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1、 改革探索 Monthly HAINAN FINANCE 贫困村村级互助资金运行过程中存在的现实矛盾与对策 傅雪梅 1，顾颖 1;陈光燕 2 (1.四川农业大学管理学院，四川成都 611130;2.中国农业大学经济管理学院，北京 100083) 摘要 :贫困互助资金是扶贫的宝贵资源，也是重要的力量传导机制，但调研发现，互助资金在设立后，其实际运 行并没有达到理想效果，存在借贷者的道德风险和逆向选择行为、管理者的寻租行为、瞄准率较低、资金供需矛盾和 法律风险等一系列问题。为此，需要从成立互助资金联系小组，实行责任共担 ;强化监事会职能，加强互助资金管理； 壮大互助资金组织，适当提高一次性信贷规模
2、 ;严格审核信贷用途，提高贫困资金瞄准度；争取出台地方性法规，提供 互助资金存在的法律依据等方而着手改进。 关键词 :互助资金 ;供需 ;道德风险 ;现实矛盾 中图分类号： F81 文献标识码 :A 文章编号 :1003-9031(2016) 11-0026-05 D01:10.3969/j.issn.l003-9031.2016.11.05 一、前言 长期以来，我国财政扶贫资金一直实行自上而下的 分配机制，扶贫资源和扶贫项目的实际决策权始终掌握 在政府及其职能部门手中。这样一种自上而下的扶贫资 金治理结构必然产生的问题是 :贫困户不能够有效表达 自身需求，而缺少贫困者参与也很可能使目标群体的
3、识 别和瞄准面临挑战。在实践中，政府主导下的扶贫贴息 贷款、小额信贷等在扶贫过程中表现出来的扶贫精准度 低、扶贫效率不高、扶贫实施效果不好等问题，无形中迫 使我们完善甚至改变现有的扶贫资金使用模式和分配 方式。 为探索向贫困农户提供生产性资金的信贷新模式， 国务院扶贫办 和财政部于 2006年联合在 14个省（自治 区）启动实施了 “ 贫困村村级发展互助资金 ” （ 以下简称 “ 互助资金 ”) 试点工作。互助资金是指以财政扶贫资金为 引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托 ,无任何 附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、 民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金 1。与传统扶
4、 贫资金分配方式相比较，互助资金有其独到的优势特征。 首先，从目标来讲，互助资金强调在资金的使用和运转过 程中，培养和提升贫困人口的自我发展能力。从主体来 讲，互助资金在使用上贯彻分权的理念，明确了社区与 贫 困群体共同管理互助资金的一系列运行机制。互助资金 强调从完善治理机制入手，来提高贫困群体金融服务的 可及性，通过发挥产权激励与自我管理来降低资金供给 成本。自开展试点以来，互助资金组织得到了迅猛发展。 截至 2010年末，全国有 28个省 (市、区 )共计 1013个县、 1.28万个村开展了互助资金试点，入社社员 110多万人， 基金项目：四川省哲学社会科学规划重点项目： “ 四川省新
5、型职业农民培育问题与对策研宄 4SC13A013);四川省软科学项目 “ 四川 连片特困地区农业科技服务体系创新研宄 ” （ 2014ZR0119)。 收稿日期： 2016-09-09 作者简介：傅雪梅 （ 1992-)，女，江苏如东人，四川农业大学管理学院硕士研宄生； 顾颖（ 1993-)，女，江苏射阳人，四川农业大学管理学院硕士研宄生； 陈光燕 （ 1990-),男，四川仪陇人，中国农业大学经济管理学院博士研 究生。 26 2016年第 11期总第 336期 Monthly HAINAN FINANCE j 改革探索 每个村平均 80多户。 二、互助资金产生的动因和理论基础 (一 ) 互助
