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1、2017.4.15空间规划工作的认识1 12024/7/9一、中央相关政策要求二、空间规划的历程和探索三、省级空间规划的探索四、市县空间规划的实践五、技术工作要点六、感想和提醒报告内容2 22024/7/9一、中央相关政策要求3 32024/7/94n建立空间规划体系的要求越来越明确2012.11中共十八大提出大力推进生态文明建设，优化国土空间格局2013.11中共十八届三中全会提出国家治理体系现代化，建立空间规划体系2015.09生态文明体制改革总体方案要求建立空间规划体系2015.12中央城市工作会议要求推进“多规合一”2016.02关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见要求推进“两
2、图合一”4 42024/7/95n空间规划是中央推动的一项“改革”举措在中央全面深化改革领导小组中（由经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组组成），由经济体制和生态文明体制改革专项小组负责实施推进。空间规划分为国家、省、市县三级（中央生态文明体制改革总体方案，2015.9）n空间规划体系的改革试点工作已全面铺开n国家空间规划：推进中n省级空间规划试点（9 9）：海南、宁夏，吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州n市县空间规划试点（2828）：大连市旅顺口区等全国各级空间规划改革试点分布图5 52024/7/9n
3、李克强总理考察海南“多规合一”工作时指出（2016.03）这项改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权；政府职能要更多体现在事中事后，是监管。6n习近平总书记听取海南省域“多规合一”改革试点情况报告要求（2016.06）6月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革第二十五次会议，听取海南省域“多规合一”改革试点情况报告，会议指出“深入推进这项改革，要着重解决好体制机制问题，处理好改革探索和依法推进的关系，一张蓝图干到底”。6 62024/7/9n此项工作具有全局性、系统性第一项，科学编制空间规划
4、。（编）第二项，创新空间规划管理体制。（管）第三项，搭建规划管理信息平台。（统）第四项，优化建设项目审批制度。（用）第五项，探索建立空间规划的政策法规。（策）案例：试点浙江德清县空间规划管理体系案例：试点浙江德清县空间规划蓝图案例：试点厦门市空间规划政策法规建立7 72024/7/98n工作中的上下联动非常重要空间规划需要看的是“一张蓝图”这张“蓝图”在市县层级才能具体形成：空间资源由市县实施具体管理，空间蓝图也体现在市县层级。中央政府和省级政府：主要针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件，实施抽象行政行为行政立法行为其他规范性文件市县政府：主要依法针对特定的相对人所作的具体的
5、、单方的,能对相对人实体权利、义务产生直接影响的具体行政行为行政征收、行政许可、行政确认、行政监督行政处罚、行政强制、行政给付、行政裁决8 82024/7/99空间规划体系的认识：把生态文明放在突出位置，实现国土空间开发格局的优化，空间治理体系由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成。空间规划以用途管制为主要手段，以空间治理和空间结构优化为主要内容，下步要通过规划立法、部门整合，实现国家治理体系的现代化。目前同时开展了省级空间规划和市县多规合一试点工作，但后者是实现这一目标的具体体现，上下联动十分关键。市县政府的规划改革只有和这一工作紧密结合，才能把握工作的主动权。2024/7/9二、空间规
6、划的历程和探索10102024/7/911建国建国初期初期以国民经济计划与城市规划统领城市建设早在1956年7月，国家建委正式颁布城市规划编制暂行办法，堪称新中国最早的空间规划法定文件。19801980年代年代规划、国土、环保“三位一体”。1979年5月国家成立直属国务院领导的城市建设总局，1982年组建城乡建设环境保护部：规划、国土、环保统一管理。”国民经济五年计划”向“国民经济和社会发展五年计划”转变。19199090年年代至今代至今规划部门分立，“多规”冲突问题逐步显化土地管理与环境保护职能从城乡建设环境保护部独立，1986年成立国家土地管理局，1998年成立了国土资源部和国家环境保护总
