《论中国自费留学中介机构的法律规制_严书元.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论中国自费留学中介机构的法律规制_严书元.docx（3页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、DOI:10.16493/ki.42-1627/c.2013.sl.066 增刊 中国地质大学学报（社会科学版 ） Sup. 2013 年 6 月 Journal of China University of Geosciences (Social Sciences Edition) Jun 2013 论中国自费留学中介机构的法律规制 严书元 ，翁 里 摘要：改革开放三十多年来，中国公民出国留学规模逐年扩大。尽管教育部通过发布留学预警、公布国 外院校名单等措施，在加强自费出国留学服务与管理工作中发挥了重要的作用，但由于规范监管留学中介问题 的复杂性，仍有一些问题没能得到根本解决：如市场主体资格
2、不合法、境外教育机构资质不良、虚假广告、申 请材料造假、中介高额收费、乱收费、退费难等。应通过完善相关法律法规、加强监督管理、建立留学中介机 构诚信评价体系、支持和引导留学中介行业协会发展等方式进一步规范自费留学中介服务机构。 关键词：自费出国留学；留学中介；人才管理 作者简介：严书元，浙江大学光华法学院（浙江杭州 310008);翁里，浙江大学光华法学院 中图分类号： D922 14 文献标识码： A文章编号： 1671-0169(2013)Sl-0173-03 收稿日期： 2013-03-04 据教育部统计， 2012年度我国出国留学人员 总数为 39. 96万人，其中：国家公派 1.35
3、万人， 单位公派 1.16万人，自费留学 37. 45万人，占到 留学人员总数的 93. 7%1。日益庞大的中国出国 留学市场催生了留学中介机构。留学中介主要是针 对那些已经完成高级中等教育或者是高等教育后申 请自费出国留学的我国公民，其服务内容主要是提 供信息和法律咨询、代办入学申请和签证、组织安 全教育、帮助联络和安排等 2(P3W。 自费留学中介， 作为一种特殊的商业服务行为，尽管他们为众多的 学子圆了自己的出国梦，在中外学生交流方面起到 了举足轻重的作用，但由于我国相关法律法规不完 善，留学中介机构服务质量良莠不齐，存在着诸多 问题：如开展留学中介服务的机构不具有合法资 质、境外教育机
4、构资质不良、发布虚假广告、伪造 申请材料、高额收费、乱收费、退费难等，这些行 为不但使行业的整体发展受影响，也给留学当事人 造成巨大损失。因此，研宄如何依法规范我国的留 学中介机构对促进我国留学市场健康发展，稳定社 会秩序都具有重要意义。 一、自费留学中介机构存在的 问题及成因分析 自费留学中介机构的作用在于为广大有留学计 划的国内学生和家长提供专业指导，减少时间成 本；提供合法的具有一定资质的学校；帮助设计适 合个人的留学方案；平衡留学市场。留学中介机构 本是沟通留学者与学校之间的桥梁和纽带，然而为 何近几年会招致出国留学生及其家人的质疑？为 此，笔者曾走访了数家出国留学中介机构，发现我 国
5、留学中介机构存在三大突出问题。 (一） 留学中介主体资格不合法 自费出国留学中介服务属于特许服务行业。根 据教育部教育涉外监管信息网发布的数据，截至 2012年 8月 17日，全国留学中介资格认定书已发 至 448号，其中有 9家中介机构的证书过期或注 销。也就是说，目前全国仅有 429家合法的自费留 学中介服务机构。然而，实际运营的留学中介机构 数却远超出这一数字。社会上一些不具备留学中介 资质的机构也在以各种方式开展留学中介服务业 务，俗称 “ 黑中介 ” ，例如工商机关核准的经营范 围仅仅是 “ 提供留学咨询服务 ” ，经营者却打擦边 球，以咨询的名义开展留学中介业务。而实际上， 咨询和
6、 中介是两种完全不同的经营资质。此外，根 据教育部 1999年颁布的自费出国留学中介服务 管理规定实施细则规定，出国留学中介跨地区开 展业务，应当报经教育部和公安部另行审批。然 而，国务院在 2004年取消了跨区域经营的行政审 批，但关于出国留学中介是否能够跨省经营没有明 确。导致市场主体和公众对新政策的理解不一样。 跨地区经营的无序状态，亟待解决。 (二） 申请材料造假 在政治经济学中，有一个著名的现象叫 “ 逐底 竞争 ” ，在竞争激烈的环境下，为了寻找最高回报 率，竞争参与者以牺牲道德、触犯法则的代价，换 173 中国地质大学学报（社会科学版 ) 取更大利益。中国学生和帮助中国学生的中介
