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1、NUFE第五章第五章 财政支出的一般理论财政支出的一般理论1NUFE财政支出的基本概念财政支出的基本概念n财政支出n亦常称为“政府支出”或“政府预算支出”n它是政府为履行其职能而进行的各项开支，包括政府向社会提供的公共品和服务在内消耗的一切费用的总和 2012 Bin HUANG2NUFE财政支出原则财政支出原则n量入为出原则n政府财政支出规模的安排应根据财政收入的规模来确定，尽量保持财政收支平衡（next slide）o“第二十八条地方各级预算按照量入为出、收支平衡量入为出、收支平衡的原则编制，不列不列赤字赤字”（中华人民共和国预算法）n优化支出结构原则n政府财政支出应正确安排财政支出中各类
2、支出的比例关系，使其实现结构的最佳组合，从而促进国民经济健康、稳定和协调发展n兼顾公平与效率原则n公平原则o横向公平o给予处于相同境遇的个人以相同的财政待遇o纵向公平o给予处于不同境遇的个人以有差别的财政待遇n效率原则o政府财政支出应有助于资源的合理优化和配置，以促进经济效率的提高o外部效率o内部效率 2012 Bin HUANG3NUFE中国历年政府财政收支中国历年政府财政收支 2012 Bin HUANG4NUFE财政支出的分类：按支出用途分类财政支出的分类：按支出用途分类n从静态的价值构成上看（P.64）n消费性支出：为当期消费，不涉及下一期生产投入的费用o例如各类事业费（文教科学卫生事
3、业费、社会救济费、行政管理费o事业费包括人员经费和公用经费n积累性支出o为下期生产规模扩大再生产而积累的费用（资本）o例如，老科目中的“基本建设支出、流动资金支出、地质勘探支出、支农支出”n补偿性支出o为弥补当期所消耗的社会资料的费用o例如，老科目中的“挖潜改造资金”n从动态的价值构成上看n投资性支出o包括以上所谓的“积累性支出”和“补偿性支出”n消费性支出o同上 2012 Bin HUANG5NUFE财政支出的分类：按支出用途分类财政支出的分类：按支出用途分类n我国常用的预算科目设置和支出分类方法n2007年以前（next slide）o基本建设支出（积累性支出）o流动资金支出o挖潜改造资金
4、（补偿性支出）o科技三项费用（新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费，积累性支出）o地质勘探费o支援农村生产支出o文教科学事业费（消费性支出）on2007年之后（next slide）o一般公共服务o外交o国防o公共安全o教育o科学技术o 2012 Bin HUANG6NUFE2006年中国财政统计年鉴预算决算收支统计科目年中国财政统计年鉴预算决算收支统计科目 2012 Bin HUANG7NUFE20082008年中国财政统计年鉴预算决算收支统计科目年中国财政统计年鉴预算决算收支统计科目 2012 Bin HUANG8NUFE财政支出分类：按国家职能分类财政支出分类：按国家职能分类n按
5、照国家经济管理职能和社会管理职能的不同对财政支出进行分类n基本建设费n社会文教费n国防费n行政管理费n其他支出 2012 Bin HUANG9NUFE财政支出分类：按经济性质分类财政支出分类：按经济性质分类n以政府支出是否与商品和服务相交换为标准进行划分n购买性支出：发生商品和服务交换，是政府的一种市场活动o社会消费性支出o包括，国防支出，行政支出，文教科卫支出等o公共投资支出o包括各级政府的固定资产投资等n转移性支出：未发生商品和服务交换，是政府一种非市场活动o是政府无偿、单方面地向个人或企业的财政转移，是一种非市场性的再分配活动o补助支出、捐赠支出和债务利息支出n购买性和转移性支出的差别n
6、作用差别o购买性支出对经济体中的生产和就业有直接的影响，而对于个人收入分配的影响是间接的；转移性支出对于个人收入分配的影响则是直接的，而对于经济体中生产和就业的影响是间接的n约束力差别o购买性支出发生在市场，政府及其交易对象受市场交换规则约束较大，而转移性支出则缺乏一定明确机制的约束 2012 Bin HUANG10NUFE财政支出分类：国际采用的标准财政支出分类：国际采用的标准n国际货币基金组织（IMF，International Monetary Fund）所采用的分类方法（Heller&Diamond，1990）n若以支出功能（例如部门）为划分标准，政府财政支出可分为以下十类支出：o（1
