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1、农区城镇化背景下失地农民就业服务体系的构建和完善 基于对成都市双流县的考察 赵 翰 书 高 逸 超 (四川大学公共管理学院，四川成都 610000) 【摘要】成都市作为首批全国统筹城乡综合配套改革试验区，在失地农民就业 服务体系保障构建与完善方面做出的尝试和探索，对于我国其他地区失地农民 就业服务问题的解决方面具有一定的启示和借鉴意义。本课题组采用了问卷及 访谈的方式，基于对成都市双流县的考察，总结成都在失 地农民就业服务体系 构建方面的经验教训，并提出了合理化的建议。 【关键词】城镇化；失地农民；就业；公共服务 城镇化是近期的热门词汇，城镇化被十八大确认为是我国经 济增长的重要引擎。目前政府
2、已针对我国城镇化进程，根据学者 们目前研究的现状，推出了一系列相关政策，在很大程度上解决 了绝大多数新型社区居民的安置、就业问题。但对于更深层次的 实现城镇化、统筹城乡发展，让失地农民真正的适应、融入城镇 化生活，并不是单一的就业实现、居住安置就能解决的。这需要 一个就业、服务、社会保障的综合公共服务体系的构建与完善。 其 服务体系包含了职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业以 及服务企业等四项主要内容。 2013 年 1 月到 3 月，我们课题组走访调查了成都双流县，采 用了问卷及访谈的形式，考察了双流在失地农民就业服务体系的 构建方面的具体措施，对失地农民安置、就业服务保障的公共政 策、公
3、共服务进行了研宄，并重点实地考察参观了为失地农民建 的住宅新区和就业安置地文星镇和白家镇，走访并了解了群众生 活、工作、社会保障等情况，针对就业体系的进一步完善，提出 了自己的意见与建议。 一、 成都市双流县新型城镇居民就业安置现状 位于成都平原腹 地的双流县，幅员 1032 平方公里，辖 21 个 镇、 3个街道，总人口 90. 5 万，是成都市第二圈层人口大县。城 乡就业率在97%以上，社保参保“五大险”总数达 161. 16 万人 次，基本医疗保险近90 万人。双流统筹城乡工作开展于 2003 年， 统筹城乡实施近 10 年来，县域经济状况取得了显著的成效，在失 地农民就业服务保障方面的
4、工作也取得了较好的效果，较为妥善 的解决了失地农民就业服务问题。 2012 年末，双流县公共财政收入 60 亿元、增长较上一年 36%。 城镇居民人均可支配收入 28600 元、农民人均纯收入 12260 元，较 上一年分别增长 15. 6%、 13. 5%。农区城镇化进程加快，实现 65%的 城市化率 。实施城乡统筹近十年来，双流县对失地农民采取与 城镇职工相对统一的就业、安置、培训和社会保障等方面的一体 化设计，在对失地农民的社会养老保险方面进行了有益探索，在 四川省甚至全国经济欠发达地区对失地农民就业、安置工作上取 得了突破，具有一定的参考价值。 二、 成都市双流在新型城镇居民就业服务体
5、系建立方面的有 益探索 2003 年成都市开始实施城乡经济社会统筹发展的综合改革试 验，2007 成为首批全国统筹城乡综合配套改 革试验区，采取了一 系列的措施，较为妥善的处理了失地农民就业服务社会保障等综 合公共问题。我们课题组通过对成都第二圈层重要郊县双流县进 行了调研，重点探究双流在构建失地农民就业服务、社会保障体 系方面做出的探索和尝试，总结了其在失地农民就业服务体系构 建和完善方面的成效。 1. 从户籍制度入手消除就业服务限制 双流依据“农民向城镇集中”的原则，报请相关部门批准， 对相关的户籍制度进行合理调整，其中包括失去土地的农业户口 转为城镇户口的农民，享受城镇职工的社会保障待遇
