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1、从“防范”到“遏制”:被安全化的美国半导体产业政策研究报告复旦发展研究院 复旦大学网络空间国际治理研究基地 复旦大学国家发展与智能治理综合实验室 2022 NO.6(总第56期)世界系列 从“防范”到“从“防范”到“遏制遏制”：被安全化的美国半导体产业政策研究报告被安全化的美国半导体产业政策研究报告 复旦发展研究院复旦发展研究院 复旦大学网络空间国际治理研究基地复旦大学网络空间国际治理研究基地 复旦大学国家发展与智能治理综合实验室复旦大学国家发展与智能治理综合实验室 2022 年年 10 月月 报告作者报告作者 沈沈 逸逸 复旦发展研究院、复旦大学国家发展与智能治理综合实验室教授复旦发展研究院
2、、复旦大学国家发展与智能治理综合实验室教授 复旦大学网络空间国际治理研究基地主任复旦大学网络空间国际治理研究基地主任 莫莫 非非 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 课题基金课题基金 本文报告系国家社会科学基金重大项目 总体国家安全观视野下的网络治理体系研究（17ZDA106）的阶段性成果 课题课题成员成员 江天骄江天骄 复旦大学发展研究院副研究员、复旦大学发展研究院副研究员、复旦大学网络空间国际治理研究复旦大学网络空间国际治理研究基地主任助理基地主任助理 姚姚 旭旭
3、 复旦大学发展研究院青年副研究员复旦大学发展研究院青年副研究员 胡冯彬胡冯彬 复旦大学网络空间国际治理研究基地助理研究员复旦大学网络空间国际治理研究基地助理研究员 陈陈 骋骋 复旦大学网络空间国际治理研究基地特邀研究员复旦大学网络空间国际治理研究基地特邀研究员 段惠子段惠子 复旦大学发展研究院在职博士后、上海开放大学助理研究员复旦大学发展研究院在职博士后、上海开放大学助理研究员 袁晓凤袁晓凤 复旦大学网络空间国际治理研究基地办公室主任复旦大学网络空间国际治理研究基地办公室主任 王子玥王子玥 复旦大学国际关系与公共事务学院本科生教学秘书复旦大学国际关系与公共事务学院本科生教学秘书 高敬文高敬文
4、复旦大学新闻学院博士研究生复旦大学新闻学院博士研究生 复旦大学网络空间国际治理研究基地技术主管复旦大学网络空间国际治理研究基地技术主管 高高 瑜瑜 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 宫云牧宫云牧 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 2 复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 王家胤王家胤 复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 复旦大学网
5、络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 陈红妤陈红妤 复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理复旦大学网络空间国际治理研究基地科研助理 目录目录 摘要摘要.1 报告摘要报告摘要.1 核心观点核心观点.3 一一、“警惕警惕”、“防范防范”与与“遏制遏制”：美国对华科技打压政策的调整美国对华科技打压政策的调整.5（一）警惕阶段：重点打压中国军事技术的发展.6（二）防范阶段：着手打压中国电信技术的推广.8（三）遏制阶段：全面打压中国先进技术的超越.10 二、安全化、简单化与符号化：半导体产业成为美国对华战略竞争的抓手二、安全化、简单化与符号化：半导体产业成为美国对华战
6、略竞争的抓手.15（一）中美战略竞争加速了美国对半导体产业的“安全化”.16（二）中美战略竞争被“简单化”，美国将半导体产业塑造为对华战略竞争的抓手.20（三）先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口.26 三三、拜登政府拜登政府“芯片战略芯片战略”的内在紧张的内在紧张.28（一）拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑.29（二）美国在半导体联盟中的影响力，不足以促使盟伴在“美国优先”的前提下，以“自掏腰包”的方式追随拜登政府的半导体战略.31（三）拜登政府对华半导体制造能力“过度封锁”的倾向，不符合盟友及设备供应商的利益.3