7、）一般行政服务（general government services）；（2）国防；（3）教育；（4）健康；（5）社会保障与福利；（6）住房与社会福利设施（housing and community amenities）；（7）经济服务（economic services）；（8）农业、矿业、制造业与建筑业（mining,manufacturing and construction）；（9）电力、天然气、水气与水利（electricity,natural gas,steam,and water）；（10）道路、其他交通与通讯（roads,other transport,and communi
8、cation）n若以支出的经济性质（或支出用途）为划分标准，政府财政支出可分为以下七类支出：o（1）工资与薪金；（2）其他商品和服务；（3）利息支付（interest payment）；（4）资助与其他财政转移支付；（5）固定资产；（6）资本转让（capital transfers）；（7）贷出净额（net lending）n2007年中国政府收支分类改革后的科目设置已与国际接近（P.67）2012 Bin HUANG11NUFE财政支出分类：学术研究常用分类财政支出分类：学术研究常用分类“Sanz,I.,&Velazquez,F.J.(2002).Determinants of the co
9、mposition of government expenditure by functions.European Economy Group Working Papers no.13/2002.”2012 Bin HUANG12NUFE衡量财政支出规模的两个指标衡量财政支出规模的两个指标n绝对指标n以本国货币单位表示的财政支出的实际数额o无法反映出一个政府财政相对于该国经济总量的活动规模o未考虑物价指数对总量的影响n相对指标（next slide）n收入规模财政收入占GDP或GNP的比重n支出规模财政支出占GDP或GNP的比重n为衡量财政活动规模，收入还是支出谁更为合适？n在预算和决算统计口
10、径设置上，财政支出一般要宽于收入o中国的“财政收入”统计口径主要包括税收收入和少量收费的经常性收入，不包括政府债务收入o中国的“财政支出”统计口径则包含由债务收入所发生的支出n在财政活动发生的时间上，财政支出要迟于收入n财政收入比重反映的是国民财富集中于政府控制的程度，或者说是一国政府从经济总量中汲取财政的能力 2012 Bin HUANG13NUFE中国历年政府财政收支占中国历年政府财政收支占GDP比例比例 2012 Bin HUANG14NUFE衡量财政支出规模增长指标衡量财政支出规模增长指标n财政支出增长率（next slide）n计算公式：n是一种绝对增长指标n财政支出增长弹性n计算公
11、式：n特征o弹性系数大于1，富有弹性，财政支出增长速度高于GDP增长速度o弹性系数小于1，缺乏弹性，财政支出增长速度低于GDP增长速度o弹性系数等于1，单位弹性，财政支出增长速度与GDP增长速度相等n财政支出增长的边际倾向n计算公式：n表示GDP每增加一单位，政府财政支出会增加多少？2012 Bin HUANG15NUFE中国历年财政收支增长率中国历年财政收支增长率 2012 Bin HUANG16NUFE中国历年财政支出增长弹性中国历年财政支出增长弹性 2012 Bin HUANG17NUFE中国历年财政支出增长的边际倾向中国历年财政支出增长的边际倾向 2012 Bin HUANG18NUF
12、E财政支出规模增长的相关理论财政支出规模增长的相关理论n对于政府财政支出规模变化的解释包括两种（Bailey，1995）n宏观模型（macro models）o主要是对财政支出的长期发展做出解释oWagners lawoPeacock&Wisemans“displacement-inspection effect”oMusgrave and Rostows Development Stage ModeloBaumols unbalanced growth model on微观模型（micro models）o主要是对财政支出构成中某一部分支出的规模变化做出解释 2012 Bin HUANG19