7、机 构，都处在这样一场 “ 逐底竞争 ” 中。 2012年秋 季开学，美国一所 “ 常春藤 ” 大学大二学生唐哲惊 讶地发现，和他一起入学的一位中国留学生神秘地 消失了。这位中国留学生来自中国西北，因为接近 满分的 SAT成绩、 “ 漂亮得近乎完美 ” 的履历被这 所大学录取。然而，在他入学之后，却有一半以上 学科成绩不及格。学校随即对他展开了调查。最 终，这位留学生被 “ 劝退 ” 回中国，原因是其几乎 完美的申请材料是经 过留学中介机构造假的 3 。 申请造假的原因错综复杂，包括日益激烈的竞 争、拼命帮助孩子的家长、美国招生人员不良的培 训、美国招生拒绝透明等因素。不过，鱼龙混杂的 留学中
8、介机构是造假队伍中的中坚力量。一些中介 提供代写或修改申请文书、夸大、捏造获奖情况、 个人陈述等全方位的服务，服务费往往极为昂贵。 我国自费出国留学中介服务管理规定规 定，留学中介及服务机构有责任负责核对委托人所 递交的所有文件、材料等是否属实合法有效。但是 监管部门对留学中介报送材料的监管没有任何规 定，也没有对制作虚假材料中介的惩 罚措施，这可 以说是留学中介毫无顾忌地为不合条件留学者伪造 材料的制度土壤。 (三） 高额收费 首先，通过留学中介与一些国外院校联系往往 花费的费用很高。一部分原因是除了正常的学费、 手续费以外，他们本身还要从中收取高额佣金。更 重要的原因是对于留学中介的收费，
9、目前物价部门 仍没有一个统一标准。留学中介费用主要靠市场调 节，不同的中介机构会有不同的收费标准规定，只 要中介经营时没有违背商业道德和法律法规，服务 规范到位，也有顾客能接受这样的价格，其收费标 准是可自定的 2(P31)。 留学中介收费低，可能是为了吸引消费群，收 费高可能是认为自己服务过硬，具备市场竞争力。 以新通国际杭州总部的收费标准 （ 2012年）为例。 具体来说，收费标准按照帮助客户申请到的国外院 校综合排名的高低划分为若干档，以美国院校为 例，最高 6万元（美国综合排名前 30名以内），只 要成功申请到一所学校就要收 3万元，但是如果申 请全部落空，只收取 1 500元手续费。
10、合同上会注 明申请的六所院校（也有 8所的情况），这六所院 校是留学顾问根据客户自身情况与客户（家长 ） 协 商确定的，当然，是有梯度的。协议签署后将一次 性 收取六万，申请结果出来后，根据申请到的院校 当中排名最靠前的计价，若达不到排名前 30名以 内，则退还与 6万元之间的差价。鉴于申请全部落 空的概率极小，而六所院校中留学顾问一定会选择 一所有十全把握但排名靠后的学校，如此一来， 3 万元便毫无风险地收入囊中，而客户却面对着一所 排名靠后、令人难以满意的学校。 从政府监管方面来看，中介机构的收费标准是由 物价部门来制定并进行监管，但 1999年制定的规 定及其实施细则只是由教育部、公安部
11、、国家工商 行政管理局联合发布的，内容没有涉及物价部门，这 就使物价部门在行 使其权责时没有相应的法律依据。 留学中介机构的收费成了政府监管的 “ 真空 ” 地带。 二、依法规范留学中介机构的建议 (一）完善留学中介服务的相关法规 健全、规范和完善自费出国留学中介服务法律 法规，加大立法调控力度，是依法行政的基础，是 保护消费者合法权益的根本途径。我国自费出国 留学中介服务管理规定（教育部第 5号令）、自 费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行） (教育部第 6号令）自 1999年颁布之日起，已有十 多年时间，时至今日，不但某些规定已经不适应时 代发展的要求，甚至还有一些规定与其他法规政策
12、相冲突，亟待修改与完善。 虽然当前国家教育部已会同有关部门，在对自 费出国留学中出现的新情况、新问题进行深入调研 的基础上，对 “5 、 6号部令 ” 进行了全面修订， 并将两个规章的内容予以合并，形成自费出国留 学中介服务管理规定（征求意见稿），日前向全社 会征求意见。但笔者发现新规定（征求意见稿 ） 仍有可以改进之处：如第三十条第二款 “ 备用金的 本金及其利息归自费出国留学中介服务机构所有。 中介机构破产、解散时，备用金的本金及其利息作 为自费出国留学中介服务机构 资产，按照有关规定 处置 ” 。自费出国留学中介服务机构实行备用金制 度。备用金用于支付自费出国留学中介服务机构拒 绝承担或
13、者无力承担对其服务对象合法权益受到损 害时的赔偿 。中介服务机构被取消中介服务机构 资格或者主动终止中介服务业务后，如 2年内未发 生针对该机构的投诉或者诉讼，才能凭省级人民政 府教育行政部门开具的证明，到开户银行领取备用 金本金及其利息。此处存在着一个漏洞，即留学中 见 A费出国留学中介服务管理规定（征求 S见稿）第 丨 - 八条。 174 严书元，等：论中国自费留学中介机构的法律规制 介机构在破产清算时，如果备用金被当作留学中介 服务机构的资产被用以清偿债务，那么在原留学中 介机构法人资格被注销之后的两年内，合法权益遭 损害的留学当事人就难以从备用金中得到足额的赔 偿。希望有关部门对此进行