6、资金产生的动因 互助资金的产生是我国现阶段社会经济发展、农村 扶贫形式以及财政资金扶贫状况和农村金融状况共同 作用的结果。在前期社区基金项目开展的基础上，在中 央以及地方大力配合和引导下，互助资金得到了迅速的 发展。互助资金能够在现阶段的农村产生，有其深刻的 历史因素和现实背景。 1. 农村贫困问题面临贫困性质、致贫原因和扶贫效 果的新变化。从 2000年开始，我国农村贫困问题出现了 一些新的特点。首先，贫困性质已发生根本性转变，即由 区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困人 口的构成也以边缘化人口为主要组成部分 p。其次 ，从致 贫原因来讲，我国农村贫困己经从建国初期物质短缺和 自然
7、生态环境恶劣导致的贫困逐步演化成人力资本和 能力、权力贫困。再次，就扶贫效果而言，由于我国人力 资本效率普遍偏低 ,通过传统项目很难使贫困群体提升 自身 “ 造血功能 ” 。贫困群体无法从开发式扶贫中持续受 益。上述扶贫政策及贫困变化特点，反映了新时期我国 农村扶贫开发的新特点，新时期扶贫开发的政策方针必 须伴随着扶贫形式的改变而变化。 2. 财政扶贫资金在农村扶贫过程中出现一系列低效、 精准度低等问题。近年来财政扶贫资金在农村扶贫过程 中出现了一系列问题，突出 表现在扶贫资金在扶贫过程 中不能够有效瞄准贫困群体。刘西川、黄祖辉等 2005年 对三省（区）非政府组织小额信贷项目区的调查显示，采
8、 用孟加拉乡村银行模式的中国小额信贷项目，其实际瞄 准目标已从贫困户、中等偏下户上移到中等户和中等偏 上户，甚至富裕户张伟、胡霞在对我国扶贫贴息贷款 20年运行效率述评时认为中国扶贫贴息贷款资金按照 瞄准性和回收率衡量运行效率较低，需要积极探索改变 该种现状 4。财政扶贫资金扶贫效率地的低下及其脱贫 效应的下降迫使有关部门需认真思考谁才应该是扶贫 资金运行机制的主体这一基本问 题。 3. 农村金融在经历上世纪大规模收缩后，近年来虽 然有所改变 ,但还难以满足现阶段农村融资需求。农村 金融严重供给不足一直是制约农村经济发展的瓶颈。主 要表现在中国农业发展银行政策支农功能不足，中国农 业银行的撤离
9、造成农村商业金融出现空位，邮政储蓄银 行存在“ 抽水机 ” 效应，农村信用社产权不清、历史包袱沉 重。在此背景下出现的村镇银行、农村资金互助社、小额 信贷公司由于需要兼顾自身利益最大化目标，在农村扶 贫过程中也难以发挥较大作用 :这在客观条件下需要一 种新型金融组织，在农村扶贫过程中发挥作用。 (二 ) 互助资金产生的理论基础 互助资金的有效开展充分运用了反贫困理论和分 权、社区参与、合作理论。在产品设计方面借鉴国外成功 经验，充分结合国内小额信贷、社区性资金和资金互助社 的有益经验。具体而言，反贫困理论为互助资金的设计 提供了政策目标指导。分权与参与理论在反贫困事业中 的应用为互助资金建立良
10、好的运行机制打下了基础，互 助资金更加强调了地方与社区力量的作用；农村金融与 微型金融则为互助资金提供了具体贷款产品与技术借 鉴。 1. 反贫困理论的新进展为互助资金的产生提供了新 思路和新视野。近年来，反贫困理论在以下两个 方面取 得了新进展。一是对贫困原因的新认识，如多维贫困理 论认为贫困的原因是多维因素综合作用的结果，多维贫 困抓住了贫困的复杂性、多样性以及渗透性的本质特点。 二是对扶贫方式的新认识。学者们认为在准确把握贫困 维度与致贫原因的前提下，通过给贫困人口创造机会、赋 权等手段，以市场和非市场行为相结合的方式强化贫困 人口自身的资本积累；扶贫机构和相应制度应更负责、更 及时地回应