7、局，并于2008年成立环境保护部。土地利用规划、环境保护规划编制起步。2006年国民经济社会发展“计划”向“规划”转型，2007年主体功能区规划在国家与省级层面开展。城乡规划体系日益完善，成为城市（县）层面进行空间资源配置、指导城乡建设的综合性规划。1990年4月1日，中华人民共和国城市规划法正式施行，2008年1月1日实施的城乡规划法，城乡规划技术不断深化，逐步实现空间领域的全覆盖，城乡规划技术队伍不断加强，形成了从国家到县市全覆盖的技术支撑力量。n从“多规合一”到空间规划11112024/7/92多规概况12城乡规划土地利用总体规划国民经济和社会发展规划主体功能区规划环境保护规划法律法规文
8、件城乡规划法；城市规划编制办法、城市用地分类与规划建设用地标准等土地管理法；土地管理法实施条例，土地利用总体规划编制审查办法等宪法国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号文）国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号文）环境保护法（2014）体系构成城镇体系规划：国家、省；总体规划和详细规划：设市城市、镇；村庄规划五级体系国家、省、市、县、乡五级体系；层级控制相对严谨。三级：国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划。三类：区域规划、总体规划、专项规划两个层次国家主体功能区规划省级主体功能区规划尚不完善国家环境保护规划制订了全国生态环境保护纲要
9、但未形成体系；规划期限一般20年，当前编制期限多至2030年一般15年，当前至2020年5年全国层面2020年无明确要求编制机关人民政府人民政府人民政府人民政府人民政府环境保护主管部门审批机关规划经本级人民代表大会常务委员会审议后，报上一级人民政府）审批。自上而下审查报批。省级由国务院审批。同级人民代表大会同级人民政府（目前为国家和省级政府）同级人民政府编制出发点自上而下与自下而上结合；加强城乡规划管理，是城乡建设和规划管理的依据。发挥战略引领与刚性控制作用自上而下；下级规划服从上级规划的原则。加强宏观调控。以地方事权为主。自上而下；明确区域主体功能，规范开发秩序。地方事权；加强生态保护规划对
10、象以空间为主的综合性规划 指标与空间，重耕地保护 社会经济宏观对象，以县为单元偏重于环境安全重点内容落实上级及相关专业规划的管制要求；引导地方发展，明确城乡空间功能布局。用地规模控制、土地用途管制、“三界四区”的空间管制总体发展目标、策略与项目不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策。确定生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等12122024/7/92004年3月时任浙江省委书记习近平到嘉兴蹲点调研，主持召开了“浙江省统筹城乡发展、推进一体化工作座谈会“，会上明确他提出要将开展市县域总体规划作为全省统筹城乡发展的重点工作。2005年1月在习近平同志的主持下，浙江省委颁布了浙江省统
11、筹城乡发展推进城乡一体化纲要13n习近平同志首倡市县域总规，推进多规合一2024/7/92006年8月，在浙江省委全省城市工作会议上，习近平同志作出走新型城市化道路的战略部署，提出将加快县市域总体规划编制作为推进城乡规划全覆盖的重要内容。他强调：“县市域总体规划编制是我省规划编制工作的一大创新，是实现规划覆盖城乡的重要途径。目前全省已有28个县（市）开展了这项工作，从实际情况看，效果比较好。要在总结试点县市经验基础上，全面推开县市域总体规划编制，并以此为契机把城市规划建设管理的各项工作延伸到乡镇和村庄，使中心镇和中心村的规划纳入城市规划，实现规划一张图，城乡全覆盖。”142024/7/9会后，
12、浙江省委出台关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见（浙委【2006】64号，2006.9）提出：“按照走新型城市化道路的要求，加快完善城镇体系规划和城市总体规划，全面推广县市域总体规划，实现城乡规划全覆盖。加强各有关规划的统筹协调，国民经济和社会发展规划纲要、土地利用总体规划、城市或县市域总体规划要加强衔接，并体现主体功能区划的要求。”152010年浙江省政府颁布实施的浙江省城乡规划条例将县市域总体规划纳入法定城乡规划序列。条例第三条：“本条例所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、县（市）域总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”条例第十二条：县（市）域总体规划编制后，可以不单独编制