7、3 结论与展望结论与展望.35 1 摘要摘要 报告摘要报告摘要 中美战略竞争关系滥觞于小布什执政时期，酝酿于奥巴马任内，并最终在特朗普执政时期全面开启。早在 21 世纪初，美国就已经开始打压中国的科技企业。但是，打压的重点和程度在不同时期存在显著的差异。小布什执政时期，美国重点警惕中国科技企业对中国军事现代化的支持。到了奥巴马执政时期，在军事现代化之外，美国开始逐步防范中国科技企业所谓的“网络间谍”与“网络攻击”行为，范围从传统安全向更加广义的中美战略竞争扩散。特朗普政府则是在中美战略竞争的框架下，进一步明确将“美国对华的科技优势”纳入了“国家安全”范畴。这一伴随认知变化而出现战略与政策调整，
8、使得美国在对华博弈的过程中，对科技问题、中美科技关系的认知与实践呈现全面安全化态势。只要是涉及“先进技术”、“数据传递”等与美国存在技术竞争的中国实体，均遭遇了特朗普政府的积极针对与极限遏制。而今，到了拜登政府执政时期，伴随中美战略竞争的全面展开，华盛顿决策圈形成了一种特殊的需求：寻找一个在认知上具有充分安全重要性的抓手，将其浓缩成为一个对华安全竞争的符号，以能够在国内外发挥政治动员的杠杆作用，维持对华战略焦虑在高位运行。同时，抓手本身也要符合一定的条件：其必须具有可被“绝对优先讨论”的性质，以更容易地获得一种超越常规政治条件的权力和机会，进而引领战略规划、政策制订和舆论引导，并作为一种特殊的
9、动力，驱动政府更好的完成美国自身特定战略资源的整合和完善。由此，“半导体产业”成为了华盛顿决策圈的首选，并被塑造为对华战略竞争的抓手。眼下，拜登政府的半导体战略呈现出“弱他”与“自强”并重的“两面性”特征。在国内层面，对于半导体领域的供应链中断、产品安全漏洞、技术竞争力相对衰退等方面的担忧，拜登政府试图采取“细致的防御性封锁”与“集中的进2 攻性投资”相结合的方式，巩固美国在半导体领域的技术优势，以及完善本土的芯片制造业。同时，在国际层面，面对中国这一“最重要的战略竞争对手”，拜登政府试图协同“盟伴体系”与“复合阵营”，整合不同地区在半导体供应链中的专业化优势，形成“多打一”的竞争、封锁格局，
10、以“规锁”中国在半导体领域的上升空间。若从更长的历史时期看，美国之所以可以在对苏、对日科技竞争中取得胜利，其深层次的原因在于：美国的国家创新体系为高技术及相关产业的发展创造了良好的科技基础，进而配合种种针对战略竞争对手的科技限制措施，在国际与国内形成了遏制对手科技崛起的合力。但受制于美国自身的制度性因素，相关的打压机制在完成其历史使命后没有能够在缺乏新目标的情况下不断自我完善，甚至在某种程度上也没有持续存在。而今，面对中国的科技崛起，拜登政府能够采取的措施就是重新建构这种机制，尝试计划在国内外打造这种具有制度性的“合力”，并期望以此在对华的长期竞争中取得最后的胜利。但因为客观环境与技术自身特征
11、的高速演化，其实践虽然表现出了相当明显的历史范畴内的相似性，但其具体实践与后果迄今为止仍然未能重现历史上的有效成果。总体来看，历史总是惊人相似，但不会简单重复。今天的美国已经不具备三十年前的曾经拥有过的压倒性的国家实力与战略能力，今天的中国也早已高度融入了世界的产业分工与科创循环体系。眼下，即使在美国极具技术控制力、中国技术劣势较为显著的半导体领域，其也不具有足够的能力以可轻易承受的成本将中国从先进半导体的供应链中剥离。拜登政府芯片战略的内在“脆弱性”，为中国半导体产业的突围预留了空间，具体如下：第一，拜登政府的半导体战略违背全球半导体产业的发展规律，且美国国内缺乏充分的半导体制造业基础的支撑
12、。美国战略精英的主观认知无法在实体层面实质性的对冲这一规律带来的客观后果。3 第二，美国在半导体联盟中的影响力以及半导体产业牵涉的巨大的现实利益，不足以促使盟伴在“美国优先”的前提下以“自掏腰包”的方式实质性地追随拜登政府的半导体战略。第三，拜登政府对华半导体制造能力“过度封锁”的倾向，不符合盟友及设备供应商的利益。在舆论引导方面的优势最终难以真正成为可实践的政策，在认知以及预期塑造方面的效果最终难以实质性的达成美国预设的宏大战略目标。核心观点核心观点 1.经济全球一体化、全球产业链和价值链的形成与固化，中国与全球经济体系的深度嵌套，使得美国在对华战略竞争中完全复制对苏冷战策略变得近似不可能。
