是对中央和上级规定的不符合地方和基层的实际情况的政策，地方和基层应及时主动地向上级反映情况，经上级同意后，可以根据当地的实基层应及时主动地向上级反映情况，经上级同意后，可以根据当地的实际情况，合理地变通政策，从而保证中央和上级的政策在各种不同情况际情况，合理地变通政策，从而保证中央和上级的政策在各种不同情况下都能得到有效地贯彻实施。下都能得到有效地贯彻实施。公共政策分析公共政策分析6.5.2中国公共政策执行中的主要问题与对策中国公共政策执行中的主要
25、问题与对策v 政策的执行者都希望可以通过有效的政策执行，政策的执行者都希望可以通过有效的政策执行，来达到预期的政策实施结果，实现期望的政策目来达到预期的政策实施结果，实现期望的政策目标。这是一种理想化的政策状态。然而，在实际标。这是一种理想化的政策状态。然而，在实际操作的过程中，往往会因为各种不同的原因导致操作的过程中，往往会因为各种不同的原因导致最终的政策结果与政策目标之间的偏差。最终的政策结果与政策目标之间的偏差。v政策执行偏差的表现形式政策执行偏差的表现形式v在政策执行的过程中，政策执行偏差的表现形式在政策执行的过程中，政策执行偏差的表现形式是多种多样的，但究其本质来说都是政策执行与是多
26、种多样的，但究其本质来说都是政策执行与政策目标产生了偏离。一般来说，常见的政策执政策目标产生了偏离。一般来说，常见的政策执行偏差形式有：行偏差形式有：公共政策分析公共政策分析政策执行偏差的表现形式政策执行偏差的表现形式v“上有政策上有政策 下有对策下有对策”的表现的表现 v（1）照搬式执行）照搬式执行v（2）敷衍式执行）敷衍式执行v（3）转换式执行）转换式执行v（4）选择式执行）选择式执行v（5）附加式执行）附加式执行公共政策分析公共政策分析政策执行偏差产生的原因政策执行偏差产生的原因v政策执行结果与政策所要达到的目标之间政策执行结果与政策所要达到的目标之间产生了背离，这其中的原因有很多，即包
27、产生了背离，这其中的原因有很多，即包括主观人为因素，又包括客观条件变更的括主观人为因素，又包括客观条件变更的原因。综合说来，造成政策执行偏差的原原因。综合说来，造成政策执行偏差的原因有：因有：组织因素组织因素人员因素人员因素政策本身的缺陷政策本身的缺陷利益冲突利益冲突政策执行监控不力政策执行监控不力公共政策分析公共政策分析“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的危害现象的危害公共政策分析公共政策分析“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的危害：现象的危害：“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象，从地方局部利益来看现象，从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大
28、于利，也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。是有害的。“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象更严重的后果是中央政现象更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长期下去，就有可能形成及其领导者的挑战，长期下去，就有可能形成“诸侯诸侯割据割据”的局面，危及国家和民族的稳定与统一。的局面，危及国家和民族的稳定与统一。公共政策分析公共政策分析4、对、对“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的的治
29、理现象的的治理v正正确确处处理理好好中中央央和和地地方方的的关关系系，合合理理划划分分中央与地方的事权中央与地方的事权v完善公共政策执行组织完善公共政策执行组织v全面提高政策执行人员的素质全面提高政策执行人员的素质v加强公共政策执行的成本加强公共政策执行的成本收益分析收益分析 v建立有效的政策执行监控机制建立有效的政策执行监控机制公共政策分析 具有中国特色的具有中国特色的 政策执行的基本经验政策执行的基本经验v注重政策宣传注重政策宣传v重视政策实验重视政策实验v狠抓政策落实及督察狠抓政策落实及督察v抓中心工作、以点带面抓中心工作、以点带面v强制执行与说服教育相统一强制执行与说服教育相统一公共政策分析公共政策分析v1 政策执行政策执行v2 政策执行的一般程序政策执行的一般程序v3 简述影响政策有效执行的基本因素简述影响政策有效执行的基本因素v4 中国公共政策执行中的主要问题与对策中国公共政策执行中的主要问题与对策复习思考题LOGO