13、县人民政府所在地镇的总体规划或者不设区的市城市总体规划。2024/7/916n小 结 习近平同志早在20042004年在浙江省倡导的市县域总体规划，是一次全面推进多规合一的系统工作。它以城乡统筹为目标，把城乡空间布局、生产力布局以及要素和人口布局统筹考虑，实现了城乡资源的统筹安排和合理利用。浙江省委、省政府把市县域总体规划作为城乡规划的组成部分，以法规的方式确定下来，积极推进多规合一，在全省各市县推广，十余年来已经取得了积极的成效。当前市县多规合一和空间规划的探索，应该认真学习习近平同志在浙江工作时的理论与方法，正本清源，把握实质，系统推进。2024/7/9n城乡规划实践的积极作用经过60多年
14、的发展，实现了从项目落实到全域布局到公共政策的转型探索，成为综合性的空间规划。形成了相对完善的法律法规和技术体系，形成了从国家到省、城市（县）到乡村相对完善规划编制体系，以及从规划编制到具体项目建设全过程的管控体系体现上级政府的调控要求和地方的发展诉求，并在城乡全域范围内进行空间布局统筹。成熟的科学理论体系，具有大批专业技术人员队伍。城乡规划定位：全域性、综合性。中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”172014年2月26和2017年2月24，总书记两次考察北京城市规划建设，均对城市总体规划作出评价。17172024
15、/7/9n“多规”不协调问题u协调矛盾，形成一张蓝图u项目落地，选址一目了然u生态优先，实现精明增长u源头保障，审批一步到位u部门联动，促进多规融合u空间布局矛盾突出u用地规模不一致u项目落地困难u生态用地蚕食u审批效率低下18现实理想18182024/7/9成因分析n法定规划的空间规划权威性不足，容易被肢解。土地管理法、城乡规划法等法律规定都有衔接要求，但执行过程中出现有法不依，执法不严导致各类部门性“创新”性空间规划频出，管理边界模糊，空间内容冲突，降低了空间资源保护与配置能力，增加了市场的运行成本n规划职能混淆，将政策性规划等同于空间性规划。各行业、各部门的规划，目的都是为了促进国民经济
16、可持续发展，都是为了保障民生、保护生态环境和历史文化遗产。各类规划将“政策空间”与“物理空间”混淆，是“多规”冲突的重要原因。1919192024/7/9中央政府省级政府市县政府市县城市总体规划保护和管理市县空间资源，是城乡空间发展的战略纲领和法定蓝图区域规划统筹保护与发展主题国土规划突出保护主题与愿景专项规划专项规划专项规划专项规划全域管控用途管理资源调控指标重点地区、项目管控的规则指标调控政策分区行政考核规划体系实施手段国家空间规划体系的三个层级构成规划评估规划督查20202024/7/9三、省级空间规划的探索21212024/7/9（1 1）中办国办1 1月9 9日印发省级空间规划试点方
17、案习近平总书记在深改组第28次会议上审议省级空间规划试点方案指出：注重开发强度管控和主要控制线落地（注：三区三线），统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。通过试点形成：一套成果、一套技术规程、一个平台、一套改革方案。需要在试点地区暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，统一提请全国人大常委会或国务院批准后实施。编制省级空间规划试点过程中的重大问题和重要改革成果要及时向党中央、国务院报告。222024/7/9n进一步强化省政府在空间治理和优化空间结构方面的主动权，突出生态文明理念下的新型城镇化模式，立足国土保护与区域开发的
18、“一盘棋”，统筹各部门规划，建立各部门协同的矛盾消除机制和工作流程，强化对下位规划的全域、全过程管控省政府事权：在国家生态文明体制改革任务下，完善省政府的治理体系(区域政府)：针对全省空间资源总体统筹，涉及省级层面重大利益的资源与设施配置，长期利益的战略资源保护，跨行政区协调，省重大事项的预控等事项，使其成为国家空间规划体系中承上启下的重要管理平台。健全规划管理体系：省的空间规划体系不仅是编制、审批，还包括实施、监督管理与评估工作（建构体系是重点任务），探索上下协同编制空间规划的路径、模式，构建一套面向管理的规划技术体系。（2）省级空间规划改革任务23232024/7/9第一，落实中央生态文明
