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1、中国行政管理 “ 行政服务机构建设 ” 论坛征文 深化政务公开推进乡镇行政体制改革 来自北京市怀柔区乡镇综合服务中心建设的启示 中国行政管理学会课题组 乡镇政府是我国行政体系中的最基础层级，担负 管理农村事务和服务农民的职责，是密切联系社会基 层的政府神经末端。这个层级履行职责的能力如何， 运行效率和成本如何，不仅影响整个政府功能的发 挥，而且直接影响国家与社会、政府与公民之间的良 好关系的形成和构建。正因为如此，党中央国务院最 早就在乡镇一级政府全面推行政务公开，取得了很大 的成效。为了进一步了解我国政务公开和乡镇行政 体制改革的进展情况，前不久，中国行政管理学会组 织课题组到北京市怀柔区进
2、行调研，采取座谈与实地 走访方式，深入怀柔区下辖的北房镇等 14个乡镇和 2个街道办事处，进行了 “ 深化政务公开推进乡镇行 政体制改革 ” 的专题调研，并对该主题进行了理论上 的初步探索。 一、北京市怀柔区乡镇政务公开的主要做法及其 成效 北京市怀柔区作为北京市推进行政管理体制改 革的试点区，大力推进政务公开工作，在成功实施区 县级政府 “ 全程办事代理制 ” 的基础上，积极探索与 稳步推进了乡镇政务公开 工作。从 2005年开始，北 京市怀柔区乡镇一级政府以区综合行政服务中心的 成功经验为模板，在以北房镇为代表的乡镇及街道， 全面推动镇及街道综合服务中心建设，政府机关涉及 与群众直接接触的
3、科室全部入厅办公，形成了高效、 精简、透明、规范的政务公开平台。而以乡镇综合服 务中心为载体的乡镇政务公开的不断深化和完善，又 为乡镇政府转变职能、精简机构提供了 一个支撑的平 台，成为乡镇行政体制改革的重要突破口。特别是怀 柔乡镇政务公开的最新进展表明，乡镇政府在精简、 合并现有政府机构、职能的同时，乡镇政务公开更加 规范 化、科学化，更加有效地为农民群众提供政务服 务，有力提高了乡镇政府的行政执行力和提供公共服 务的能力，为我们探索取消农业税后乡镇政府体制和 管理创新提供了有益经验。 自从 1998年怀柔区全面推行乡镇政务公开以来， 通过领导主抓、突出重点，建章立制、保障落实，基本上 形成
4、了政务公开工作制度、廉政建设制度、民主评议制 度、定期审计制度、接待工作制度、机关财务管理制度、 政务财务公开制度、设立群众举报电话等一整套监督 制度，为乡镇政府行政管理及进一步改革打下了较好 的基础，创造了良好的 氛围。2002年 3月，以怀北镇为 试点，试行了全程办事代理制，为进一步规范政府行为 进行了新的探索。 2003年后，怀柔区在全区 14个乡 镇、 2个街道办事处、 44家政府部门全面推行了全程办 事代理制， 250个行政村、 20个社区居委会建立了代办 点。2004年 9月，怀柔区在整合区政府投资服务中心 和全程办事代理制工作基础上，正式组建怀柔区综合 行政服务中心并成功运行，形
5、成以政务中心为龙头， 村、社区全程办事代办点与镇乡、街道，镇乡、街道与驻 厅败务中心）部门之间上下三级联动的 “ 全程办事代 理制服务网络 ”, 将全程办事代 理与政务公开相结合， 继续推进乡镇政务公开工作。当前，乡镇政务公开拉 动了乡镇行政管理体制改革， 2005年至今，通过建立乡 镇综合服务中心的形式，整合政府职能，集中办公场 所，强化行政监督，规范依法行政，基本实现了职能转 变、通透办公、三级联动、高效稳定。最新的行政改革 主要体现在以下几个方面： 1. 以 “ 服务专区 ” 取代 “ 科室 ”, 全面梳理机构职 能。怀柔区为适应农村综合改革的需要，打破服务事 项条块分割于各职能科室的旧
6、模式，打破机关内部行 政科室及事业单位界限，全面梳理机构职能，对原有科 室职能及人员进行重新整合 ，实现政府机构的彻底调 整和合并，整个乡镇政府机关从职能上分为政务决策、 政务执行、政务监督和社会服务四部分。从原来的方 38 2007年 2期总第 260期 行政服务机构建设 ” 论坛征文 中国行政管理 便自己、方便管理为原则设置机构和业务流程转变为 按照方便农民群众为原则设置服务专区和业务流程。 如社保民政服务区、教育卫生婚育服务区、村镇建设管 理服务区、农村经济管理服务区等，税务、工商等这些 垂直管理单位也在大厅设有服务专区。遇需要跨部门 联办事项，直接在大厅就能实现联合办理。通过告知 卡、