13、NUFE瓦格纳法则（瓦格纳法则（Wagners Law，1882）n瓦格纳法则基本思想n随着经济的发展，国家职能不断扩展，从而导致政府活动不断增加，所需公共支出规模将不断扩大n理论逻辑与论证nWagners three functions of state(i)providing administration and protection;(ii)ensuring stability(iii)providing for the economic and social welfare of society as a whole;n工业化最显著的特征是劳动分工o分工传统的社会关系崩溃政府承担起原先
14、由家庭和社区所承担的功能政府加强管理和安全方面的职能o分工新工业技术的产生导致市场垄断的出现社会整体利益的下降导致经济和社会不稳定政府加强在保证经济稳定方面的职能o分工和工业化人民对教育和健康等方面的社会福利需要增加政府加强在社会福利方面的职能n后果n政府财政支出占GDP之比重会随着工业经济的发展而不断增长n此种支出规模扩张并不是无止境的，在经济发展到一定程度之后，支出规模会维持一定水平上（next slide）n局限性n假定政府是社会民众利益的代言人n对多数国家长期财政支出规模变化的解释有一定有效性，但其对于现实的解释力，仍需置于具体的国别和发展阶段来进行判断和审视（next slide）2
15、012 Bin HUANG20NUFE瓦格纳法则瓦格纳法则财政支出占GDP之比例人均GDP 2012 Bin HUANG21NUFE瓦格纳法则瓦格纳法则 2012 Bin HUANG22NUFE瓦格纳法则瓦格纳法则 2012 Bin HUANG23NUFEPeacock&Wiseman（1961）的替代审视假说）的替代审视假说n理论逻辑和论证n首先，公众对于纳税具有厌恶感，并且他们对于纳税都有一个可忍耐度，此种可忍耐度的存在会极大地限制政府收入和支出规模的扩张；n其次，当社会发生剧烈动荡（例如自然灾害和战争）时，公众将高税率视为是应当的，对纳税的可忍耐度明显提升，并且在社会动荡所暴露的许多问题
16、，也促使公众重新审视政府的作用和职责，意识到增加政府干预的重要性。这使得在危机之后，公众对于纳税的可忍耐度并不会回落，此时，政府的财政收入和支出水平便会维持与危机时相同的水平，也不会回落。此种由危机而导致公众重新审视政府之作用，并对公众对于纳税之忍耐度产生永久性影响的效应，称为“审视效应（inspection effect）”；n其三，在社会动荡期，私人部门支出会被大量新增的公共支出所替代，这即为“替代效应（displacement effect）”，在危机过后，私人部门支出逐步回升，而公共部门支出由于之前所说审视效应而不会回落，由此财政支出增长便会呈现出阶梯状；n其四，在危机时，权力会集中于
17、政府，并且此种集权化趋向亦不会随着危机的度过而发生回落和逆转 2012 Bin HUANG24NUFEMusgrave&Rostow的经济发展阶段理论的经济发展阶段理论nMusgrave&Rostow的基本观点n一个国家财政支出的增长与该国经济和社会发展阶段及其各阶段发展之特征存在关联：o发展的早期阶段，由于私人资本并不能满足早期发展的投入需要，例如在教育与基础经济建设方面的投入，因此，需要大量的政府财政支持，而此时，财政支出占GDP之比重必然较高；o快速发展的中期阶段，社会总投资量不断增加，但其中，私人投资的比重会随着私人资本积累的增加而不断增加，而财政支出规模则相对不断缩小；o经济发展达到
18、成熟阶段，私人品需求会不断上升，同时对于公共支出的需求亦会不断增加，但此时，财政支出结构会发生一定的变化，公共支出会从原先基础建设支出转为不断增加的教育、社会福利和健康卫生保健方面的支出；2012 Bin HUANG25NUFEBaumol（1967）的非均衡发展理论）的非均衡发展理论n理论逻辑和论证n首先，假定经济体中存在两个经济部门o一个技术先进部门，技术和资本起决定性作用o一个技术落后部门，劳动投入起决定性作用n 其次，假定两部门的工资率水平相同，并且工资率水平是随着劳动率水平的上升而上升n再次，虽然落后部门的劳动生产率低，但其工资率与先进部门保持一致，因此导致落后部门工资成本不断上升，
19、并在以下两种情况下有不同表现o如果人们对该部门产品的价格弹性比较高，那么人们对该部门产品的需求会越来越少，该部门逐渐萎缩o如果人们对该部门产品的价格弹性比较低，那么人们对该部门的需求不会有太大变化，该部门的成本将会保持在一个很高的水平，而公共部门便是此种情况的一种典范（例如公共教育和医疗卫生服务）2012 Bin HUANG26NUFE影响财政支出规模的因素分析：宏观层面影响财政支出规模的因素分析：宏观层面n经济性因素n经济发展水平o经济总量上升o部分税收的累进性特征o私人收入上升使得政府以公债形式筹资的可能性增大n经济干预政策o政府的干预程度，及其所采取的财政和货币政策n政治性因素n政治因素