19、要求，坚持“保护优先、全域管控”底线思维，建构刚性传导、分级分类、回溯可查的空间管控体系（3）省级空间规划的作用2424禁建区内、跨越两个及以上设区市的重大建设项目禁建区内、跨越两个及以上设区市的重大建设项目 对生态环境具有重大影响的产业基地、区域设施对生态环境具有重大影响的产业基地、区域设施 242024/7/9第二，落实中央城市工作会议精神，坚持“战略引领”的空间优化策略，构建全域城镇化发展“一盘棋”，促进发展资源高效配置与城市宜居品质不断提升海南省全域城乡空间结构优化海南省全域城乡空间结构优化案例海南的全域开发保护格局，战略节点预留：海南省总体规划中提出全省的开发建设空间总体格局，将城市
20、重点开发新区、重点产业区和特色小镇统筹考虑布局杭州市城市增长边界杭州市城市增长边界案例杭州立足“两图合一“合理划定城市（镇）开发边界：将市辖区范围内具有非农活动属性的建设空间纳入开发边界统一管理，防止非理性增长与盲目建设。252024/7/9第三，推动“体制创新”的管理体制改革：明细事权、多规融合、健全体系、有限管理、简化程序、动态维护省空间规划的编制、审批、立法与评估市县多规合一实施、管理及行政许可省部门各类规划：管控、监督、综合执法及实施细则n健全空间规划体系六大环节；建立省部门协同、省市联动的规划管理机制n明确管理对象，整合各行业部门的相关配套政策（资源利用管理、公共设施与服务供给），试
21、点工作经验总结；为长远体制改革留出余地规划编制规划审查规划实施规划督查规划评估绩效考核规划立法审批督查协同技术262024/7/9江西省空间规划成果形式n“一张表、一套图（库）、一套导则、一个平台”的核心技术框架n一张表：省域的总体社会经济发展、资源与生态环境保护、城镇化与城乡发展建设目标与指标（对城市、县总规要求）n一套图（库）：三类空间结构性引导图、空间管控图等，及其对应的规划管理要求（下位规划需要落位与细化管理细则）n一套导则：立足三线划定、市县总体规划（多规合一）、省空间规划和市县总体规划的评估、城市总体规划指标体系评估、重大项目管理与选址技术导则（强调省直部门协同），气候对空间开发的
22、影响评估技术导则、城乡建设用地边界认定与统计规则（指导下位规划的编制与审批）n一个平台：融合开发与保护绩效评估，重大项目选址管理和规划督察与监管的综合信息平台（省调控的信息统筹平台）n编制过程需要加强两个协同机制（4）省空间规划编制技术要求27272024/7/9n第一，省市联动编制工作机制n市县、赣江新区同步开展所在辖区的市县总体规划（多规合一）编制工作（各地市的规划区由本规划定）。12月上旬地方提交县级以上城镇开发边界（初步）及若干重要规划指标n市县编制范围的准则（对接总体规划）：原则上都市核心区、设区市及所在城镇密集地区的县市共同编制“多规合一”，划定城市总规规划区，其它县市独立编制；赣
23、江新区单独编制市县总体规划的规划区范围28282024/7/9n第二，省直部门协同编制机制（从方案到管理举措）n“三线”矛盾消除机制：建立针对生态红线、基本农田红线和城镇开发边界矛盾消除的协调会商工作机制，定期明确解决方案提交领导小组来决议n省重要地区规划与管控要求：各部门依据各自职权提出相关管理要求n重大交通、市政设施布局跨部门协调机制：如南昌、九江、赣州的铁路枢纽重大建设项目选址管理重要地区规划与管控，市县规划审查与督查生态红线永久基本农田红线城镇开发边界29292024/7/9四、市县空间规划的实践30302024/7/9德清位于浙江省北部，杭州都市区北部门户，总面积936平方公里，现辖
24、4街道8镇，户籍人口43万。2015年实现GDP396.9亿元。近年来，德清多次进入全国百强县行列，获得了中国全面小康十大示范县等荣誉称号，2014年成为住建部指导的28个国家级多规合一试点县之一。31案例一：德清县“多规合一”2024/7/9以县域总体规划为统领，构建“1+N”空间规划体系，采取“同步编制、同步上报、同步审批、同步实施”的编制方式，全面统一各业务部门的相关规划。从规划期限、规划目标、规划内容等方面理顺“多规”关系，形成一本规划。32（1）建立了一套技术方法：以规土两规合一为基础，突出县域总体规划的战略性和纲领性，发挥对全域空间资源统筹管理的综合平台作用2024/7/933县域