13、尽管在舆论引导上美国将继续保持复刻对苏冷战的高调宣示，但在实体操作层面上，美国的选择比预期的更加务实，保障美国经济增速，在至关重要的高技术领域维持美国的领先优势，保障美国在产业链上的优势地位，继而在尽可能长的时间内，使得美国在全球化体系中获得的收益高于中国，成为美国优先选择的目标。2.中美战略竞争带来的霸权地位失落诱发的国家安全焦虑加剧了美国在认知上对于自身在全球“半导体供应链”中的脆弱性担忧，以及在当前数字经济时代发展“半导体产能”的紧迫现实需要，进而驱动美国在国家安全视域下理解分析“半导体产业”。而一旦“半导体产业”被界定为国家安全事务，则意味着“半导体”在美国国内比其他领域的问题更加重要
14、，具有绝对优先的讨论地位，且在决策过程中更加倾向于以对冲产业和经济利益的“国家安全利益”即捍卫美国的霸权优势地位作为最重要的判定依据和标准。3.中美战略竞争被“简单化”，本届美国政府将半导体产业塑造为对华战略竞争的最“简单”和直观的抓手之一。中美战略竞争的本质经济发展潜力社会治4 理能力之争，真正决定中美战略竞争走向的，是各自的经济动能与治理能力。然而，美国则将中美战略竞争的本质“简单化”地聚焦于“科技之争”，并继而更加“简单化”的认定只要通过一系列政策就能在较短时间内以较低成本“成功”地阻断中国带来的战略性挑战。在特朗普执政时期，美国主动发动了对华贸易摩擦，且这种碰撞快速升级成了科技脱钩。拜
15、登则做好了与中国开展长期科技竞争的准备，企图通过关键半导体技术的封锁降低中国科技崛起的速度，进而赢得时间，让美国在新一轮技术创新与产业变革中继续占据科技领导地位。4.先进半导体被“符号化”，成为美国释放对华安全焦虑的出口。先进半导体技术及相关产业在美国国内逐步成为了维护国家安全利益、彰显美国对华实力优势、阶段性赢得中美战略竞争的“象征性符号”。与此同时，在事实上缺乏单一有效“工具”以遏制中国科技崛起的情况下，作为美国极少数在经济领域可以有效制约中国的抓手，一切可以拉开中美在先进半导体技术差距的行动，均会在心理上对美国的决策圈起到“缓释焦虑”与“自我满足”的作用。每一次对华先进半导体技术的封锁，
16、会阶段性地释放美国对华的安全焦虑；等新的安全焦虑累积到一定阶段，会再次驱动美国对华采取更进一步的先进半导体技术封锁行为。5.在安全化、简单化、符号化的耦合影响下，美国国内形成了一种认知：只要占据先进半导体供应链的领导地位，就能最终赢得中美战略竞争的胜利。当美国越是面临对华战略目标与战略能力脱节的问题，就越是要在先进半导体领域找回战略自信。但事实是，先进半导体只是中美战略竞争的一小部分。美国基于半导体行业的“自信”难以辐射中美战略竞争全局，且极易被其在其他领域的安全担忧、突发事件所戳破。故而，在中美战略相持阶段，美国只能成瘾性地频繁加码半导体技术封锁，以显示自身依旧对华具有相当的战略优势和胁迫能
17、力。5 一、一、“警惕警惕”、“防范”与、“防范”与“遏制遏制”：美国：美国对华对华科技科技打压打压政策政策的的调整调整 竞争与合作均是国家间的主要互动方式，二者始终并存于中美战略互动之中。战略竞争则是国家间竞争关系的“高级形式”，不仅关系到双方实力关系的调整，更关系到双方在国际体系中秩序关系的紧张，既是“力量之争”也是“地位之争”。中美战略竞争关系滥觞于小布什执政时期，酝酿于奥巴马任内，并最终在特朗普执政时期全面开启。随着美国将中国的战略定位由“伙伴”调整为“对手”，其对华科技政策的基调也越发负面，从“防范”转变为“脱钩”。间接竞争，是美国对华战略竞争的显著特点。间接竞争，是美国对华战略竞争
18、的显著特点。核武器与中国常规军事力量的迅速提升，使得美国在相当程度上排除了“短期直接摊牌”的选项；更加注重与中国展开一场类似“冷战”的间接竞争，最终目标总体上被设置在“长期竞争中”去的胜利。经济全球一体化、全球产业链和价值链的形成与固化，中国与全球经济体系的深度嵌套，使得美国完全复制对苏冷战策略变得不可能。保障美国经济增速，在至关重要的高技术领域维持美国的领先优势，保障美国在产业链上的优势地位，继而在尽可能长的时间内，使得美国在全球化体系中获得的收益高于中国，成为美国优先选择的目标。国内矛盾的变化、政党政治极化以及阶层之间的撕裂，使得美国无法复制对国内矛盾的变化、政党政治极化以及阶层之间的撕裂
19、，使得美国无法复制对苏战略博弈所需要的高度一致苏战略博弈所需要的高度一致的国内政治环境。的国内政治环境。基于上述考虑，“科技”逐渐成为了美国对华战略竞争与遏制的焦点领域。基于上述考虑，“科技”逐渐成为了美国对华战略竞争与遏制的焦点领域。这里的科技，不仅仅是纯粹意义上的科学技术，而是涉及军事、经济以及产业三这里的科技，不仅仅是纯粹意义上的科学技术，而是涉及军事、经济以及产业三个维度：第一，避免中国通过低成本的科技跃迁改变与美国在军事领域的力量均个维度：第一，避免中国通过低成本的科技跃迁改变与美国在军事领域的力量均衡；第二，迟滞中国经济发展的速度，延长中国在经济体量上超越美国所需要的衡；第二，迟滞