20、的影响主要有以下三个方面o社会、经济与政局的稳定o社会与政局动荡会导致支出规模大幅度上升o政体结构与行政效率o单一制与实行财政集权化体制国家的支出比重较高o联邦制与实行财政分权化体制国家的支出比重较低o行政效率的影响n社会性因素n多种因素，包括人口规模与结构、就业、健康状态、以及城镇化程度等 2012 Bin HUANG27NUFE财政支出结构财政支出结构n何为财政支出结构？n总财政支出中各类财政支出所占比重n影响财政支出结构的因素n经济体制与政府职能o计划经济 VS.市场经济o经济管理职能 VS.社会行政管理职能o经济建设支出 VS.一般行政服务n经济发展阶段与经济发展目标o重经济发展 VS
21、.重社会发展 2012 Bin HUANG28NUFE中国的财政支出结构分析：按政府职能划分中国的财政支出结构分析：按政府职能划分n从按政府职能划分的财政支出结构来看n自改革开放以来，中国的财政支出结构随着政府职能的转变而发生变化（next slide）o经济建设支出占大头，但其所占比例呈现下降趋势o国防支出比例在下降o社会文教支出与行政管理费用支出比例在逐步上升o其他支出比例亦在逐步上升 2012 Bin HUANG29NUFE中国财政职能支出结构变化中国财政职能支出结构变化 2012 Bin HUANG30NUFE什么是什么是“其他支出其他支出”？2009年3月7日上午，全国人大代表、中科
22、院院士王恩多和“其他”两个字较上了劲儿，她说：“科技部总的经费是198.1亿元，但是其中其他支出是69.5亿元，占了总支出的13，这个其他到底包括哪些部分，这个钱怎么用法，是我非常不明白的地方。”3月8日中国青年报 2012 Bin HUANG31NUFE“其他支出其他支出”的社会讨论的社会讨论 2012 Bin HUANG32NUFE中国低层级地方政府各项预算内财政支出及其分类中国低层级地方政府各项预算内财政支出及其分类类别类别支出支出项项目目描述描述支出比例支出比例合合计计生产性支出基本建设包括基建有偿使用支出、基建拨款支出、国家资本金、基建贷款贴息支出和专项基建支出等3.68%6.43%
23、支援农村生产政府财政支援农村集体（户）的各项生产支出2.75事业性支出农林水气事业费地方农、林、水、牧、副、渔以及乡镇企业等部门的事业费支出5.87%53.83%教育事业费地方各类教育部门的事业费支出25.84%行政管理费为维持地方权力机关和行政管理机关领导和组织政治、经济、文化等活动所支付的费用16.09%公检法司用于地方公安、检查、法院、司法等部门的事业费支出6.03%社会福利性支出社会保障补助政府财政对社会保险基金不足时所给予的补贴支出、对社会保障经办机构的经费补助以及对国有企业下岗职工基本生活保障补助支出等2.43%2.43%其他支出其他各项支出其他一些必要的财政开支37.31%37.
24、31%n中国低层级政府财政支出结构特征n事业费占大头，地方财政“吃饭”或养人财政特征明显n生产性支出所占比例较低，建设支出主要靠国家财政n社会福利性支出投入水平太低n其他支出所占比例最高，且“行踪不明”(next slide)2012 Bin HUANG33NUFE中国县级地方财政支出偏好与支出结构中国县级地方财政支出偏好与支出结构n实证结果表明，伴随着地方财政经常性收入的增加，地方“生产性支出”和“其他支出”的支出比例都会趋于上升，其中以“其他支出”的支出比例上升的幅度最大，“基础建设”居次。这些都反映出中国地方政府偏好于“其他支出”和“基础建设”投入，而厌恶教育投入的支出偏好结构 2012
25、 Bin HUANG34NUFE中国的财政支出结构分析：按经济性质划分中国的财政支出结构分析：按经济性质划分n从按经济性质划分的财政支出结构来看n发达与发展中国家在支出结构上存在较大差别（next slide）o发达国家政府较少直接参与生产活动，政府职能更多是侧重收入分配和经济稳定，因而转移性支出比重较大，且与购买性支出比重大致持平o发展中国家政府直接参与生产活动较多，在基础建设方面投入需求较大，因此购买性支出所占比重较大 2012 Bin HUANG35NUFE发达国家和发展中国家在支出结构上的差异发达国家和发展中国家在支出结构上的差异类别发达国家发展中国家购买性支出45.261.5 经常性