25、总体规划蓝图：将生态文明建设放在突出位置、以资源保护为前提，统筹城乡空间布局和功能优化，建立“横向到边、纵向到底、多规协同”的全域空间规划“一张图”，作为实施空间资源管理的综合平台。县域总体规划图（2014-2030年）2024/7/9划定：多规合一控制线体系34（2）建立了统筹发展与保护的控制线体系，体现了底线思维，优化了空间格局2024/7/9无缝对接：土地利用总体规划、县域总体规划、环境功能区划352024/7/9优化三类空间格局：划定19%的城镇空间、63%的农业空间和18%的生态空间，落实了主体功能区划，增强了空间管控能力。36城镇、农业、生态三类空间划定图2024/7/937（3）
26、取得了实际成效：推动项目审批流程再造，“标准承诺制”改革，提升了项目实施精准高效服务通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批环节、跨部门联合评审等项目审批流程再造机制，实现从“部门审批”向“综合审批”转变，实现了项目审批的标准化、扁平化、规范化管理。推出全流程快速审批通道，除中介服务外，要求企业投资项目部门审批控制在33个工作日，政府投资项目部门审批控制在60个工作日。2024/7/9探索企业投资项目“标准承诺制”改革，做到以区域性评估取代单个项目评估，取消审批前置，形成“政府制定标准、企业依法诚信承诺、部门事中事后监管”的审批改革新模式。382024/7/939建立运行“1+1+N”“多规合一
27、”信息平台，统一多部门空间信息管理数据，做到各部门信息资源的共享和在线审批，实现“多规”信息“一平台”集成、部门业务“一站式”办理。2024/7/9汇总各部门、镇、街道各类重大建设项目1442项，经过项目归并、筛选、核查，建立统一项目库。按浙江省“十三五”重大建设项目规划项目分类方式，分为产业转型、基础设施、城乡统筹、生态环保、公共服务等五大领域20小类，共涉及项目532个，按照新建、续建、预备进行差异化实施。40促进了多部门建设项目的空间落地项目所属领域新建项目（个）续建项目（个）预备项目（个）合计产业转型领域1594224225城乡统筹领域346418116公共服务领域20122052基础
28、设施领域623224118生态环保领域86721合计283156935322024/7/9德清县有国家和省级多项改革任务“多规合一”是基础动力41（4）提供了改革发展的基础动力，提升了城乡居民“获得感”2024/7/9一是提升了新型城镇化发展动力通过“多规合一”，优化城乡空间功能布局，明确了各级城镇和村庄的定位、规模、形态，在全县域形成了美丽县城、美丽城镇、美丽乡村交相辉映的新型城镇化格局。42有效构建了布局合理、功能齐全、城乡一体的现代化基础服务设施网络体系，让城乡居民共享发展成果。2024/7/9二是使“农地入市”改革成为现实通过“多规合一”，采用“一地一梳理”的精细分析手段，对全县193
29、4宗农村集体经营性建设用地进行梳理，明确可直接入市地块1119宗。赋予其与国有建设用地同等入市、同权同价的土地权能，率先敲响全国“农地入市”第一槌。目前，已实施入市地块66宗、512亩，总成交金额1.29亿元。432024/7/9三是激发了“农村三权”改革活力通过“多规合一”，明晰了农村各类土地权属，推动土地（林地）承包经营权、宅基地用益物权、集体资产股权100%确权颁证。建立农村产权交易中心，10类农村产权入市开展交易；推出农村综合产权抵押贷款金融产品19项，全面唤醒农村沉睡资产，有效实现“死产变活权，活权生活钱”。切实提高了农民的股权收入、财产性收入和经营性收入，20152015年全县农民
30、人均收入达2493424934元，城乡收入比降至1.71:11.71:1。442024/7/9案例二：银川市空间规划特点n“全”市域格局一体化管控市区“建+非建”一张图安排市区城乡建设一体化布局45452024/7/9n“严”永久基本农田保护线生态保护红线城镇开发边界p以生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界为核心的“精准坐标”管理46462024/7/9n“弹”p城乡建设用地的功能一体化功能一体化布局布局和指标多渠道获得指标多渠道获得47472024/7/9n“繁”p与自治区空间规划密切联动，实现空间要素无缝衔接；p分析识别矛盾图斑，多次组织相关部门进行矛盾图斑的核对和消解工作（差异
31、图斑从165平方公里减少到49平方公里）48482024/7/9五、技术工作要点49492024/7/9 贯彻落实中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见(中发20166号)要求，创新规划理念，改进规划方法，明晰规划事权，提升管理水平，在城市总体规划编制、审批、修改到实施评估、监管的全过程落实改革创新要求。推进市县城乡全域覆盖，制定空间规划一张蓝图实现规划制定和管理市域全覆盖，推进“多规合一”、“两图合一”。以城市总体规划为基础，搭建空间协同平台，统筹协调相关专项规划，促进多规融合，绘制空间规划一张蓝图。n市县空间规划：以城市总体规划为基础绘制市县一张蓝图50502024/
