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1、编制空间规划2019.031 12 2目录基于“多规合一”的广东空间规划探索实践与展望基于“多规合一”的广东空间规划探索实践与展望空间规划编制实施路径一套目标体系一张规划蓝图一套项目库一套实施协调机制一个信息平台“一个目标”谋划城市战略格局，统一空间发展目标各部门“规划打架”的问题，很大程度上源于各自发展意图、目标的不一致。“多规合一”的空间规划，首先需要在协调各部门利益的基础上，明确统一的空间发展目标。广东在各地的“多规合一”实践中，充分发挥城乡规划在战略谋划方面的优势，强化城市“战略思维”与国土“指标思维”相融合，以此作为协调各部门不同空间性规划的开发边界和保护底线的“顶层设计”，从而在战
2、略引领下提出城市长远发展的一套发展目标和方向，促进多部门达成共识。“一张蓝图”划定控制线体系，统一空间管控边界梳理一张图的“控制线体系”是“多规合一”的关键环节。广东率先探索了生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线、产业区块控制线的一级“四线”控制线体系，其后逐渐向“三区三线”管控体系转变。一方面，突出底线思维，衔接落实各类规划的“底线”和“红线”，明确城市发展的合理容量。另一方面，强调资源整合，制定相关处理措施，消除“多规”空间布局差异，调配增量土地、盘活存量用地。“一个项目库”落实科学发展需要，保障重点项目无冲突落地搭建一个面向实施的项目库，保障重点项目无冲突落地，是“多规合一”工
3、作中的重要内容。围绕重大建设项目空间前置性选址的诉求，搭建“省市区”联动的重点建设项目库，优先协调重大民生和重点产业项目的“多规差异”，落实规模与项目红线。同时，建立项目策划生成机制，促进建设项目协同策划，从而精简项目行政审批时限。“一套机制”：“市区互动、三上三下”，创新多规协调机制顺利推进“多规合一”的重要支撑是要建立一套行之有效的机制。如广州市在“三规合一”试点中探索“市区互动、三上三下”的工作机制，即“一上一下”摸清全市“三规”差异；“二上二下”明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性成果文件；“三上三下”确定“三规合一”的控制线，形成最终成果，实现共编、共管、共用。
4、“一个平台”：对接协同管理需要，构筑“多规合一”空间信息平台“多规合一”是一个“动态合一”的过程，集成“多规合一”成果需要建立统一的空间信息平台。在对国土、规划、发改委等各部门信息有机整合、信息共享互通基础上，进行空间叠加和量化分析，及时发现并消除“多规”的矛盾和差异，同时，实现项目立项、选址、环保、用地、建设等环节的审批业务协同作业，促进“一门式，一网式”行政审批改革。空间规划编制评估方法“全地域”覆盖、“全领域”衔接、“全过程”管控“大数据+”规划范围“全地域”，推动全域空间一盘棋发展2014年7月，广东启动编制珠江三角洲全域空间规划，并成为住房城乡建设部区域空间规划的试点。规划以全地域尺
5、度统筹生产、生活、生态空间。明确生态控制地区、发展建设地区空间管制政策分区，并将生态控制地区细分为一级、二级管制区，发展建设地区细分为城市型区域、村镇型区域、乡村型区域和战略型区域等，并分别提出管制指引。规划范畴“全领域”，促进各部门形成合力空间规划的“全领域”融合是在“多规合一”的基础上，进一步统筹规划、国土、发改、环保和林业等不同部门的行政管理职能，实现全方位管控。如佛山、潮州、四会等市将不同部门对城乡用地的发展和管制要求落到“一张图”上，将“多规合一”的方法向“空间规划”延伸，构建以城乡总体规划为统领、各部门法定规划为支撑的“1+N”市县级空间规划体系，并制定相应的实施机制，反馈引导各部
6、门相关规划进行调整完善。规划管控“全覆盖”，坚守“三区三线”的底线管理按照“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的原则划定“三区三线”，通过“适宜性评价+结构引导+城镇开发边界模拟+空间修正”等技术方法科学定界，并制定差异化的用途管制要求和生态修复措施。规划实施“全过程”，推动近期发展平台的重点突破从战略引领到规划统筹和规划管控，都需要明确近期抓手来予以落实。广东在四会、徐闻的全域空间规划实践中，以“优化重点平台布局+近期重点项目落地+近期重点行动计划”的方式，进一步细化全域管控的空间要求。通过详细的战略发展平台指引，强化刚性控制内容在重点发展平台上的落实，从而处理好“保护”