11、贫困人口的意见和建议，推动他们参与地方 决策 。反贫困理论的上述演进为我们推进精准扶贫提 供了理论基础。长期以来，中国扶贫工作主要利用行政 系统来推动，贫困农户在扶贫项目的选择、决策和实施 过程中大都处于被动的接受和服从地位。这种模式使得 农户缺乏可以有效维护自己利益的手段，导致地方政府 滥用扶贫资源的行为得不到有效制约 %新的扶贫思路 需要积极动员贫困群体主动参与扶贫项目，并发挥他们 的主观能动性。 2. 分权与参与理论研究为互助资金的产生提供了理 论指导。分权是指公共事务的权利和职责从中央政府转 移到下级政府，其中与互助资金项目密切相关的是财政 分权。财政分权对减贫的促进作用主要表现在两个
12、方面 : 一是地方政府比中央政府更了解当地贫困群体的需求 和偏好，财政分权将促使公共财政支出更有可能投向贫 困地区与贫困群体；二是地方民众和社团对地方政府实 施监督更加容易，地方分权体系有助于提高地方政府缓 解贫困的治理能力 。参与理论是改变自上而下的政策 实施效果的有效途径，这些理论都在一定程度上对互助 资金的形成产生了一定影响。 2016年第 11期总第 336期 27 改革探索 Monthly HAINAN FINANCE .农村金融与微型金融方面的理论推进为互助资金 的运行提供了贷款技术方面的借鉴。农村金融研究领域 有农村金融旧范式、农村金融新范式和微观金融革命三 种理论研宄范式这些都
13、在理论和实践上给予贫困村 互助资金启示和借鉴。 三、互助资金运行的运作模式、治理结构、运行机制 (一 ) 运作模式 1. “ 合作型反贫困模式 ” 。根据在反贫困中政府和社 区各自占有不同的优势，政府在资金筹集方面成本较低 而社区在资金管理和分配方面效率更高。为此 ,双方共 同合作，政府和贫困户、贫困户与贫困户之间，以及农村 经济组织与村两委之间的合作，有必要建立一个平等的 合作机制以发挥各自优势，四川省仪陇县模式为典型代 表。 2. 参与式扶贫模式。近年来政府在 扶贫开发过程中 所表现出来的精准度低、成本高、扶贫低效下等问题，最 主要的原因在于自上而下的扶贫模式难以真正了解贫 困群体的真实需
14、要。参与式扶贫模式强调以政府为主 导，政府职能部门加强与贫困群体的互动，引导贫困群 体参与资金互助组织，调动贫困群体脱贫积极性。 3. 赋权式扶贫模式 9.互助资金所传达的是一种注资 赋权式新型扶贫理念。政府将财政扶贫资金的管理权赋 予农户，旨在缓解农户资金短缺问题的同时，提高农民 组织化水平和农户自我发展能力 4. 新型小额信贷方式。依托互助资金所形成小额信 贷，是一种新型的小额信贷方式。它有效吸取了贴息贷 款等扶贫资金能够瞄准贫困户的特点，以培植贫困群体 的能力为出发点，积极赋权基层群众，动员基层群众参 与到扶贫工作中来。 (二 ) 治理结构 为解决互助资金组织内部不同的委托代理问题，较
15、好地协调组织内部不同成员之间的利益、矛盾，互助资 金组织发展出了相应的治理结构和治理机制。治理结构 主要是指联结内部不同角色的组织架构安排，治理机制 则是协调不同角色关系的制度安排。本文主要从组织结 构、所有权结构和分配权结构角度分析互助资金的治理 结构。 1. 组织结构。互助资金的组织结构是指明确界定互 助资金组织权力分配和职责划分的组织架构 ，一 般由村 民大会、理事会、监事会组成。村民大会是互助资金组织 的最高权力机构，负责重大事项的表决和讨论。在表决 过程中，一般采用一人一票制，体现了我国民主协商的 重要性。理事会是互助资金组织的常设执行和管理机构， 负责日常的管理实务。理事会一般设常