32、7/9n江西省框架要求：1个导则+6个技术附件县市单元资料清单用地分类要求数据平台标准库与制图标准编制工作技术导则成果编制要求省政府审查程序与内容要求空间分区与控制线划定要求编制流程技术内容技术细则成果要求两个层面：城市规划区（市县域）、中心城区51512024/7/9编制流程n工作流程：省市上下互动江西省江西省确定全省发发展展战战略略、开开发发格格局局、空空间间管管控控，原原则则提出空空间间类型和控制边界类型和控制边界。落实省空间规划要求，制定本地区发发展展战战略略和开开发发格格局局，落实生生态态红红线线、基基本本农农田田边边界界、开开发发边界边界。以联联席席会会、沟沟通通会会的形式多次部门
33、协调、上下沟通解决矛盾省空间规划省空间规划2030城市总城市总体规划体规划市县空间规划根据省空间规划要求完善成果市县市县没有编制的进行修编，已修编未审批的按照要求完善，已审批的进行修改识别边界矛盾、用地图斑矛盾、各部门用地指标矛盾，根据省政府下达的矛盾消除的技术尽量在市县内部消除矛盾，不能消除的矛盾以报告形式提交省政府。提交市县总体规划审查成果省空间规划领导小组会同编制单位提出矛盾消除的措施（修改部门原技术标准、调整部门原规划指标）边界统一 管控一致战略衔接52522024/7/9编制重点工作思路发展战略空间布局空间管控实施策略工作方法五定五定五统五统定性：定性：确定城市定位和发展目标定量：定
34、量：确定各类发展指标和人均指标定形定形：确定城市的空间结构和布局定界：定界：基本农田边界、生态红线、城市开发边界定策：定策：确定实施策略统一发展目标统一技术指标统一空间坐标统一规范标准统一实施平台总体规划改革总体规划改革市县空间规划一张图一张表一报告一公开一督查53532024/7/9n空间规划“一张图”全域管控、指标分解、边界落实、简化专项、突出重点；推进两图合一，研究城市规划与土地利用规划在基础数据、分类标准、开发边界上的对接n核心指标“一张表”将城市发展目标和各专项内容的核心要求整合为一个指标体系，作为落实总规、统筹各专业的重要抓手，实施评估的量化依据，以及考核政府工作的重要参考。n“一
35、报告”以“一张图、一张表”为核心的城市总体规划实施情况的报告。将总规实施情况纳入政府工作报告内容，每年向同级人大常委会报告。n“一公开”重点公开“一张表”中指标完成情况，对重点指标排序。n“一督查”上级审批机关对总规的实施开展督查，对“一张图”的空间管控内容和“一张表”的指标真实性进行督查。摘自黄艳副部长在全国城市规划改革座谈会讲稿，2016.9.1，济南54542024/7/9成果构成成果要求文字成果要求规划文字成果包括规划文本规划文本、条文说明条文说明和附件附件。图纸成果要求规划图纸包括基本图纸基本图纸和补充图纸补充图纸，其中基本图纸应分为市县域和集中建设区两个空间层次表达。数据库要求空间
36、规划信息管理平台数据库应由基础数据基础数据、核心核心数据数据、审批管理数据审批管理数据等构成。n规划文本规划文本+条文说明条文说明+图纸图纸+空间数据库空间数据库+附件附件55552024/7/9技术要求（1）统一数据标准基础地理数据行政区界线（民政部门提供）部门规划数据宅基地确权证国有土地使用证建设用地规划许可证建设工程规划许可证集体土地确权证道路交通许可证建设用地选址意见书统一数据标准审批管理数据国土二调2015年变更数据（国土部门提供）2015年国情普查数据（测绘部门提供）高精度遥感卫片（测绘部门提供）现状道路与交通设施（交通部门提供）“十三五”规划、年度建设项目计划数据已批准的控制性详
37、细规划数据，或者已批准的城市（镇）总体规划数据土地利用总体规划数据采用经批准的土地利用总体规划数据专项规划数据应采用经批准的涉及空间要素的规划数据n统一底图：市县域用地采用国土二调数据（参照国情普查数据修正）作为各统一底图：市县域用地采用国土二调数据（参照国情普查数据修正）作为各部门认可的现状用地基础数据部门认可的现状用地基础数据56562024/7/9（2）统一用地分类标准n两规对接表城乡用地分类土地规划用地分类类别代码类别代码大类中类小类三级类二级类一级类H建设用地H1城乡居民点建设用地H11城市建设用地211城镇用地21城乡建设用地2建设用地H12镇建设用地H13乡建设用地212农村居民