20、中国经济发展的速度，延长中国在经济体量上超越美国所需要的时间；第三，在可能对未来经济发展具有正面外溢的关键领域，对中国进行全面时间；第三，在可能对未来经济发展具有正面外溢的关键领域，对中国进行全面的牵制乃至遏制。的牵制乃至遏制。6 基于上述认识，对华安全焦虑感的上升，驱动并促使美国对华科技打压持续基于上述认识，对华安全焦虑感的上升，驱动并促使美国对华科技打压持续升级。升级。21 世纪以来，对中国实力增长的担忧以及对中国战略意图的疑虑，二者共同作用使得美国的对华安全焦虑逐步上升，进而促使美国越发警惕中国科技崛起的影响与后果。这一过程早在小布什执政时期就已开始，打压的“科技领域”逐渐从“传统安全领
21、域”向“非传统安全领域”扩散，大体可分为三个阶段，每个阶段的打压对象各有侧重：（一）（一）警惕警惕阶段：阶段：重点打压重点打压中国军事中国军事技术技术的的发展发展 在小布什执政时期，美国对华科技崛起的担忧主要聚焦于中国军事投射能力的上升。2005 年 3 月，时任小布什政府的国务卿康多莉扎赖斯（Condoleezza Rice）称，中国快速增长的军费开支令人担忧，美国将通过自身的军事实力建设以及加强与韩国、日本合作以应对中国军事实力的扩张。12006 年 2 月，时任小布什政府的国家情报总监（Director of National Intelligence）约翰内格罗蓬特（John Negr
22、oponte）在向参议院情报特别委员会（Senate Select Committee On Intelligence）提交的“2006 年度威胁评估”报告中提出，中国军队整体结构中的很大一部分配备了全套现代武器和硬件，美国需要对中国这样一个快速崛起且高速推进军事现代化的大国提高警惕。2同样是在 2006 年 2 月，美国国防部在四年防务评估报告中称，“在主要的新兴大国中，中国拥有与美国进行军事竞争的最大潜力，并拥有破坏性的军事技术，随着时间的推移，这些技术可以抵消美国传统军事优势，而美国没有相应的应对战略美国的政策旨在鼓励中国选择和平经济增长和政治自由化的道路，而不是军事威胁和恐吓。”3出于
23、削弱中国军事技术实力的目的，2007 年 6 月 19 日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布 1“Rice warns China over buildup of its military,”the Seattle Times,March 16,2005.https:/ John Negroponte,Annual Threat Assessment of the Director of National Intelligence for the Senate Select Committee on Intelligence,February 2,2006.https:/www.dni.g
24、ov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20060202_testimony.pdf 3 Quadrennial Defense Review Report,February 6,2006.https:/history.defense.gov/Portals/70/Documents/quadrennial/QDR2006.pdf?ver=2014-06-25-111017-150 7 了对中华人民共和国（PRC）出口和再出口管制的修订和澄清；新的授权验证的最终用户；进口证书和中国最终用户声明要求的修订，对“可能增进中国军事能力”的物项出口施加许可证要求
25、，具体涉及 31 项约 20 类产品领域，例如飞机发动机、水下系统、机载通信系统、惯性导航系统以及有助于电子战、太空通信或防空的高度专业化电信设备等。4 同期，在 2005 年前后，美国这种对中国军事现代化的担忧情绪，促使其对“可能与中国军方关联”的中国科技企业越发疑虑。早在这一阶段，华为（Huawei）就开始遭受“威胁美国国家安全”的质疑。2005 年美国智库兰德（Rand）公司在报告中指出，“中国政府和军方都将华为吹捧为国家冠军（national champion）华为的创始人曾负责中国军队的电信研究。作为华为的重要客户、政治支持与研发伙伴，中国军方与华为保持着深厚关系，并发挥着多方面的作
