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1、 2015年 2月 第 13卷第 1期 时代法学 Presentday Law Science Feb. 2015 Vol. 13 No. 1 美国通用航空产业发展的法治经验及对中国启示 李寿平，欧阳彦美 (北京理工大学法学院，北京 100081) 摘要 :美国通过政策与法律体系建设促进了制造业的发展，建立了完善的通用航空保障体系，逐步开放 低空空域并加强监管，推动了通用航空飞行员队伍的建设，从而实现了其通用航空产业在全球的领先地位。 我国通用航空产业发展同样存在制造业落后、通用航空保障体系不完善、低空空域管制严格、飞行员奇缺等问 题。随着中国经济发展和社会进步，通用航空产业发展面临新的发展机
2、遇，中国政府应积极借鉴美国促进通 用航空产业发展的法治经验，通过政策与法律体系建设来促进通用航空产业的发展。 关键词：通用航空 ;通航制造业 ;通航保障体系 ;低空管理；飞行员培训 中图分类号 :DF934 文献标识码 :A 文章编号： 1672J69X (2015) 014)09440 Inspiration of the Experience of Rule of Law on American General Aviation Industry Development LI Shouting, OUYANG Yarwnei (School of Law, Beijing Institut
3、e of Technology, Beijing 100081 China) Abstract:Due to its government policy and legal system, The United States has made great a- chievements in the development of manufacturing industry, the perfectness of the general aviation security system, opened low altitude airspace and the establishment of
4、the general aviation pilots which achieving its leading position in the worldwide general aviation industry. But the development of general aviation industry in China is still at the stage of forming and growing, where the slow development of manufacturing industry, the imperfectness of the general
5、aviation security system, unopened low altitude airspace and the shortage of general aviation pilots are particularly prominent. With the development of economy and social progress the general aviation industry in China is facing new opportunities for its development. The Chinese government should a
6、ctively analyze and learn from the advanced experience of rule of law on the U. S. general aviation industry development to promote the development of general aviation industry in China through its own policy and legal system. Key words: general aviation; general aviation manufacturing industry; gen
7、eral aviation security system; low altitude airspace management; pilots training 通用航空 （ General Aviation)是民用航空的重要组成部分，是使用民用航空器从事公共航空运输以 * 收稿日期 2014-10-09 作者简介李寿平，男，北京理工大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研宄方向：国际空间法、国际组织法 ；欧阳彦美， 女，北京理工大学法学院国际法专业硕士研宄生。 94 外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象 探测、海洋监测、科学实验、