38、点用地H14村庄建设用地H2区域交通设施用地H21铁路用地221铁路用地22交通水利用地H22公路用地222公路用地H23港口用地224港口码头用地H24机场用地223民用机场用地H25管道运输用地225管道运输用地H3区域公用设施用地211城镇用地内部公用设施21城乡建设用地227水工建筑用地22交通水利用地H4特殊用地H41军事用地232特殊用地（包括外事、宗教、殡葬、军民合用机场）23其他建设用地H42安保用地H5采矿用地233盐田213采矿用地21城乡建设用地H9其他建设用地214其他独立建设用地231风景名胜设施用地23其他建设用地E非建设用地E1水域E11自然水域31水域、32自然
39、保留地（冰川及永久积雪）3其他土地E12水库226水库水面22交通水利用地2建设用地E13坑塘沟渠153坑塘水面、154农田水利用地15其他农用地1农用地E2农林用地11耕地、12园地、13林地、14牧草地、15其他农用地E9其他非建设用地32自然保留地3其他土地57572024/7/9大类（一级类）中类（二级类）小类（三级类）备注建设用地城乡居民点建设用地城市建设用地按城市用地分类标准细分镇建设用地按城市用地分类标准细分乡建设用地村庄建设用地区域交通设施用地铁路用地公路用地民用机场用地港口码头用地管道运输用地区域公用设施用地水工建筑用地其他区域公用设施用地区域服务的能源设施、通信设施、殡葬设
40、施、环卫设施、排水设施用地其他建设用地风景名胜设施用地特殊用地军事、安保等设施用地采矿用地盐田水库水面正常蓄水位非建设用地农用地耕地水田、旱地、水浇地园地林地牧草地其他农用地设施农用地、农村道路、坑塘水面、农田水利用地、田坎水域河流水面常水位湖泊水面常水位滩涂其他非建设用地自然保留地冰川及永久积雪、沼泽地、荒草地、盐碱地、沙地、裸地、高原荒漠、苔原n坚持全域覆盖、城乡统筹要求n延续“城乡用地分类”全覆盖标准，率先两规合一、两图合一58582024/7/9（3）统一数据库标准n搭建统一的规划信息管理平台搭建统一的规划信息管理平台名称名称主要内容主要内容要素特征要素特征文件格式文件格式基础地理现状
41、数据卫星影像图卫星影像图raster栅格数据地形图地形图LineCAD行政界线各级行政区PolygonPGDB/shp土地利用变更调查数据土地利用变更调查地类图斑（国土部门）PolygonPGDB/shp城乡居民点分布图乡镇分布点PointPGDB/shp交通现状图区域交通状况，包括航空、铁路、公路等LinePGDB/shp水系现状图市域内的水文布局PolygonPGDB/shp公共服务设施现状图文化、教育、卫生、体育等方面的主要公共服务设施的布局PolygonPGDB/shp市政公用设施现状图供水、排水、燃气、电力、环卫、通讯等重大市政基础设施的布局PolygonPGDB/shp部门规划数据
42、城市总体规划城市总体规划土地使用图斑PolygonPGDB/shp主体功能区规划主体功能区规划PolygonPGDB/shp土地利用总体规划土地利用总体规划PolygonPGDB/shp历史文化保护规划历史文物保护范围PolygonPGDB/shp环境保护规划生态红线范围PolygonPGDB/shp规划差异分析数据多规差异分析图现行城市规划、土地利用规划、环境保护规划、历史文化保护规划之间的差异PolygonPGDB/shp空间规划成果数据空间类型划分图城镇空间、农业空间、生态空间PolygonPGDB/shp基本农田边界图基本农田范围PolygonPGDB/shp生态红线图因生态保护不能用
43、作开发建设的区域PolygonPGDB/shp城镇开发边界图可作为建设开发的区域PolygonPGDB/shp市县域土地利用规划图市域规划用地图斑PolygonPGDB/shp综合交通规划图航空、铁路、公路、水路、运输管道等LinePGDB/shp集中建设区用地规划图集中建设区的各类建设用地布局（按大类）PolygonPGDB/shp建设用地管控图四线公共服务设施规划图文化、教育、卫生、体育等布局PolygonPGDB/shp市政公用设施规划图供水、排水、燃气、电力、环卫、通讯等布局PolygonPGDB/shp审批管理数据规划部门一书两证PolygonPGDB/shp国土部门土地出让Poly
44、gonPGDB/shp发改部门重大项目PolygonPGDB/shp59592024/7/9（4）空间和边界划定导则n三类空间：城镇空间、农业空间和生态空间三类空间：城镇空间、农业空间和生态空间n三条基本控制线：城市开发边界、永久基本农田边界、生态红线三条基本控制线：城市开发边界、永久基本农田边界、生态红线60602024/7/9n三类空间划定技术路线城镇空间城镇空间开开发发边边界界郊郊野野游游憩憩公公园园村村镇镇连连绵绵地地区区其其他他连连片片建建设设用用地地邻邻近近重重大大基基础础设设施施城镇开发格局城镇开发格局其其他他控控制制地地区区农业空间农业空间基基本本农农田田乡乡村村耕耕地地园园地