7、公示栏等形式将涉农经济项目的财务管理、重大工 程招投标等重大情况全部公开，形成了扁平化、协调型 的服务管理工作机制，政府服务渐成一体。 2. 政府机关整体进厅，全部实行通透式办公。怀 柔区多数乡镇将原来的全程办事代理、 “ 一门式 ” 服务 进行拓展，机关中除乡镇主要领导、机关内部财务部门 以及后勤工作人员之外的其他科室工作人员全部集中 在一个服务大厅。以发展较成熟的北房镇为例，机关 14个科室有 11个全部入厅，整个大厅实行通透式集中 办公。原来的全程办事代理点只进行收发、传达，然后 回到机关后台进行办理，现在新模式实现从 “ 一站式受 理 ” 到 “ 一站式办理 ” 的转变，服务大厅也就是
8、政府机 关办公场所，两者合为一体，实现了基层政府行政方式 的重大革新。完全取消中间环节，简化办事程序，有效 提高了行政效率和服务质量。 3. 建立健全管理制度，确保服务中心科学高效 运行。为确保工作的有效开展，怀柔乡镇综合服务中 心建立健全了一整套运行机制、管理制度和工作人员 行为规范。如，怀柔区北房镇按照 “ 高效、透明、精 简、服务 ” 的工作原则，制定了北房镇综合服务中心 管理制度、北房镇综合服务中心受理事项办理规 则 、幻 1：房镇综合服务中心工作人员行为规范、北 房镇综合服务中心工作人员管理考核办法 釋，明确 各服务专区的职责范围和工作人员的行为准则。同 时，建立健全岗位责任制、服务
9、承诺制、首问责任制等 制度，推行引导服务、限时服务等措施，建立自我监 督、专人监督和农民群众监督相结合的监督体系，通 过完善的管理制度，改进办事流程、缩短办事周期，保 障综合服务中心科学高效运行。 4. 实行三级联动运行机制，强化服务中心的领导 与协调。为加强对镇乡、街道办事处全程代办工作的 监督和管理，区综合行政服务中心在充分调研的基 础 上，与电子政务相结合，将各镇乡、街道办事处办公系 统与中心办公系统并轨，实现了一个平台运行、一个系 统监督，使基层全程办事代理制工作得到进一步规范。 目前，己形成以区为领导，立足于乡镇，村、社区全程办 事代办点与乡镇、街道之间的纵向、横向上下三级互联 互通
10、的运行机制，实现了政务互通，资源共享。 5. 成立社会矛盾调处中心，营造和谐社会发展环 境。为畅通群众反映问题的渠道，进一步提高各镇乡、 街道、有关部门和组织应对处置社会矛盾的能力，及时 发现、及时化解社会矛盾和社会纠纷，维护社会稳定。 怀柔区于 2006年 2月底前，在全部镇乡、街道均毗邻 综合服务中心设立了社会矛盾调处中心。同时，建立 农村、居民社区、企事业单位调解工作站，农村、社区基 层调解工作小组，设立调解信息员，形成以党委、政府 统一领导，社会矛盾调处中心具体运作，职能部门共同 参与，社会各界整体联动的五级社会矛盾调处工作体 系。调研发现，自矛盾调处中心成立以来，围绕 “ 小纠 纷不
11、出村 (社区 ） 一般纠纷不出镇（乡、街道 ） 大纠纷 不出区 ” 的工作目标，大幅降低了越级访、群体访的发 生比例 :信访总量下降 38%;集体访批次下降 50%，人 次下降 67%;进京集体访批次 下降 70%，人次下降 83%;没有发生到国家级单位或地点集体访事件。围 堵区委政府集体访下降 70%。区级调处成功率 83%， 镇级调处成功率 75%，妥善化解社会矛盾纠纷，营造了 稳定和谐的社会环境。 根据调研过程中所收集的各方面的反馈来看，以 上的改革新政推行以来，无论从工作人员的整体形 象、工作作风，群众关系以及行政运作成本方面都取 得了较好的效果。可以说，怀柔区各乡镇政府通过政 务公开
12、、整合资源、强化服务，既促进了经济社会发 展，又推动了政府职能转变，形成了 “ 小政府、大服 务 ” 的新格局，为我国政务公开的进 一步深化和乡镇 体制改革作出了一次成功的尝试。 二、深入推进政务公开，为乡镇行政体制改革提 供新思路 怀柔将乡镇政府与农民群众密切相关的各职能 部门整合起来在乡镇建立综合服务中心统一办公的 做法，对于我国当前的政务公开与乡镇体制及机构改 革无疑具有非常重要的启示意义。乡镇综合服务中 心不仅是政务公开的重要载体，也是为民办事的新型 办公场所，在这里，政府信息公开与办事公开实现了 有机结合，具有深化政务公开、推进依法行政、加快政 府职能转变、提高行政效能、方便群众办事
13、等多项功 能。怀柔乡镇的经验在一定程度上揭示 了未来乡镇 政府行政体制改革的方向。 在总结试点经验的同时，我们也清楚地认识到： 乡镇政务公开作为一项系统工程，既是工作方法，又 是工作作风，更是工作机制，不可能一蹴而就。因此， 2007年第 2期总第 260期 39 中国行政管理 “ 行政服务机构建设 ” 论坛征文 要进一步推进政务公开，切实推进乡镇行政管理体制 改革，应该注意以下五个方面的问题。 1. 必须坚持从实际出发，稳步推进 如果乡镇政府整体进入大厅的经验代表政府未 来办公方向 通透式大厅办公模式，那么各乡镇就 应在最初设计大厅时应有长远考虑，一定要坚持从实 际出发，因地制宜，分类指导，