8、教育训练、文化体育等方面的飞行活动 (11。 目前，全球通用航空飞机总数约 34万架，其中美国在册通用航空飞机约有 22.4万架，占全美注册 民用飞机的 96%。在美国，供通用航空器使用的机场、直升机起降机场约 19000个，占民用机场总数 90%以上；约 2.5万架以上的飞机是由个人从事商业飞行 ;近 60%的通用航空飞机为私人拥有；其中约 有 2.5万架飞机， 1.5万家企业使用通用航空飞机从事企业自身的公务飞行，另外约有 8万架通用航空 飞机用于从事社会公益性质的非经营性活动 (2)。根据美国公务航空协会的统计，美国通用航空产业每 年创造的经济价值达 1500亿美元，对经济 GDP贡献率
9、己经达到 1%，并呈现加速发展态势。其 4. 5万 家通用飞机制造商和 1万多个零部件供应商共创造了 150万个就业机会和 530亿美元的净收益。据霍 尼韦尔公司预测，至 2015年，美国通用航空制造 业的产值将会迅速达到 2730亿美元，成为新的支柱性 产业 (3)。 在通用航空领域，美国是世界上通用航空产业最发达的国家，法治是促进其通用航空产业发展的重 要手段之一，因此，研宄美国通用航空产业发展的法治经验，对于探索适合我国通用航空产业的发展模 式，促进我国通用航空产业发展具有重要意义。本文将综述美国促进通用航空产业发展的法律与政策 经验，结合我国通用航空产业发展的实际，分析美国促进通用航空
10、产业发展的法治经验对我国的启示， 为我国进一步促进通用航空产业发展的政策与法律的完善提供建议。 一、美国促进通用航空产 业发展的法律与政策经验 发达的通用航空制造业，完善的保障体系，成熟的空域管理制度，多元化的市场需求以及优秀的通 用航空飞行员培养机制，是美国通用航空产业得以飞速发展，并领先世界水平的主要原因。 (一）促进通用航空制造业的发展 上世纪 80年代是美国通用航空大幅缩减的十年。 1978年美国通用航空产业共生产了 18,000架 通用航空器，到 1984年降为 2600架， 1992年仅交付 941架 (4 )， 1993年这一数据下滑至 900架 (51。由 于通用航空器及其零部
11、件的生产是一个规模非常庞大的产业，该行业的衰落不仅对国民经济产值有影 响，也导致了就业人数的锐减，甚至影响到了美国在国际通用航空产业中的地位。在国际通用航空器市 场上， 1980年时，有 29家美国生产厂商、 15家其他国家厂商；而 1992年时，美国生产厂商仅有 9家，而 其他国家厂商则激増至 29家 M 。 对于通用航空产业的衰落，美国通用航空制造业协会 （ GAMA)将主要原因归结为该行业遭受了产 品责任诉讼的严重打压，尤其是生产轻型飞机的产业受到了重要影响。据美国通用航空制造业协会的 统计，轻型 航空器制造商为产品责任支付的诉讼费用己从 1976年的 2400万美元上升至 1986年的
12、 2. 1 亿美元，美国三大活塞发动机航空器制造商几乎都已准备放弃该类型航空器的生产 (7)。在产品责任诉 讼中，令航空器制造商最头痛的是 “ 长尾 ” 责任，许多发生事故的航空器都己接近出厂 30年了，但制造 商仍需对此承担严格产品责任。随着产品责任诉讼成本和赔偿金额的增加，责任保险的费用也在激增， 制造商不得不将这些成本加入到产品售价中去，其结果是，通用航空器的售价不断攀升，而销售数量锐 (1 )参见中华人民共和国民用航空法第 145条。 (2 ) (3)美国通用航空繁盛至极，空域管理政策亦宽松 EB/OL . 2014 -03 - 10 . http： /news, carnoc. co
13、m/list/182/182784. html. (4 )王钟强 .国外通用航空考察报告之二 D.国际航空， 2000,（ 12) :36 -37. (5 )参见 1994年 3月 16日美国参议院关于通用航空振兴法的审议记录 （ 140 Cong. Rec. S3006)。 (6参见 1994年 6月 27日美国国会关于通用航空振兴法的审议记录 （ 140 Cong. Rec. S3006)。 (7 )美国最大的活塞发动机航空器制造商塞思纳 （ Cessna)公司声称，其在 1965年至 1982年期间每年支付的研发费用为 2000万至 2500 万美元，但其在 1986年停止了支付研发费用
14、，转而每年为产品责任诉讼支付 2000万至 2500万美元，这意味着该公司为诉讼所支付 的费用竟然与其先前支付的研发费用相等。 比奇 （ Beech)公司的统计显示，在 1983年至 1986年间，比奇公司共遭遇了 203起诉讼，经国家运输安全委员会认定，每一起事 故都是由于航空器设计或制造缺陷以外的因素所导致的，但是，比奇公司为每起诉讼支付的平均成本为 530,000美元，由此每架航 空器的售价也将相应增加。比奇公司在 1993年售出的活塞式航空器数量仅占 1978年的 18%。 Piper公司则己于 1991年进入破产程序。 95 减，由此产生恶性循环。 出于振兴美国通用航空产业和增加就业
15、、刺激经济的需要，美国国会拟通过立法限制对通用航空制 造商提起产品责任诉讼 (8)。 1994年 3月 16日，美国国会通过了通用航空振兴法 (9)，其中心内容就 是为通用航空器的产品责任规定了除斥期间。根据规定，在通用航空器售出 18年后，任何人不得就该 航空器发生事故所造成的损失，向航空器或其零部件制造商提起民事诉讼 (1()。该法所指的航空器是指 己获得联邦航空管理局签发的类型证书或适航证书，最大载客量少于 20人，且在事故发生时未从事定 期运送乘客业务的航空器。 美国通用航空振兴法所规定的除斥期间仅限于通用航空器及其零部件的制造者，但对于何谓 “ 制造者 ” ，法案并未做出明确界定通用