26、用。”5 2007 年，美国国家安全局（National Security Agency）启动了一项代号为“Shotgiant”的行动，入侵了华为深圳总部的服务器，获取并监控华为路由器、交换机的信息以及华为高管的通信内容，旨在找出华为与中国军方的任何联系。62008 年 2 月，时任小布什政府的第二位国家情报总监米奇麦康奈尔（Michael McConnell）在向参议院军事委员会（Senate Armed Services Committee）提交的“2008 年度威胁评估”中，除了提及中国军事现代化对美军的威胁外，还特别提及中国通过破坏美国的信息基础设施（包括互联网、电信网络、计算机系统，
27、以及关键行业的嵌入式处理器和控制器等）以获取情报的风险。7 4“Revisions and Clarification of Export and Reexport Controls for the Peoples Republic of China(PRC);New Authorization Validated End-User;Revision of Import Certificate and PRC End-User Statement Requirements,”Federal Register,June 19 2007.https:/www.federalregister.gov
28、/documents/2007/06/19/E7-11588/revisions-and-clarification-of-export-and-reexport-controls-for-the-peoples-republic-of-china-prc 5 Evan Medeiros et al.,A New Direction for Chinas Defense Industry(Arlington,VA:RAND Corporation,2005),pp.217-218.6“N.S.A.Breached Chinese Servers Seen as Security Threat,
29、”March 22,2014.https:/ 7 Michael McConnell,Annual Threat Assessment of the Intelligence Community for the Senate Armed Services Committee,27 February 2008.https:/www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20080227_testimony.pdf 8 （二）（二）防范防范阶段：阶段：着手打压着手打压中国中国电信电信技术技术的的推广推广 在小布什执政中后期，除了防范中国军事技术的
30、发展外，其开始关注并担忧中国通过网络信息技术收集美国情报的能力。这一趋势在奥巴马执政时期得以进一步深化，美国逐步将更多的注意力投向网络空间这一“非传统安全领域”的风险。2009 年 3 月，奥巴马政府国家情报总监丹尼斯布莱尔(Dennis Blair)向参议院军事委员会提交的“2009 年度威胁评估”中提出，随着政府、私营部门和个人活动持续转向网络、数字系统功能的海量增加、趋于普遍的无线系统，以及信息技术的设计、制造和服务向海外转移，美国信息技术基础设施中的安全威胁将不断增加。8 2011 年 10 月，美国国家反间谍执行局（Office of the National Counterinte
31、lligence Executive）发布外国间谍于网络空间窃取美国经济机密报告称，越来越多的经济收集和工业间谍活动发生在网络空间之中，而中国是美国经济信息与机密技术最积极的情报收集者。92012 至 2016 年，奥巴马政府第二位国家情报总监詹姆斯克拉珀（James Clapper）在每年向参议院提交的“年度威胁评估”报告中，均将中国界定为，通过信息基础设施、技术供应链漏洞，窃取美国知识产权与经济利益，对国家安全最具“侵略性”的经济间谍（economic espionage）。102012 年 10 月，美国众议院发布“关于华为和中兴威胁美国国家安全的调查报告”，认为华为和中兴向美国关键基础