14、修订，以弥补法律漏 洞，保障留学当事人的救济权利。 (二） 加强对留学中介服务机构的监管 在 “ 有法可依 ” 之后，监管部门还必须做到 “ 有法必依，违法必宄，执法必严 ” ，将纸面上的条 文规范落到实处。加强对自费出国留学中介服务机 构的监督管理，要求我们的监管主体从科学发展观 的高度，以贯彻实施新的自费出国留学中介服务 管理规定为契机，更新监管理念，创新监管模 式，加强监管队伍建设。新规定明确赋予了地 方教育行政部门独立的监督、检查、处罚权，也对 教育部门的监管工作提出了更高的要求。审批权下 放后，合法的留学中介机构的数量将大大增加，这 也增加了教育行政部门的工作量。地方各级教育行 政部
15、门应配套设置监督执法部门，增加监管人员， 并对其定期培训，提高业务水平。 新规定合理划分了教育、公安、工商三家机 关的监管任务，三个部门不 但应各司其职，还应加强 沟通，建立协调机制。留学当事人或者广大群众发现 留学中介机构存在违法行为，依法进行检举时，既可 能向教育行政部门举报，也可能找公安、工商行政部 门，还有可能向留学中介机构行业协会或者消费者保 护协会反映问题，这就要求各部门间建立流畅的信息 沟通渠道。对于不属于本单位职能范围内的举报事 项，也不能推诿，而应及时移送相关职能单位处理， 做到 “ 事事有交代，案案有结果 ” 。 (三） 构建留学中介机构诚信评价体系 诚信是市场经济运行的基
16、本准则，留学中介行 业与市场中的其他行业一样，一旦失去诚信就 难以 长足发展。因此，留学中介服务行业需要不断加强 诚信建设。建立留学中介机构诚信评价体系就是加 强诚信建设的一条有效途径。诚信评价体系可由全 国或地方性的留学中介服务行业协会联合有影响力 的媒体，在政府监管部门监督指导下建立并开展工 作。行业协会可与政府主管部门共同推动和建立留 学中介机构诚信评价与监督信息平台，公布留学中 介机构的信用档案（该档案包括信用评价记录、诚 信等级、政府主管部门年审结果等），为消费者选 择、评价、投诉留学中介服务提供一个独立、公 正、中立的网络信息平台。 信用评价记录可借鉴电子 商务中（如淘宝）广 泛应
17、用的商家信用评价机制，由消费者（留学当事 人）针对留学中介机构的服务质量、满意度、诚信 情况等进行打分或评级。诚信等级则可由行业协会 成立的专家委员会对留学中介机构定期进行审核评 估，并授予不同星级的诚信等级评价。为了增加评 估的透明度和公正性，还可以引入媒体监督。对于 信用档案不良的机构，行业协会应通过网络、媒体 予以公开通报，并将收集到的相关信息交给政府主 管部门，提请按照相关法规予以查处。这样就加大 了中介机构的失信成本，从而促使机构加强自律。 对诚信机构则应予以表彰和奖励，政 府主管部门也 可为其创造更多的优惠条件，如减少备用金数额、 授予免检机构称号等。 (四）促进留学中介行业协会的
18、发展 理论上对于各种中介机构的管理，一般应实行 行业自律和外部监管相结合的管理体制。行业协会 的建立和发展是行业自律的组织保证。政府主管部 门应大力支持留学中介机构行业协会的发展，并依 法加强监督和指导。自费出国留学中介机构行业协 会应承担的主要职能包括：推行行业规范和自律标 准；为从业人员提供资格认证与业务培训；研宄涉 外教育服务理论与留学中介规范；开展政策调研与 学术交流活动；为教育行政部门决策 提供咨询服 务，为留学中介服务机构提供政策法规、发展导向 的咨询服务；协调、沟通行政部门、留学中介服务 机构和其他行业组织之间的关系，维护消费者和服 务机构的合法权益；开展留学中介服务机构诚信等
19、级评估等业务；为留学中介服务行业健综上所述， 加强对自费出国留学中介活动的管理，是社会各界 普遍关注的一件大事，也是一项长期而艰巨的任 务；依法监督和管理留学中介组织应从完善立法、 加强监管、借助诚信评价体系以及行业协会的自律 促使我国的留学中介机构在市场经济中优胜劣汰。 参考文献： 1 人民网 2012年近 40万人出国留学来华留学人数再创新高 EB/OL. http:/edu. people, com. cn/n/2013/0301/cl053- 20643646. html,2013-03-01. 2 曾明 .留学中介，游走在是与非的边缘 J.中国防伪报道 .2005.01). 3 李邑兰 .忽悠哈佛赴美留学诚信问题调查 EB/OL. http:/www. infzm. com/content/82243， 2012-10-25. ( 责 任 编 辑 齐 睿 ） 175