16、航空振兴法仅适用于产品责任诉讼，航空器制造者只有在 产品责任 诉讼中基于制造者身份时才可提出除斥期间的抗辩。该法案不仅适用于美国国内的航空器制 造商，也适用于外国的航空器制造商；其不仅适用于发生在美国国内的空难事故，也适用于发生在美国 境外的空难事故。 该法案的出台，极大程度地激发了通用航空制造业的热情，使得更多企业投身到通用航空制造业 中，重新振兴美国通用航空制造业的同时，也为美国创造上万个就业机会。该法案也同时帮助美国公司 在 20世纪后期逐渐恢复了世界通用飞机的主要供应商地位，促进了美国对外贸易的发展 (11) *。 2013年 11月 27日，为了保证美国在通用航空领 域持续的主导地位
17、与竞争力，美国总统奥巴马签 署了小型飞机振兴法案 (12)，要求美国联邦航空局采用新的认证标准。该法案的设立对政府，通用航空 制造商和运营商来说是一次胜利，这项法案的通过有利于降低新飞机的引进和现有飞机或航空电子设 备升级改造的成本，将会促进行业对轻型通用飞机的安全性更加关注，也将进一步刺激通用航空产业就 业机会的增加 13)。 (二）加强通用航空保障体系的建设 1.通用机场及服务保障体系的建设 蓬勃发展的制造业保证了通用航空器的供给，通用机场建设及相关通用航空服务保障体系的完善 则保障了市场 源源不断的需求。自 1926年颁布航空法以来，美国一直着重通用航空建设与航线的发 展。 1970年，
18、美国出台了 f几场和航线发展法。这被视为是推进通用航空产业发展具有里程碑意义的 立法，其目的是确保美国联邦航空局 （ FAA)将有一个专门的资金来源而不是依靠一般资金来用于通用 机场建设及首都的空中交通管制改进、研宄和发展计划。该法案产生的更重要的影响是促使以后历届 美国政府不断加大使用财政收入对美国联邦航空局的专用资助 1141。 美国允许私人制造飞机和自建机场，纳入国家一体化机场体系规划 （ NPIAS)的地方机场可 获得联 邦政府 95%的财政支持。按照美国的定义，所有机场均可称为通用航空机场，因为它们普遍被通用航 空使用。某些大都市的枢纽机场则被提议称作运输机场。全美国有 19100个
19、机场，在 FAA注册的约为 17800个，公共航空运输仅在其中的 651个机场运作，剩余的近 18400个机场由通用航空运营或是私人 机场。美国共有 3000余个县，几乎每个县都有自己的通用机场 1151。 在推动机场建设的同时，美国还通过固定基地经营者 （ FBO) (Fixed Base Operator)为通用航空服务 的企业以及除了航班飞行之外的 小飞机，特别是公务机和私人飞机提供停场、检修、加油、旅客接待等服 务。同时通过飞行服务站 （ FSS) (Flight Service Station)为小型通用公司及私人驾驶员的航行保障工作， (8 ) (9 11参见 1994年通用航空振
20、兴法（公共法律 103 -298)。 (10周学峰 .美国通用航空产品责任限制制度及其启示 D.北京理工大学学报（社会科学版 ） ， 2013,（ 6) :97. (12) Small Airplane Revitalization Act of 2013 H. R. 1848. (13 GAMA:汇集行业力量力促通航产业发展 http: /news, carnoc. com/list/279/279741. html. (14 David Collogan. Wrestling， Wheeling, Worrying and Winning Q . Business & Commercial
21、 Aviation, 2008. (15 耿建华 .通用航空概论 M.北京 :航空工业出版社， 2007.327. 96 并为通用航空提供最广泛的飞行服务，包括天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务 (16)。 2.通用航空监管保障体系的建设 保障基础建设的同时，在监管领域，美国联邦航空局认为，管理通用飞机和管理运输飞机不应等同。 就通用航空而言，规章和标准不应定得过高，过高将不利于通用航空的发展，如联邦航空局对个人自制 飞机的要求就较为宽松，仅需制造者向联邦航空局证明 51%以上的部件是自己制造的，联邦航空局不 对其进行型号合格审定，而向其颁发试验类适航证 (17)。 同时，美国现有通用
22、航空的规章标准，虽不如商业航空的规章标准 严格，但也十分完善，基本涵盖通 用航空飞行、维修、监察员的执照培训、各类通用航空的运行以及维修机构和训练学校的资质认证等。 此外，还拥有大量规范性文件支持规章，指导通用航空监察员履行职责及实施日常监察。如飞行标准 组织手册 （ 1100.1令）明确了通用航空监察员的职责；国家飞行标准工作计划指南 (1800.56G)指导 年度监察工作计划的制定与实施；飞行标准国家训练计划 (3140. 20A)规范了监察员训练计划的制定 与实施程序；通用航空运汙监察员手册 (8700.10令）规范了通用航空监察员的监 察程序；航空器及 有关部件的适航认证 (8130.