45、地其其他他农农用用地地基基础础设设施施用用地地生态空间生态空间保保护护区区生生态态红红线线林林地地草草地地等等生生态态地地域域沼沼泽泽等等自自然然保保留留地地地地质质灾灾害害易易发发区区农业生产格局农业生产格局生态保护格局生态保护格局文文物物保保护护区区域域市县域空间市县域空间体体现科学性的双科学性的双评价：价：资源源环境承境承载力力评价，空价，空间开开发适适应性性评价价612024/7/9n市县重点消除三条边界线的矛盾生态红线划定技术路线生态红线划定技术路线（环保部门）（环保部门）基本农田边界划定技术路线基本农田边界划定技术路线（国土部门）（国土部门）p基本农田边界由国土部门划定基本农田边界
46、由国土部门划定p生态红线由环保部门划定生态红线由环保部门划定城镇开发边界划定技术路线城镇开发边界划定技术路线（住建部门）（住建部门）消除三条基本控制线矛盾（省空间规划提出调整原则）消除三条基本控制线矛盾（省空间规划提出调整原则）62622024/7/9六、感想和提醒63632024/7/9感想：多规合一和空间规划是什么？n是政治重要性，但不是政治运动长期性n是规划战略性，但更是改革平台制度性n是手段技术性，但不是最终目的基础性手段：通过统一的信息技术平台搭建，消除在空间资源管理中部门之间的矛盾，提高行政效率图斑比对和矛盾界线的消除只是技术层面的工作基础：万里长征第一步、完事开头难成功的“空间规
47、划”背后，涉及到部门事权、空间管理边界等一系列的利益调整642024/7/9感想：多规合一和空间规划能干什么n评估“过去”对过去的发展效率和模式进行评估，思考为适应“新常态”应该进行哪些调整？如何处理好“量”和“质”的关系随着城镇化和工业推进，新常态的发展要求推动城市发展从“量”的扩张到“量质并举”新阶段（十三五期间，全国城市的建设步伐趋缓，软的管理需求明显）“增量”是为了优化空间资源的利用结构（建设用地指标的投放、固定资产投资的领域等）“提质”是为了更高效的发展，以最快的速度走出土地财政652024/7/9n提效“现在”解决项目落地过程中的“最后一个章”问题受制于行政管理体制，“条块”穿插式
48、的现状决定了在市县层面，“书记、市县长”成为最大甚至是唯一的协调和决策者“市县长不在家，事就不好办”“会议多、领导累、风险大”这些协调工作，本是应该有一套相对成体系的规章制度来完成，而不是一次次的政府常务会，尤其是在各种建设项目落地前，问题更集中“分管建设的副市长协调不了环保，分管环保的副市长协调不了国土”“矛盾最少的一张图”（不能做到最好、但要避免最差）：清晰准确的部门利益落到地上，让部门事权从墙上规章变成地上的“多条空间边界线”，减少交叉，分清权责，提高效率662024/7/9n引领“未来”一是“管”，该管的管死；二是“用”，能用的用好。把有限的土地资源用到最合适的地方管：也是政府工作职责
49、之一。一是生态红线、基本农田、基本林地等这些国家重点督查的东西；二是战略空间的保值、增值，土地也是国有资产。（扁鹊见魏文王典故）用：很多地方，大量的新农村建设建成了“空房子”，农村空置的宅基地问题，是否流转？流转多少量？一是透射农民的权益问题，二是农村都没了，“乡愁”怎么记得住避免：“目标不明干劲大、思路不清办法多”672024/7/9提醒：面临的不仅仅是图斑问题图斑是显性问题永昌县两规缺乏弹性所致p土规与城规的差异明显682024/7/9p多部门空间边界的差异乡镇名称乡镇名称国土规划面积国土规划面积（平方公里）（平方公里）民政划定面积民政划定面积（平方公里）（平方公里）城关镇城关镇4.6宣化
50、镇宣化镇84.560.5南华镇南华镇266.2317.2巷道乡巷道乡80.691.2黑泉乡黑泉乡876.7628.6罗城乡罗城乡1577.01567.1合黎乡合黎乡353.3745.4骆驼城乡骆驼城乡279.7149.5新坝乡新坝乡776.2900.0国有土地国有土地48.2总计总计4347.04459.5高台县692024/7/9民勤县p规划基期和规划期五花八门，缺乏对话平台702024/7/9p市场的需求与规划的供给不对位敦煌市：总规2015年4月批复，2015年9月就不适应712024/7/9p数平方公里的工业建成区长期“飘”在总规外，规划法第三十条成空文；“多规合一”要不要消纳总规的“