14、不搞一刀切。服务大厅 的建设一定要立足当前，着眼长远。经济条件好的乡 镇服务大厅可引入信息网络技术，硬件配备可较完 备。经济条件差的地方应量力而行，要充分考虑当地 财力和群众的承受能力，不能盲目攀比、急于求成，搞 形式主义，更不能通过加重农民负担和增加乡村负债 搞建设，急于搞大而全。必须坚持尊重实际、尊重群 众，使服务大厅建设真正成为一项民心工程，让农民 得到实实在在的便利。 2. 建立健全法规制度，依法推进 尽快制定乡镇政务公开方面的专门法律、法规， 进一步严格规范政务公开内容和形式。特别要对财 务公开、涉农事项等的公开程度、原则要做明确规定， 促进乡镇政务公开内容规范、形式完善、程序严密、
15、工 作机制健全。同时，制定规范乡镇政府的职能、部门 机构及管理活动的决策、执行、监督等环节的地方性 法规及实施细则，使乡镇政府的政务公开和职能转变 切实做到有法可依、有章可循。 3. 提高乡镇干部依法行政为民服务能力，科学 推进 目前，农村乡镇干部队伍的整体素质同新形势新 任务的要求还有较大差距。要重视乡镇干部队伍的 建设，要进行 定期培训，提高他们的法治意识和执法 水平，增强技术服务本领、驾驭市场本领、化解纠纷的 本领，帮助乡镇干部尽快实现角色转变。要使乡镇干 部能切实转变工作作风，热爱农村、热爱农民，善于用 说服教育、示范引导的办法同农民打交道。 4. 要与农村综合改革相结合，整体推进 要
16、把推进乡镇政务公开转变政府职能与农村的 综合改革密切结合，充分发挥政务公开综合效应。首 先，要与农村义务教育改革相结合。必须将财政划拨 的农村义务教育经费支出情况全部向农民公开，杜绝 挪用公用经费发放教师津贴，或随意减少本级政府对 农村义务教育应承担的 经费投入，促进教育公平，加 快农村义务教育发展。其次，要与推进县乡财政管理 体制改革相结合。要向农民群众公开乡镇财政的年 度收支，特别是涉及本乡镇经济和社会发展的重大项 目经费使用情况均要公开，切实保障财政分配的公平 性和有效性。同时，还要同乡镇党的建设、政权建设 以及村务公开相结合，同各项基础管理工作相结合， 综合治理，整体推进。 5. 以政
17、务公开为抓手，转变乡镇政府职能，推进 机构改革 调研过程中，我们也发现，乡镇综合服务中心在 整合职能、精简机构，重新梳理政府职能的同时，对入 厅人员编制的压缩和控制并没有得到相应跟进。这 说明人员编制管理和控制仍是乡镇机构改革的重点 和难点。但是，我们也应看到，在确保乡镇综合服务 中心编制不增的前提下，对入厅人员编制的控制和压 缩有很大的潜力和空间。可通过精简领导干部职数， 提倡交叉任职等途径，在撤销、合并政府部门和机构 的同时，分流冗余人员。这就要求各级政府要积极做 好乡镇分流人员的妥善安置和政策待遇等相关工作。 在提高政府服务水平和公信力、执行力的同时，确保 社会稳定。 目前，乡镇政府对综
18、合服务中心还存在盲目建设 问题。虽然乡镇综合服务中心对 转变政府职能、提高 行政效能、深化政务公开具有十分重要的意义，但不 能将乡镇综合服务中心建设简单等同于乡镇政务公 开。综合服务中心只是推行政务公开的一个载体和 平台，不能仅仅侧重综合服务中心本身建设，忽视了 更加重要的政务公开的实质性内容。因此，要以客观 的态度，合理界定综合服务中心的地位和作用，以乡 镇政务公开推动综合服务中心建设和发展。同时，通 过综合服务中心建设促进乡镇政务公开内容和形式 的规范及科学。 总之，我国已经开始进入以乡镇改革、农村义务 教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综 合改革阶 段。乡镇机构改革显然是关键环节。我们 认为，通过政务公开，可以加快乡镇政府职能转变和 管理方式创新的进程，促进各地乡镇政府建立行为规 范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和 运行机制，从而能够为解放和发展农村生产力，巩固 农村税费改革成果，增强农村发展的活力，为社会主 义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉， 为深刻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提 供坚强的后盾。 课题组组长：靳江好 课题组成员：赫郑飞胡仙芝刘杰 (责任编辑胡捷） 40 2007年 2期总第 260期