23、2F令）对自制飞机的飞行明确了飞行限制和具体要求 (18)。 在一般通用飞行事故的处理上，美国的原则是由国家运输安全委员会授权联邦航空局进行调查，影 响面较大的通用飞行事故由该委员会组织调查。通用航空事故调查的依据是航空器事故与事故征候 的通知、调查和报告 (8020. 11B令 ） 。该法令从 9个方面明确了联邦航空局事故调查工作的程序和责 任，以及联邦航空局与国家运输安全委员会之间的关系。联邦航空局的事故调查侧重于了解现行规章 标准是否存在问题，飞行人员是否 存在操作方面的问题等。调查报告将提交国家运输安全委员会，并由 该委员会做出事故结论 (19) *。 (三）不断开放空域并加强空域安全
24、监管 1.宽松的空域 空域的开放与管理一直是通用航空产业发展的核心问题。 1978年以前，政府对各航空公司的航线 及航班数量都有一定的管制，当时运行固定航班的地区共 746个，各航空公司必须保证其营业执照上规 定的每个地区一天至少两次的往返航班。为促进通用航空产业的快速发展，美国于 1978年颁布了航 空公司放松管制法，航空公司无需政府批准便可自行选择、决定航线、航班 (2()。这极大的促进了通用 航空企业及个人的热情，可以说，低空的开放，最终直接促使了通用航空产业的蓬勃发展。 为解决越来越多的通用航空企业因缺乏管制而涌向人口较稠密，利润相对较高的地方，从而导致航 空流量较低的一些地区面临航运
25、中断等问题，美国国会在 1978年颁布航空公司放松管制法的同时 启动了基本航空服务项目 （ EAS)，以保证这些弱势地区能继续长期维持一定数量的固定航空服务，避免 国家航空运输网络中断。该项目的首次运行期限定为十年 （ 1978 1988)，拨款来自于美国财政部普通 基金，开始由民用航空委员会 （ CAB)负责，后转交美国交通部 （ DOT)负责。如果某一航空公司在某一 弱势地区的航空服务因无法盈利而面临停止，在这种情况下，交通部 （ DOT)可以从基本航空服务项目 (EAS)的基金中拨款补助该航空公司或其他航空公司，以保证其运营能有一定数额的盈利 pp. 107 -42. (25) 美国飞行
26、员执照分为 :运动类飞行员执照，休闲类飞行员执照，私用飞行员执照和商用飞行员执照。 (26) 小飞机飞遍美利坚 EB/0L . 2014 -03 -20 . http: /news, enorth. com. cn/system/2003/11 /06/000663974. shtml. 98 练用飞机 328架 (27。与美国相比，在作业时间、企业数量、机队规模、从业人员、机场数量等主要发展指 标上，美国分别是我国的约 470倍、 8倍、 200倍、 100倍和 70倍咖。 随着我国经济的持续増长和国民收入水平的稳步提高，近年来通用航空服务的需求也日益增加，这 为我国通用航空产业发展提供了重
27、要的发展机遇。从发展现状来看，我国通用航空产业发展还存在通 用航空器研发与制造发展缓慢，通用机场建设与保障体系不完善，低空空域管制严格以及飞行员等专业 人才缺口大，市场培养能力弱等问题。 (一） 通用航空器研发与制造发展缓慢 中国的通用航空产业始于 1951年，此后虽然拥有了一定的低端通用飞机研制和生产能力，自主开 发了几种国产机型，但是大多性能较低、缺乏竞争力且用途有限，远远不能满足需求，在高端的涡桨公务 机，多用途飞机和喷气公务机领域更是完全空白 G9)。 行业配套能力严重不足，通用飞机的动力装置（活 塞发动机、涡桨发动机和螺旋桨、涡扇发动机等）、高性能机载设备 /系统（如综合航电系统）、