32、设施提供的设备会损害美国的核心国家安全利益，并建议美国国内以怀疑的态度看待中国电信公司对美国电信市场的持续渗透，并加强关注中国电信企业的不公平贸易行为。11 8 Dennis Blair,Annual Threat Assessment of the Intelligence Community for the Senate Armed Services Committee,10 March 2009.https:/www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20090310_testimony.pdf 9 https:/china.usc
33、.edu/sites/default/files/article/attachments/us-counterintelligence-2011-foreign-spies-stealing-us-economic-secrets-cyberspace.pdf 10 https:/www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20120216_SASC%20Final%20Unclassified%20-%202012%20ATA%20SFR.pdf;https:/www.dni.gov/files/NCTC/documents/news_d
34、ocuments/2013_03_12_SSCI_Worldwide_Threat_Assessment.pdf;https:/www.dni.gov/files/documents/Intelligence%20Reports/2014%20WWTA%20%20SFR_SSCI_29_Jan.pdf;https:/www.dni.gov/files/documents/Unclassified_2015_ATA_SFR_-_SASC_FINAL.pdf;https:/www.dni.gov/files/documents/SASC_Unclassified_2016_ATA_SFR_FINA
35、L.pdf 11 Mike Rogers,Dutch Ruppersberger,“Investigative Report on the U.S.National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE,”Washington,DC,October 8,2012.https:/republicans-intelligence.house.gov/sites/intelligence.house.gov/files/documents/huawei-zte%20investigat
36、ive%20report%20(final).pdf 9 在防范阶段，中国主要电信企业在美国的业务，就已频频遭受美国国内“侵犯知识产权”、“威胁通信安全”、“工业经济间谍”等指控的干扰。相关行为固守“先入为主、绝不信任、有罪推定”的原则，并呈现出“严密监控、主动防范、逢案必卡”的行为特征。122008 年，美国外国投资委员会（CFIUS）出于所谓的“国家安全担忧”，对华为收购美国电信公司 3Com 的交易发起了调查，最终这项收购因监管机构的反对而流产。13与之类似，2010 年 6 月，由于美国外国投资委员会提出的“某些监管问题”，美国光纤和太阳能组件生产商 Emcore 公司撤回了其向中国公
37、司唐山曹妃甸投资集团（TCIC）出售 60%光纤业务的申请。142010年 7 月，摩托罗拉公司（Motorola Inc.）在美国伊利诺伊州北区地方法院对华为提起诉讼，指控华为高级管理层窃取了摩托罗拉专有的商业机密。152010年8月，针对华为参与美国运营商 Sprint Nextel 网络设备的采购招标，8 位美国参议院议员向时任奥巴马政府的财政部部长蒂莫西盖特纳（Timothy Geithner）、商务部部长骆家辉（Gary Locke）、国家情报总监詹姆斯 克拉珀及总务管理局局长玛莎 约翰逊（Martha Johnson）致信，认为华为的设备存在技术后门且与军方关系密切，会加大美国技术