6、等一系列的 改革。双流首创的这些规定，对 失地农民就业服务保障是一大 突破，对于维护社会稳定以及区域社会经济的可持续发展具有重 要意义，双流这一大胆尝试和有益探索，对于后续的解决就业服 务、社会保障等问题打下了良好基础。 2. 财政支持开展职业培训 劳动力供大于需的矛盾是双流一直比较突出的问题，尤其成 都实施向南发展战略后，大量失地农民的安置、就业等问题急需 解决。为此双启动了对失地农民的就业培训服务工程，以提高失 地农民职业技能为重点，采取多种措施，完善相关就业服务，逐 步构建失地农民的就业服务体系。 双流从 2003 年起，用 5 年投入近千万元对全 县的农村劳动力进行 职业培训，而且此项
7、措施多年来都得到延续，对失地农民的就业培训 服务的财政投入也逐年增加，培训内容实用、多样、灵活。例如在东 升、华阳镇，根据需要当地工业企业多的特点，进行电气焊、技工等 培训；在白家、文星依托教育园区开展家政、餐饮等培训。 3. 制定合理的优惠公共政策 双流县先后制定并实施了一系列的积极就业服务优惠政策。创 新性的提出以免费培训、职业介绍和登记实名制、就业责任制、服 务全程制、效果公示制为核心内容的“两免四制”，为双流的就业 服务工作赋予了浓郁特色。结合户籍改革，双流整 合使用人事部门 的人才中心与劳动部门的职介中心等机构，打破城乡劳动力差别， 建立统一的劳动力市场，为城乡劳动力提供平等就业机会
8、。 4. 集中就地安置失地农民 双流县在失地农民的安置、就业服务保障方面提出了几个 重点解决措施。首先是将社区服务业首先用于安置失地农，即达 到 就地安置的效果。并且通过政府出资成立的专门性服务公 司，由市场运作来解决失地农民就业安置的问题。我们实地参观 了文星、白家两镇，统一安置，形成就业服务规模效益，很多人 在保洁、保安、家政、餐饮等行业就业，取得了不错的经济和社 会效益。其 次，企业用工方面优先使用本地劳动力。县镇政府与 投资商签订优先使用本地失地农民工协议，使失地农民在新建企 业用工中占一定比例，同时失地农民与城镇下岗失业人员在就业 方面享有同等优惠政策。 5. 完善失地农民的社会养老
9、保障体系 合理完善的就业服务体系，离不开完善的社会保障系统。在 经过了广泛的调查研宄之后，双流最终出台了双流县被征地农 民社会养老保险暂行办法。合理完善的社会保障让失地农民减 少了后顾之忧，同时，多年来双流一直在制定和完善失地农民的 社会保障制度方面积极探索，相继实施了相关具体完善的制度和 措施。为构建完善、全面的失地农民的就业服务保障系统做出了 很大的努力，成效显著，具有重要意义。 6. 建立健全的法律法规 从 2013 年 1 月 1 日成都市开始实施的就业促进条例，我们 可以看到成都市在对就业服务保障方面做出的坚持与努力，其中 针对失地农民就业服务体系构建方面提出的相关措施对于完善失 地
10、农民就业服务体系有着重要作用，从立法、制度上对失地农民 就业服务体系构建和完善给出了具体措施和保障。截至目前，在 全国副省级城市及省会城市中，只有成都出台了此类条例，并将 “实现城乡劳动者充分就业”纳入立法。 三、现阶段成都市在新型城镇居民就业服务体系建立方面存 在的问题 成都市作为新开始的统筹城乡配套试点区，已经取得了非常 大的成功。但通过我们走访调查，发现在新型城镇居民就业服务 体系构建和完善上仍存在非常多的问题，亟待解决。 1. 大多数新型城镇居民从事稳定性较差，薪酬较低的工作 现阶段，虽然大部分居民己经被获得工作，但是大部分人员 由于文化素质的限制，都从事着单位中稳定较差，薪酬较低的工
11、 作，例如单位的保安及企业清洁工作者等。同时，被调查者当中 只有极少部分人参加了失业保险，再加上他们大部分人的工作都 存在稳定性价差的工作，很容易失业，但是却没有合理的保障措 施对他们的生活进行保障。 2. 专业就业服务工作人员数量严重不足 从统计来看，相对于就业服务的职能而言，业服务工作人员 数量严重不足，尤其是关于就业培训指导的专业人员尤其缺乏。 平均每个就业服务机构只有 3 名工作人员。在一些地方，即使 这 3名工作人员也非全职工作人员，他们还要承担一些非就业服务 的工作。所以导致失业人员数据更新不及时，而工作人员由于个 人要完成大量的工作，难以保证失业人员即使知道最新的就 业信 息。另