28、部分原材 料都需要从国外企业进口，整个通用航空制造业体系不完整，规模小，实力弱，与发达国家有较大的差 距 (30)。 从目前我国通用航空制造业的发展来看，主要存在通用航空制造企业的综合实力不强，制造业缺乏 健全的产业生态以及机型谱系不全等 三个方面问题 (31)。 首先，从通用航空制造企业的综合实力讲，在过去的三四十年间，中国通用航空制造业的基本格局 是国有企业占主体地位，通用飞机制造在国有航空工业体系中一直处于从属和次要地位，专门从事通用 飞机主机制造的规模化厂商仅十余家 27 28 29 * * (32)，模式还仅限于国际合资、合作或者并购国外厂商、引进生产 线等，引进的基本也是国外落后的
29、通用飞机机型，进行低技术含量的组装业务，缺乏具备自主生产的能 力。 其次，从自主研发上讲，我国尚缺乏健全的产业生态，整个产业的集中度不高。由于通用飞机及相 关配套产品作为副产品而开发，因此数十年来中国的自主研发的通用飞机产品只有运 5、运 11、运 12、 农 5等几种且比较落后，并不能有效满足市场需求 (33)。 最后，从机型谱系上看，目前我国通用航空产业国产通用飞机产品数量较少、型号单一，机型谱系不 全，其中具有自主知识产权的通用飞机产品数量很少，而能满足国际市场需求、符合国际标准的领先产 品更是几乎为零，且尚未具备自主生产价值链高端的产品的能力。 (二） 通用机场建设与保障体系不完善 早
30、在 1952年我国就建立了通用机场及起降点 40个，主要从事工业、农业、林业作业起 降活动。 2010年底，我国共有通用机场及临时起降点 286个（其中颁证机场及起降点 43个，未颁证的 243 个）到 “ 十一五 ” 期间，我国通用航空机场（包括临时起降点）才扩建到 398个 (35，而其中的 300多 个为临时起降点，这些临时起降点仍缺乏必要的基本设施和功能，仅能农林业活动而并非用于航空交 通，这样的发展速度与中国广阔的国土和社会经济发展水平不相适应。 “ 尽管通用航空机场的建设成本低、投入小、工期短，但长时间以来通用航空机场的建设审批程序 等同于航空运输机场，审批层级过高、周期过长，严重
31、影响到地方、社会 修建通用航空机场的积极 性。严格的审批程序，使得通用机场的报批建设相当困难，建设上没有对运输机场和通用机场加以 (27) 中国民用航空局发展计划司 .2012年民航行业发展统计公报， 2013. (28) 中国航空运输协会通用航空委员会 .2013年中国通用航空发展报告， 2014. (29) (30 32 33强手如云下缓慢爬行中国通用航空的制造困局 EB/OL . 2014 -04 - 12 . http:/www. sirenji. com/axticle/201109/ 6743. html. (31)吕人力，于一，杨蕤，等 .资本进入通用航空的现状 D.公务与通用航
32、空， 2013,（ 5) :50-51. (34欧阳杰 我国通用机场规划布局的若干思考 EB/OL. (2014 -02 -28) 2014-04-12. http:/ files/Files/14032418090615. pdf. (35)陈兆鹏，刘雷 .中美通用航空服务保障体系对比 N.中国航空报， 2011-11-22(4). (36靳军号加强行业管理，保障和规范我国通用航空可持续发展，载中国航空运输协会编中国航空运输业发展蓝皮书， 2010年 版，第 156页 . 99 区分，致使通用机场建设严重不足，很多距离机场较远的地区无法享受航空服务，而现有的通用机场由 于没有很好的形成运营网
33、络而又基本处于闲置状态。 此外，在通用航空服务保障领域，我国尚未建立起完善的系统，通过分析 FBO)、 FFS68、 MRO(39 三部分来看：目前，我国的 FBO才刚刚起步，现有的几家 FBO基本属于公务型 FBO。 相比美国，无论数 量、建设规模还是服务水平都与美国 FBO存在较大差距。 FSS建设则是刚刚起步， 2012年我国才批准 在珠海三灶、深圳南头、沈阳法库和海南东方市成立首批通用航空飞行服务站。得益于民航的市场与发 展，其中相对完善成熟的MR0领域截至 2010年底，国内共有 389家单位，全行业拥有维修机库总数 104个，能够提供各类宽体机和窄体机机位 360余个，中国民航机务