26、支出34.950.1 资本性支出10.311.4转移性支出41.022.5 公债利息5.65.5 补助金35.417.0其他13.816.0合计100.0100.0 2012 Bin HUANG36NUFE中国财政支出中转移性支出占中国财政支出中转移性支出占财政总支出比重及其构成财政总支出比重及其构成年份年份政策性补贴政策性补贴（价格补贴）（价格补贴）企业亏损补贴企业亏损补贴债务支出债务支出抚恤和社会福抚恤和社会福利救助费利救助费转移性支出合转移性支出合计计19781.01.72.719809.32.31.613.2198510.319.91.61.233.019909.915.04.91.4
27、31.219954.64.110.91.421.020005.91.68.91.217.520013.91.510.61.517.520022.91.211.61.717.420032.50.912.02.017.420042.80.812.82.018.420053.00.514.12.119.7n转移性支出占总支出比重波动较大，受经济体制变革影响较大n1985-1990年间国企改革期间，两种价格补贴比重较高n在1995年是国债还本付息高峰期（中国是将国债的本金和利息支出都纳入到转移性支出之中）n针对个人的福利性支出比重较低，原因包括n社会保障体系不健全n统计口径的原因，中国目前社会保障采用
28、的是收费制度，未实行社会保障税，因此社保支出是纳入到预算外资金管理，未进入到预算内统计之中 2012 Bin HUANG37NUFE调整和优化我国财政支出结构的基本思路调整和优化我国财政支出结构的基本思路n结合政府职能的转变，科学界定财政支出的范围n建立科学的财政支出结构n在控制经济建设支出的前提下，进一步增加公共基础设施投资，财政投入作为引导，吸引民间资本流入到该领域n加大社会文教科卫投入n在财政支农支出中，加大农村基础设施建设n改革和整顿财政补贴制度，压缩补贴支出规模，提高补贴效益n结合机构改革，压缩行政管理支出规模n优化社会保障支出结构，加强对贫困家庭和个人的扶持力度n加强环境建设投入，
29、推动经济可持续发展n建立科学的财政支出预算体系n细化预算编制，强化预算管理，增加预算的透明度和公开化n开展财政支出绩效评估n建立以财政支出绩效为导向的评价体系 2012 Bin HUANG38NUFE财政支出结构与经济发展财政支出结构与经济发展n发展经济学的传统观点n资本性或非资本性支出之于经济增长之影响o政府的资本性支出通常是直接进入到私人领域，所以此种支出一般认为对经济增长有正面影响o政府的非资本性支出通常是对个人和家庭福利有直接影响，并且此种支出的增加不仅会导致过高的税率，打击投资者的投资信心，而且会降低个体劳动力参与劳动的热情，所以此类支出一般认为对经济增长具有负面影响o由此观点的一个
30、重要由此观点的一个重要implication：穷国要想发展经济，请大力增加资本性支出：穷国要想发展经济，请大力增加资本性支出nDevarajan，Swaroop&Heng-fu Zou（1996）的研究n 该研究的理论模型结果显示o政府支出构成的变化确实会对经济发展有影响，在一定条件下，支出结构的合理安排会引起高速而稳定的经济增长o此种增长条件，不仅有赖于各类型政府支出所具有的physical productivity，而且还取决于政府支出结构是否合理n该研究针对发展中国家的量化研究结果显示o政府日常支出（recurrent expenditure）所占比例对经济增长有显著的正影响;o资本性支
31、出却具有显著的负影响o这一结论与传统关于这一结论与传统关于“资本性支出有利于经济增长资本性支出有利于经济增长”的论调截然相反的论调截然相反n如何解释这一现象？o多数发展中国家在过去的经济发展中过于强调资本性支出，以至于资助性支出在政府总支出中所占比例过大，进而使得资本支出成为了一种非生产性支出（unproductive spending），或者说是，许多发展国家过于热衷于资本性投入，而忽视日常支出，以至于导致政府支出出现misallocation问题o作者提出未来，发展中国家，特别是那些十分热心于支出投入的发展中国家，需着重考作者提出未来，发展中国家，特别是那些十分热心于支出投入的发展中国家，需着重考虑调整政府支出的结构，以更好地推动国民经济的发展虑调整政府支出的结构，以更好地推动国民经济的发展 2012 Bin HUANG39