12、外，工作人员大多是新型城镇居民，文化水平较低，无法 给予失业人员专业性辅导，也未能及时有效的组织开展相关培训 及讲座，实际没有真正意义上完成就业服务工作。 3. 公共就业服务机构工作经费难以保证 一是政府投入资金不足。因而，无力设立专门项目来开发岗位 安置困难群体就业，最终不得不进行有偿服务，违背公共就业服务 的原则。二是各种就业服务专项经费没有纳入预算管理，使得就业 服务经费没有制度化保证，不利于保证资金的使用效率。 另外， 就业服务经费的使用不透明、不公开、缺乏监督等问题也是导致经 费缺乏 的主要原因。 4. 就业服务培训内容未能有效迎合居民需求 现阶段，虽然大部分新型社区居民己融入城镇生
13、活当中，也获 得了工作，但由于文化水平的限制，很多居民都从事单位中稳定性 较差，薪酬较低的工作，但是经数据显示， 30%的新型城镇社区居民 (包括已经就业的居民）表示想参加相关了就业技能培训，分别有 家政，商店营业员，电脑以及创业方面的培训。我们不应只重视居 民的初次就业培训问题，更应一提高其职业竞争力，不断弥补新型 城镇居民文化素质偏低的不足，保证工作的稳定性。 四、针对新型城镇居民就业服务体系建立完善的建 议 针对上述提出的问题，及原因的分析，我们结合了与新型社 区居民的访谈内容，参考了相关的文献资料，提出了一下几点建 议，希望可以对成都市统筹城乡发展进程中的失地农民就业服务 体系的构建提
14、供一些参考意见。 1. 多维度地失地农民完善就业服务体系 第一，针对失地农民大量增加，就业服务不足的问题，应加 强对他们的职业介绍服务，积极组织订单培训，与用人单位建立 劳务协作关系，为失地农民提供就业服务一条龙服务。 第二，完善街道社区劳动保障工作网络，重点做好就业困难 群体的再就业援助。各地要依托街道社区劳动保障平台， 建立健 全对大龄困难群体再就业援助的制度，摸清就业困难人员底数， 大力开发公益性岗位，提供常年的帮助和便捷的服务，切实帮扶 一批困难群体人员实现再就业。 第三，继续加大劳动力市场信息开发工作的力度。由于就业问 题的日益严峻，我们要继续加大劳动力市场信息开发的工作力度， 保证
15、社区居民可以及时收到用人单位的招聘信息，可以顺利就业。 进一步拓宽就业安置渠道，着力打造职业介绍纽带，使得劳动力市 场信息开发市场成为居民就业的主要渠道。这样才能达到职业介绍 向多元化、顺应中国特色的社会主义大市场经济体制。 第四，把职业 培训作为就业服务促进就业的重要措施。职前 培训己经成为很多人进入公司工作的必经之路，为了提高自身的 工作能力。我们课题组认为，对失地农民集中居住社区居民开展 就业前培训，使他们可以顺利就业，增强职业竞争力，提高对公 司和企业的归属感。企业也要做到进一步整合培训就业资源，合 理完善就业培训的基础，帮助社会构建统筹城乡发展进程中的失 地农民就业服务体系的构建。
16、第五，完善就业保障机制，建立覆盖全民的全面社会保障 制度。我们从调查的数据中也看到只有极少部分人参加了失业保 险，这是应该给予我们警示，我们应为这些居民 建立完善的失业 保障与体系，以保证他们的生活。 第六，发展民间公益性就业服务机构，建立多方合作机制。 我们定义的统筹城乡发展进程中失地农民就业服务体系的构建， 不应该只是要求企业和政府，更应该看到为社会做出巨大贡献的 第三部门，这样建立多方合作机制，才能彻底解决失地农民的就 业保障等问题。 第七，开展各种文娱社区活动，使失地农民从心理层面更加 融入城市生活。我们在统筹城乡进程中，做的不应该只是帮助他 们就业，找到工作，更应该从生活上关心他们，
17、解决生活上的后 顾之忧，丰富他们的社区生活，有效宣传社区文化，使他 们可以 真正融入社区生活、城镇生活。 2. 对现行的就业服务体系从制度上创新 一是整合现有的就业服务机构资源。公共性与私营性就业服务 机构进行统一公平竞争，政府对就业服务的采用购买公共服务的方 式，实行公共产品的外包，专业化的经营与合理的竞争能够提高就 业服务的效率和质量，并且减轻政府在人力物力上的投入。 二是公共的就业服务机构在对失业或者失地农民就业服务方 面提供无偿服务的同时，可以采取一定的市场化运作模式，用现 代服务企业的营销思想及策略来实现自己市场的营销，通过自身 的业绩以及服务来赢得政府信任、失 地农民依赖。 三是在