34、维修系统人员数量总计约 6万 人 (4Q)，但其中真正为通用航空服务的却寥寥无几，且存在分布不平均以及缺乏核心品牌等问题。 由此看来，我国长期以来在对航空运输机场建设投入大量资金和关注的同时，却忽视了通用机场建 设，加之保障体系不完善等现状，迫切需要我国在全国范围内部署通用航空机场网络，并通过国家明确 的扶持政策来促进我国通用机场的建设以及保障体系的完善。 (三）低空空域开放进程缓慢及管理体制不健全 通用航空的发展离不开空域的开放与管理，而由于国防 安全等因素的考虑，我国的空域管理多年来 一直未能实现理想的空管系统军民一体化体系。 多年来我国对于通用航空活动一直实行着非常严格的审批制度。尽管
35、2003年颁布实施 用航空 飞行管制条例后，已经简化了使用手续和审批过程，将原本起飞前的 “ 一事一报 ” ，改为 “ 一次申请划设 的临时空域，可以长期使用 ” ，最长时间可达一年；并将申请时间的要求，由过去的 “ 提前一周 ” ，缩短到 “ 执行飞行任务的前一天 ” 。然而，通用航空飞行管制条例虽然改变了 “ 一事一报 ” 的制度，但事实上 如果要申请不同的临时空域，仍必须一次次经过审批 。审批的时间也很长，要么两天，要么一周，这对可 能第二天就有业务的通用航空来说，并不可行 Ml)。 除了审批制度过于严格外，从空域划分上来看仍存在问题：一方面，我国目前划设航路航线是从高 空到地面为同一条
36、航路，把空域按航路航线分割成了很多小的区域，导致不沿航路航线飞行等邻近空域 内的飞行必须对航路航线进行不断的穿越，这在很大程度上影响了空域的使用效率以及飞行的安全，也 增大了管制员和飞行员工作的复杂性，这些都无疑增大了低空空域开放后管理的难度 12。另一方 面，我国大多数的航路航线划设比较单一，航路航线的报 告点和拐点较多，同时很多年都没有变化，并且 我国目前受限制的空域较多，航空运输所管理和使用的空域远低于美国的 80%以上，约占 22. 尽管 2013年 11月出台的通用航空飞行任务审批与管理规定使通用航空飞行审批程序大幅度简化 并进一步放松了通用机场资源管制，成为低空空域改革的实质性重大
37、举措，并且预示着低空空域管理部 门的协调已经开始，但是时至今天，国家仍未出台具体的低空空域开放相关政策。由此可见，低空空域 (37 FBO是 Fixed Base Operator的英文缩写，其中文意思是固定运营基地。 FB0最早 产生于美国航空业，是由候机楼、停机坪、机库以及 维修车间等四部分组成的综合设施建筑，主要位于机场或者临近机场为通用航空的飞机出行提供停场、检修、加油等服务的基地或 者服务商。有的 FB0还提供销售或租赁以及航图或飞行资料的有偿提供等，甚至还附带飞行训练学校。综合其主要功能和服务来 看， FB0相当于飞机的 4S店。 (38)飞行服务站 FSS(Flight serv
38、ice station)这一设施和概念源于通用航空非常发达的美国，在美国各类民用及通用航空活动中担负着重 要的功能和作用。美国 FAA的飞行服务站为通用航 空提供广泛的飞行服务，包括提供气象服务、飞行计划服务、飞行支援和其他需 要的帮助。通用航空的经营者通常可以通过计算机网络的方式，向飞行服务站申报备案飞行计划。私人飞行可到飞行服务站当面 申报备案，或以电话、空中传递、空地对讲等方式申请飞行计划。 (39 MRO是英文 Maintenance、 Repair、 Operations的缩写， SI:维护、维修、运行。通常是指在实际的生产过程不直接构成产品，只用于维 护、维修、运行设备的物料和服务