38、泄露与间谍活动的国家安全风险。16同样，在这场招标中，中兴通讯（ZTE）也由于美国监管部门的“安全担忧”，被 Sprint Nextel 排除出交易名单。2013 年 3 月 26 日，时任美国总统奥巴马签署了2013 综合及进一步持续拨款法案（H.R.933）。17该法案的第 516 条（Sec.516）规定，美国商务部和司法部、国家航空航天局、国家科学基金会不得将根据本法划拨或以其他方式提供的 12 戚凯、朱思思：国家安全视域下的大国技术竞争以美国对华为政策为例，外交评论(外交学院学报)2021 年第 6 期，第 100-131 页。13 Bruce Einhorn,“Huaweis Bu
39、siness Deal Flops,”Business Week,February 21,2008.14 “Committee on Foreign Investment in the United States(CFIUS)Concerns Cause Parties to Abandon Transaction,”July 7 2010.https:/ 15“Motorola sues Huawei for trade secret theft,”July 22 2010.https:/ 16“美议员对华为与 Sprint 合作表达担忧，”2010 年 8 月 25 日,https:/ 1
40、7“Statement by the Press Secretary on H.R.933”,March 26,2013.https:/obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/03/26/statement-press-secretary-hr-933 10 任何资金用于购置中国政府所有、指导或补贴的企业所生产、制造及组装的信息技术系统。18 事实上，从奥巴马政府第二任期开始，美国对华安全关切的范围及程度便成加速上升态势。2015 年，奥巴马政府发布了第二份“国家安全战略”报告，其在“增进亚太再平衡”的标题下提出，“美国将密切关注中
41、国的军事现代化和在亚洲的扩张在网络安全方面，美国将采取必要的行动来维护自身的业务与网络，防止私人或中国政府为商业利益而进行的网络盗窃。”19为应对中国崛起，奥巴马政府重新配置美国的战略资源，并使其向亚太地区集中。这意味着，国家安全战略视阈下的中美关系日益消极，20而美国国内对华科技实力及相关企业的态度也逐步从“防范”向“遏制”恶化。（三）（三）遏制遏制阶段：阶段：全面打压全面打压中国中国先进先进技术的超越技术的超越 在 2016 年美国总统大选之前，美国国内就长期以来对华“接触”是否错误以及是否过时的问题展开了辩论。这一辩论的结果是，美国认为，中国借助美国对华的接触实现了快速崛起，但发展的结果
42、、方向和权力转移的速度并非是美国冷战后对华实施流动策略所期待的。21即，结束对华战略接触以及放弃“塑造”中国的战略构想，成为了美国国内对华政策的战略共识。随着美国对华战略认知出现全面转向，以及在特朗普及其执政团队政策偏好、执政理念的影响下，中美战略竞争态势愈发突出。美国将“科技领域”整体性地视为了关乎国家安全利益的核心组成，中美科技关系也随之全面安全化。2017 年 5 月 23 日，时任特朗普政府国家情报总监丹 科茨（Daniel Coats）在向参议院军事委员会提交的“年度威胁评估”报告中，18 https:/www.congress.gov/bill/113th-congress/hou
43、se-bill/933/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22HR933%22%2C%22HR933%22%5D%7D&r=1&s=2 19 The White House,National Security Strategy,February 2015,p.4.https:/nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2015.pdf.20 达巍、蔡泓宇：美国国家安全战略视阈下的中美关系 50 年，国际安全研究2022 年第 2 期，第 3-46 页。21 Dan Blumenthal,“The Three Ways We Get
44、 China and Its Neighbors Wrong,”https:/mentary.org/articles/danblumenthal/three-ways-get-china-neighbors-wrong/;Stein Ringen,“How the West got China wrong,”https:/ 11 在过往对中国“军事现代化”、“网络间谍活动”及情报威胁的担忧外，新增了美国在“新兴与颠覆性技术”（Emerging and Disruptive Technologies）领域所面临的国家安全风险评估，称“人工智能（AI）正在推进有利于经济的计算能力，但这些进展也为