16、务理事长一名、 副理事长若干名，会计一名，出纳一名。监事会是互助资 金组织的监督机构，负责对互助资金组织管理人员的日 常监督。理事会与监事会成员均由村民大会民主选举产 生。在一个运 行良好的组织中，村民大会、理事会与监事 会之间相互制衡，这种相互制衡关系有助于有效解决成 员与理事会之间、大户与小户之间的委托代理问题。 2. 所有权结构。互助资金是由中央财政出资、个人出 资入股以及社会捐助资金构成。个人出资是成员获得贷 款权的前提，正是由于拥有部分资金所有权，成员才有积 极性去监督理事会与监事会成员及其他借款者。这种对 于产权的清晰界定将有助于解决成员与理事会之间、理 事会与借款者之间的委托代理
17、问题。 3. 分配权结构。互助资金的分配权结构也叫做互助 资金的剩余索取权结构。除获得贷款使用权以外，加入 互助资金组织的价值还在于分享收益。此类组织的收益 主要来源于借款利息及联合购销 (个别组织开展 )等活动 的收入，参与者受益原则意味着参与村民是互助资金组 织收益的主要索取者。 (三 ) 运行机制 互助资金的运行机制分为内部治理机制和外部运行 机制。内部治理机制主要包括互助资金的内部决策、监 督、激励机制。外部治理机制主要包括外部的运行环境。 1. 内部运行机制。决策机制是指决策权在组织内部 各利益相关者之间的分配格局，即什么样的决策应由谁 做出的问题。互助资金组织依据 “ 民有、民管
18、” 原则，其内 部决策机制分为两种方式：一是直接掌握决策权的成员 在村民大会上直接对互助资金的事务进行表决；二是间 接掌握决策权的成员选举产生互助资金组织的理事会， 把决策权委托给理事会及其成员。监督机制是互助资金 组织的所有者对其管理者进行的决策行为、管理行为的 监督、审核行动。监事会是互助资金组织常设的监督机 构，代表村民大会执行日常的监督工作。激励机制是指 互助资金组织实行“ 民管、民用 ” 原则，在资金使用过程中 很好地照顾了各类人群的利益 实行按股分红，较好地 激励了成员行动。对管理者的有效激励，能够更好地鼓 励管理者 积极工作，避免管理者的寻租行为。 2. 外部治理机制。互助资金组
19、织的外部治理机制主 要是指外部政府的监管。地方政府以及村两委在互助资 金组织中所扮演的角色，将在一定程度上影响互助资金 组织权能的发挥。 28 2016年第 11期总第 336期 Monthly HAINAN FINANCE j 改革探索 四、互助资金存在的现实矛盾和冲突 尽管互助资金组织在制度设计时充分考虑了各种 因素，但在实际运行过程中，该模式仍面临着诸多现实 问题。这些问题如果不能有效解决，互助资金组织的可 持续发展将面临巨大挑战。 1. 熟人社会的道德风险和逆向选择问题。互助资金 在设计时本来是想利用农村熟人社会大家彼此了解对 方信息的特点，减少信息不对称，以及降低组织成员借 债不还的
20、坏账损失风险，但在现实操作过程中，由于贫 困农户自身的异质性，较多农户不具备丰富的职业技能 和市场经营能力，在借到一笔较大数额的资金后却未必 能够找到脱贫致富的好项目，亏本甚至血本无归现象屡 见不鲜，导致还款日往往不能按期还款，拖欠款项、拒不 还款现象时有发生，影响了下一轮的借贷。 2. 委 托代理视角下寻租行为。在互助资金的管理问 题上，不管是农民自己通过民主选举出自己的管理人 员，还是地方基层政府或者是基层村委代为管理互助资 金，都可能发生寻租行为。在基层地方政府或者是基层 村委会干预下的互助资金组织，由于地方政府或者是村 委会面临着政绩考核等现实问题，在扶持贫困群体与经 济发展方面，管理