39、。在航空业， MR0从一开始表述的是飞机及军用装备的维修保养管理，是指对设备的维护，保养和 维修，以确保设备能够在其生命周期中发挥最大作用，维持正常运行。目前普遍是指飞机维护、维修与大修。 MR0模式源自欧美， 20世纪 90年代末传入中国，主要分布在广州、深圳、上海等沿海发达城市。 2005年 5月 23日，中国民用航空局令第 104号民用航 空器维修单位合格审定规定中的 “ 维修 ” ，是指对民用航空器或者民用航空器部件所进行的任何检测、修理、排故、定期检修、翻修 和改装工作。 (40) 我国通用航空三大服务保障体系建设现状 EB/0L . 2014 -04 -12 . http:/new
40、s. camoc. com/list/281/281321. html. (41) 董念清 .中国通用航空发展现状、困境及对策探析 D.北京理工大学学报 :社会科学版， 2014,16(1) :112-114. (42) 朱时清 .我国目前空域管理上存在的主要问题与政策建议 D.科技与企业， 2011, (12) =33. 100 如不能尽早开放，或开而不管，都严重制约了我国通用航空产业的发展。 (四）飞行员等专业人才缺口大，市场培养能力弱 截至 2013年，中国有 3万余名飞行员，其中通用航空飞行员约 6000人。而在这 6000人中 ,400余 人为飞行教官， 3000余人为飞行学生，作业
41、类飞行人员 500余人，小型运输飞行人员 500余人，政府事 务飞行员近 200人。其他飞行人员则主要是飞行爱好者和退休人员，而受到空域使用等限制，他们的飞 行量极少 1431。相比之下，美国的通用航空相关人员达到了 120万人，其中光飞行员就达到了 63万 人 1441，巨大的数字差距，凸显出了我国通用航空技术人才尤其是飞行员的严重匮乏，严重影响和制约了 通用航空的发展。 从民航飞行员的成长路径来看，飞行学员要经过理论学习和实际飞行训练，经过考试，依次取得学 生驾驶员执照、私用驾驶员执照（业内简称 “ 私照 ” ）、商用驾驶员执照（业内简称 “ 商照 ” ）、航线运输驾 驶员执照。通过分析飞
42、行员执照的取得过程可以看出，我国通用航空飞行员短缺的原因主要在于飞行 员培训的垄断体制以及我国单一的 “ 绑定式定向培养 ” 飞行员模式。一方面，民航局审批的国内飞行学 校有 7家，每年培养量达 1300名左 右，境外飞行学校有 30家，每年培养航空公司外送学生达 1700名左 右，而且这 3000名飞行员主要是为运输航空培养的；另一方面，航空院校基本上是为国内各大航空公司 定向培养，极少航空院校毕业生自愿从事通用航空工作，国内培训机构又受限于空域、机场以及教练人 才，以及飞行员要求过于严苛，等级要求过高等因素，无法大量培养符合要求的通用航空飞行员，因此， 大多通用飞行员是未能进入航校的人或是
43、军转民飞行员。 鉴于此，我国通用航空飞行员出现数量少，质量不高与通用航空产业规模小的相互制约情况。近年 随着通用航空的发展，才有 部分通用航空企业经批准可以开展飞行员培训 (45)。显然，我国通用航空产 业要想发展，这一问题须得到妥善解决。 三、美国通用航空产业发展法律政策经验对我国的启示 基于美国促进通用航空产业发展的法律与政策经验，要促进我国通用航空产业的发展，就必须围绕 制造业的发展、保障体系建设及空域开放等主要环节，加强我国促进通用航空产业发展的政策法律体系 建设。 (一） 通过民用飞机产业发展立法来促进我国通用航空制造业的发展 通用航空制造业作为民用飞机制造业的重要组成部分及拓展，既