7、和“发展”的关系。技术创新，强化“大数据+”空间规划技术支撑搭建全省空间规划信息平台，提高空间规划科学性过去的城乡规划多是以人的主观判断和推演分析为主要手段，缺乏一个强有力支撑的信息决策系统。为了改变传统城乡规划“赤手空拳”的状况，广东将城乡规划、国土资源和测绘地理等已有空间数据资源衔接整合，建立全省互联互通的空间规划管理信息平台，动态归集手机信令、POI数据、人口热力、交通流量、用户签到等多源网络大数据进行空间可视化分析，探索“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的空间规划新工作机制，为实现国土空间治理能力现代化提供支撑。技术创新，强化“大数据+”空间规划技术支撑探索“大数据+”
8、空间规划编制和评估方法在规划编制阶段，广东从区域、市域、中心城区等不同层面，在城市职住特征、设施布局、景点特征、“双评价”分析等方面进行了一系列探索，形成了一套“大数据+”空间规划编制方法。在规划实施评估阶段，基于“传统数据”和“新兴数据”探索建立了涵盖城市建设用地分析、人口规模和空间分布、城市空间格局分析、城市联系度分析、城市交通分析等十大应用模块，在构建一套涵盖城市动态监测、规划实施成效的大数据定量分析评估体系和机制方面积累了有益经验。空间规划政策保障指引标准协调机制制定“多规合一”工作指南和数据标准“多规合一”的内在根本冲突是由于缺少明确的法律地位、数据标准和协调约束机制。针对这些问题，
9、广东在工作指南、数据标准和实施机制方面都进行了规定，以确保“多规合一”和空间规划试点工作较快推进。2015年2月，广东省政府办公厅印发了广东省“三规合一”工作指南（试行），是全国首个省政府层面的“三规合一”指南。同时，为建立统一的“多规合一”标准体系，广东在全国率先出台城乡规划编制成果报批报备的规范，统一成果数据标准、要素分类代码与符号样式标准等。并在此基础上，探索划定全省城镇开发边界，制定全省城镇开发边界划定技术规程、城镇开发边界工作方案、广东省城镇开发边界管控办法，统一划定的流程、技术要点与管控要求等探索部门联动、公众参与的协作实施机制“多规合一”的工作需要加强各部门互动，广东定期召开多部
10、门联席会议，协调各部门规划编制、规划审查、项目生成、项目审批中出现的矛盾，并建立市、区级政府上下衔接、多轮互动、动态反馈的联动工作模式。同时，加强人大对规划编制的参与和对规划实施的监督，建立专家、社会多元参与的听证会制度，引入第三方机构参与规划编制实施，实现全过程信息公开，确保“多规合一”工作顺利开展。对新时代国土规划空间的展望注重顶层设计，强化法治保障注重战略引领，强化刚性管控注重分级编制，强化层级传导注重技术创新，强化科学论证注重动态监测，强化多元共治1.1 空间规划的“他山之石”空间规划在1983年欧洲区域/空间规划章程中首次提出，“区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，
11、也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织”。1.1 空间规划的“他山之石”1997年欧盟空间规划制度概要中进一步指出，“空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡发展和保护环境的需求，以达成社会和经济发展总目标”。1.1 空间规划的“他山之石”德国:空间规划的空间层级与行政等级对应清晰，联邦、州大尺度的综合规划以战略为主，确定发展目标和政策框架，地方层面落实战略目标、确定空间布局;日本:国土利用规划分全国、地区、都到府县、市町村4个层级，对土地类别和规模进行管控;美国:空间规划的体系包括州、区域、地方和社区4个层级，各层规划定位清晰、功能互补，形成以地方为主导的运行体系;对国土空间实行统一的综合优化，将国土开发和经济、人口、资源、环境协调发展密切联系，达到人和自然的和谐共生。纵向衔接横向协调分级分层功能互补统一管控