21、者更愿意选择后者。选择前者，扶贫效 果见效慢，还可能面临坏账损失，而后者却能较快显现 经济效果。此外 ,地方基层政府依靠自身职权，私自使用 甚至挪用互助资金，用于其它用途也时有发生。即使在 没有基层政府的参与 和控制条件下，互助资金自身管理 者也会依靠自身优势，瞒骗资金，挪用资金。 3. 互助资金存供需矛盾。互助资金本来是用于帮助 贫困群众依靠自身能力发展生产的。但是由于互助资金 本身规模有限，考虑资金自身的风险性和周转问题，互 助资金组织只会允许成员在一定的限度内借用一定规 模的资金。一方面，贷款金额较小。由于互助资金规模不 大，为了规避风险，一次性借款规模也较小。然而，真正 能够脱贫致富的
22、项目往往一次性投入较大，这就导致互 助资金一次性供给不足。另一方面，期限较短。农业生产 经营周期较长，短期借款限制了互助资金作用的充分发 挥。 4. 目标瞄准的偏离。互助资金设置的目标本来是扶 助贫困群体的，但部分学者通过研宄发现，互助资金追 求的高贫困覆盖率和低盈利性，使得互助资金在实际运 作过程中出现目标偏离现象较为严重。突出表现在互助 资金扶植目标在农村中逐步向中上层农村群体偏离 1 。 互助资金的初始设置目标是通过贫困群众自身参与管 理而实现培植贫困群众生产建设和经营管理能力。但在 现实运作过程中，资金去向不是生产建设投资，而是用于 修房、办红白喜事等。这不仅严重违背了互助资金使用 原
23、则，还在一定的程度上造成资金的滥用、占用 5. 互助资金缺少法律依据。互助资金在设立之初就 存在着缺乏法律依据等问题，目前为止国家层面还没有 对此进行立法及解释。当互助资金发现问题、追宄责任 时，没有针对性的法律依据供参照，这对于互助资金的健 康发展是巨大的隐患。 五、案例分析：以四川省 A县 A村为例 A村位于四川省某贫困县，是一个典型的农区贫困 村。该村互助资金组织成立于 2008年 3月，是在有关部 门牵头下由非政府组织与当地政府共同合作的试点项 目。作为项目技术负责方，非政府组织的主要职责是制 定具体建设方案、 操作制度与管理制度，开展培训与进行 能力建设。在扶贫互助资金成立之前，该试
24、点村先后召 开了三次大型宣传动员会议，并进行了多次入组、入户宣 讲活动。截至 2009年 10月，该村 173户 （ 其中有 68户建 档立卡贫困户 ） 入股，村扶贫互助资金总额为 49.15万 元，其中，农户入股资金为 24.15万元，国家财政配股资 金为 25万元。村扶贫互助资金组织通过公推直选产生了 管理人员，在当地工商部门进行了注册并在当地农村信 用社开设有银行专户。 (一 ) 互助资金还款率较低 在该村互助资金组织成立以来，总共面向村民发放 了 142笔资金，共计 41万元。但是到期还款的资金总共 只有21万元，仅占到借贷资金总额的 52.5%。此外，从还 款资金个体特征可以看出来，
25、还款和借款较多的群体都 是生活条件相对较好的群体。 (二 ) 互助资金供给较小需求较大 据走访调查发现，该村还有较多农户没有参与到互 助资金的借贷中来，主要因为互助资金的贷款额度太小， 供给量有限，不能满足他们的现实需求。而且，村民在急 需大量资金时大多选择向亲朋好友借钱 ,或者向中国农 业银行和农村信用社借贷。 (三 ) 互助资金目标偏离现象极为突出 互助资金本来是设计为贫困群体发展生产和经营 管理生产建设的，但笔者在调查中却发现该村村民借贷 互助资金的较多为家里新修房屋、操办红白喜事。在 108 户有借贷互助资金行为的家庭 ,笔者了解到有 45户家庭 借贷互助资金是由于自己家庭新建或者是改