44、是一个知识密集，技术密集，综合 性强的高科技产业，同时也是关系到国家经济命脉与安全的战略性产业，因此，通用航空制造业的发展 在依托民航制造业发展的同时，也必然离不开国家的支持与政策引导，在完善民用飞机产业发展立法的 前提下，国家应持续的给予研发补贴支持，市场开发支持与人才培养支持。 中国民用飞机产业的发展长期以来受困于国家政策的不稳定，不能得到国家长期、稳定的支持。因 此，我国亟待加强民用飞机产业立法，通过立法的形式明确民用飞机产业的战略性地位，明确国家应对 民用飞机产业进行长期、稳定的支持，从而促进国家民用飞机产业的科技创新、人才发展和 市场发展。 国家通用航空制造业的发展在国家民用飞机产业
45、发展的大背景下才能得到持续、稳定的支持和发展。 (二） 进一步完善我国通用机场及配套设施的建设 通用机场及其配套设施的建设，一直以来都是通用航空产业中至关重要的一环。在考虑如何发展 符合我国国情的通用机场及其配套设施的建设问题上，应充分考虑我国人口密集，通用航空需求不均， 配套设施不完善等特殊因素，在学习美国经验的同时，建立符合本国国情的通用机场及其配套设施。 首先，从通用机场建设角度讲，在机场的审批流程上，我国可以借鉴美国经验，根据不同类型的通用 航空 器所使用的机场制定不同的建设标准与审批流程，减少审批项目，简化审批程序。仅规定具有一定 规模的通用机场建设中必须涉及不可缺失的部分，其余的配
46、套设施可将审批权下放，进一步简化审批程 * 44 1.43)中国航空运输协会通用航空委员会， 2013年中国通用航空发展报告， 2014. (44) GAMA. 2012 GENERAL AVIATION Statistical Databook & Industry Outlook R, 2012. (45 靳军号把握战略机遇，大力发展通用航空，载中国航空运输协会编中国航空运输业发展蓝皮书， 2012年版。 101 序。 其次，在体系建立初期，国家应积极发挥政府的引导和带动作用，使政府加入到通用机场的建设与 运营当中，我国虽先后出台过民航基础设施项目投资补助管理暂行办法、通用航空发展专项资金
47、管 理暂行办法，但其中很少涉及到通用机场建设的资金来源，其后公布的加快通用航空发展有关措施 等相关法律法规虽涉及到通用机场建设资金问题，但也仅仅是建议所需资金由民 航局和地方人民政府 双方商量筹措解决。但由于资金投入大且难以协调，上述措施往往最终导致通用机场建设无法得到很 好的落实。我们可以美国为例，设立专项扶持资金用于通用机场的建设，同时加大政府对机场建设提供 协助和安全指导，根据机场辐射范围、经济影响、环境保护等因素确定补助金额，重点投资跑道和飞行 区，建设并拥有产权。同时对中小机场的补助比例应高于大机场，地方政府也应加入到机场发展中来， 并支持机场的建设和 is宫。 再次，随着通用航空事
48、业的发展，在热门地区，可以建立起一套由政府监管审批，私人或企业运营的 私人机场 配套设施建造模式，同时鼓励机场自负盈亏并对如通用航空器维修，保养，日常维护等实行行 业认证，让有资质的企业或个人入驻私人机场，最终形成由需求决定市场的通用机场配套设施保障体 系。与此同时，我国还可以借鉴美国政府对各航空公司的航线及航班管制的相应政策，在我国通用航空 尚不发达的地区，予以政策和资金扶持，通过制定详细的补贴申请、审核、监管等标准和流程，保证基本 的通用航空服务需要，防止航空流量较低的一些地区面临航运中断的危险，这样一来，可以使得更多的 人以低廉的成本享受通用航空所带来的便利。 最后，由于通航机场 具有规模小，人流量不大等特点，显然民用航空机场的配套设施建设方法并不 适用于通用航空。因此，在充分考虑通用机场配套设施的多元化与市场化的特点后，参照美国经验，我 国可以采用更加灵活化的融资方式，国家仅需要建立通用机场保障体系规范，规范化必要的以及可以经 营