18、公共就业服务领域引进市场竞争机制，引入社会力 量，合理竞争、提高服务质量与效率。政府应鼓励和提倡发展一 些民办的职业介绍中介以及就业服务培训机构，并且这些民办的 机构可以通过投标，进入公共就业服务领域，财政出资，对失地 农民进行免费的就业服务和职业技能培训。政府应当通过积极的 探索鼓励和引导民办机构参与到公益化的服务中来。 3. 对失地农民就业服务及就业困难者的救助上逐步制度化、 规范化 现实中失地农民在就业时由于年龄、技能、素质等方面的欠 缺，往往处在不利位置，就业服务相应的必然承担 起对这部分人 的服务功能，所以对于失地农民就业困难的要建立相关制度，以 更好的实现其利益。首先就业服务机构要
19、配备足够的工作人员， 而且公共就业服务机构要保持其相对独立性；其次是要保证财政 对就业服务机构的支持制度化，合理投入相应的财政资金以保障 就业服务机构的运转，保证对失地农民、就业困难人员实行免费 的就业服务；同时，合理健全的评价机制也是必不可少的，对公 共就业服务机构有反馈评审机制。 4. 提高新型城镇居民自主就业意识 针对新型城镇居民就业问题，政府给予了一定的支持，例如提 供专项资金，设立就业培训 咨询机构等，同时也应做一些宣传活动。 增强新型城镇居民的自主就业意识，不能只是依靠政府的补助。 5. 争取上级政府的政策资金支持 “三农”问题特别失地农民的问题，关系到全社会的协调发 展，直接影响
20、一个地区甚至全社会的长治久安，各级领导和农民 群众都非常关注，每年的“两会”都会对此进行了研究讨论。我 们决不能再依靠牺牲农民的利益来追求经济的高速发展，而应当 设身处地的想农民所想，更好的保护其切身利益，使之“失有所 补、老有所养”。给失地农民构建一个合理完善的就业服务保障 的综合服务体系至关重要。从制度的顶层 设计上保证财政支出有 一部分投入到失地农民就业服务保障上面来。 6. 设立完善农村社会养老保险健全服务体系 社会保障是一个完善合理的失地农民就业服务体系的有机组 成部分。针对失地农民就业服务体系的构建和完善方面，社会保 障方面也极其重要。双流县农村养老保险在当地具有一定的适用 性和可
21、操作性，由于地域和经济发展的不同，不能完全照搬。但 其政府补贴逐年划转的做法可以借鉴。解决养老保险问题，相当 于解决了居民工作的后顾之忧，促进了就业服务体系的完善。 通过课题的研宄，实地的调研，切实了解了失地农民在融入城 市生活还是有很困难，他们就业的方式也并不像我们想象那样，只 有深入了解他们的生活，我们才可以真正的了解他们的生活，进一 步提出行之有效的意见，以希望作为大学生的我们可以为成都市统 筹城乡进程中失地农民就业服务体系的构建贡献自己的绵薄之力！ 注释： 数据来源根据双流县 2012 年政府工作报告整理 . 来源中国劳动网不断完善我国就业服务体系 L.littp:/. 参考文献 1
22、吴正德 .成都城乡一体化是城市发展中解决“三农”问题的正确抉择决策咨 询通讯， 2008(2):24-24. 2 许传新 .成都城乡一体化模式对西部大开发的借鉴意义 m.四川行政学院学 报， 2007(3):69-72. 3 李琦 .北京市城市化进程中失地农民安置政策与实践研究北京劳动保障职业 学院学报， 2010(3):3-7. 4 尤玉平 .成都实验 :统筹城乡综合配套改革之方法、经验与难题 .珠江经济，2007(11):50-57. 5 郑美雁 .城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与选择西 南大学学报 : 社会科学版， 2008,34(4):114-118. 6 邵艾群 .提高失地农民职业核心能力的职业教育举措 .成人教育， 28(7):83-84. 注：本文为四川大学 2012 2013 年度学术型学生社团专项课题研究项目。 作者简介： 赵翰书 （ 1990 ），男，江苏沛县人，大学本科，现就读于四川大学公共管理 学院土地资源与房地产管理系。 高逸超 （ 1992 ），女，北京人，大学本科，现就读于四川大学公共管理学院 行政管理系。