26、扩建房屋 急需资金，占借贷户数的 41.67%。还有 26户是由于自家 2016年第 11期总第 336期 29 改革探索 Monthly HAINAN FINANCE 办理红白喜事需要资金周转而借贷互助资金，占借贷户 数的 24.07%。两者合计 65户，占到借贷户数的 60.19%。 此外，从借贷户数的自身情况来看 ,收入水平处于上层农 户的 19户，处于中上层收入水平的农户有 27户，处于中 等水平的农户有 38户，处于中下收入水平的农户有 15 户，处于下层收入水平的农户只有 9户。从以上数据可以 看出，参与借贷活动的农户中有 77.78%的农户处于中等 及以上收入水平。这说明互助资金
27、在目标瞄准时，偏离 了贫困群体。 (四） 互助资金的设立缺乏法律依据 该村互助资金从设立以来，已经发生了 6次借贷者 不能按时按期归还借贷资金和利息问题。虽 然占借贷比 例较小，但是对互助资金的可持续发展产生不良影响，妨 碍互助资金的可持续运行。 六、结论及启示 从以上分析我们可以看出，互助资金在其运作过程 中并没有如设计之初那样完美运行。相反，互助资金在 实际运行过程中出现了如借贷者违约行为、管理者寻租 行为、供需矛盾以及法律矛盾等各种各样的问题。为了 有效解决上述问题，笔者提出以下对策建议。 (一 ) 成立互助资金联系小组 ,实行责任共担 借鉴孟加拉小额信贷模式，可以成立互助资金小组， 实
28、行责任共担原则。当小组成员都能够较好地履行借贷 责任，可以给与小组成员更加优惠的信贷政策。当小组 成员有一人或者是多人违约，不能较好地履行各自职责 时 ,实行必要的惩罚措施，如罚一定时期内不能参与信贷 活动、参与信贷利率高于正常利率等。 (二 ) 强化监事会职能，加强互助资金管理 规范互助资金组织的组织架构，完善制度设计，加强 对互助资金组织管理者的监督。除了对管理者寻租行为 的防范之外，还要加强对借款人的资质审核，登记借款人 借款用途，审核大笔贷款的项目计划书并委派专人或设 立专门机构组织村民贷后管理，及时了解村民的借款用 途以及为项目发展提供指导和跟踪服务等。 (三 ) 壮大互助资金组织，
29、适当提高一次性信贷规模 互助资金总体规模偏小，必然会限制互助资金的现 实用途。为解决这个问题，除了可以申请政府増加投资， 寻求社会捐赠外，还应该积极动员村民广泛参加，必要时 候可以联络多个村庄，共同成立一个规模较大的互助资 金组织，便可以在一次性放贷时适当地提高放贷规模，更 好地满足现实需求。 (四） 严格审核信贷用途，提高贫困资金瞄准度 在审核信贷申请时，理事会成员要严格按照互助资 金规章办事，限制互助资金申请用途，多批准农业生产建 设项目的借贷申请。同时，要在能充分保障信贷回收率 的条件下，多批准贫困者的信贷申请，控制富裕户的信贷 规模。 (五）争取出台地方性法规，使互助资金的运作有法 律
30、依据 互助资金现在面对的一个严重的问题就是缺少规范 的法律依据。这就需要政府层面早日出台地方性法规，为 互助资金的更好发展提供法律依据，减少管理纠纷。 (责任编辑 :张恩娟 ） 参考文献： 1刘西川，陈立辉，杨奇明 .中国贫困村互助资金研宄述 评 J.湖南农业大学学报（社会科学版 ） ,2013(4): 16-23. P都阳，蔡昉 .中国农村贫困性质的变换与扶贫战略调 整J.中国农村观察 ， 2005(5) :2-9. 3 刘西川，黄祖辉，程恩江 .小额信贷的目标上移 :现象 描述与理论解释 一一 基于三省（区）小额信贷项目区的农户 调查 J.中国农村经济 ,2007(8) :23-34. |
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