45、我们的对手提供了新的军事能力物联网（IoT）正在将数十亿的新设备连接到互联网，但也扩大了网络行为体对网络和信息的攻击潜力。半导体仍然是经济和军事的核心，但由于技术高原和其他国家的投资，新一代半导体（Next-Generation Semiconductors）可能对美国造成新的国家安全风险中国正加速通过兼并和收购的方式提高国内的技术和生产能力，以减少对外国半导体技术的依赖。”222017 年 8 月 14 日，时任总统特朗普向美国贸易代表罗伯特莱特希泽（Robert Lighthizer）发送行政备忘录（82 FR 39007），指示其调查中国可能损害美国知识产权、创新或技术发展的任何法律、政
46、策及行动。232017 年 12 月18 日，特朗普政府在“国家安全战略”报告中将中国界定为“战略竞争对手”，并称中国通过网络间谍及其他恶意行为窃取美国的专有技术和早期阶段的创新想法，以及通过合法的转让与商业关系获取美国的技术专家、科技企业及知识产权等，以缩小中美科技实力的差距、削弱美国的长期竞争优势。24从 2018 年起，在所谓“违反美国国家安全与外交政策利益”的名义下，中国的高科技产业及相关企业遭受到了美国全方位的科技打压。一方面，一方面，调整美国出口管制体系，调整美国出口管制体系，对中国整体性地对中国整体性地扩扩大大管制管制物项物项的范围的范围。2018 年 8 月 13 日，特朗普签
47、署通过了2018 年出口管制改革法案（Export Control Reform Act of 2018）。该法案新增了对“新兴和基础技术”（emerging and foundational technologies）的出口管制，旨在补充被美国政府认为对国家安全至 22 Daniel Coats,Statement for the Record Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community Senate Armed Services Committee,May 23,2017.https:/www.dni.gov/f
48、iles/documents/Newsroom/Testimonies/SASC%202017%20ATA%20SFR%20-%20FINAL.PDF 23 Federal Register/Vol.82,No.163/Thursday,August 24,2017.https:/ustr.gov/sites/default/files/enforcement/301Investigations/FRN%20China301.pdf 24 The White House,National Security Strategy of the United States of America,Dec
49、ember 2017,p.25,http:/nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf.12 关重要但未被既有出口管制法律法规所涵盖的技术。出口管制改革法要求总统组建一个跨部门流程识别具体的“新兴和基础技术”，并授权美国商务部对这些技术的出口、再出口或国内转让实施管制措施。25另外，其要求，一旦某项技术被列为“新兴和基础技术”，则这一技术向受禁运限制的国家（中国包括在内）出口时，美国供应商必须寻求商务部工业与安全局的政策许可；且，要求商务部工业与安全局向“瓦森纳协定”（Wassenaar Arrangement）等多边出口管制制度提议，对
50、“新兴和基础技术”采用一致的出口管制规定。26 2018 年 11 月 19 日，美国商务部工业与安全局发布了“拟议规则制定的预先通知”（ANPRM）27,就对美国国家安全至关重要的“新兴技术”的识别和审查，向公众征求意见。而后，越来越多的先进两用技术物项，被列入了美国及国际多边出口管制机制的管制清单。2019 年 5 月 23 日，商务部工业与安全局在“商业管制清单”（Commerce Control List）中增加离散微波晶体管（discrete microwave transistors）等五项“新兴技术”。282020 年 6 月 17 日，商务部工业与安全局宣布，根据“澳大利亚集团