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1、他山之他山之“食食”国外食品安全管理理论与实践国外食品安全管理理论与实践主讲：朱静（博士）主讲：朱静（博士）主讲：朱静（博士）主讲：朱静（博士）三峡大学应急管理研究所三峡大学应急管理研究所三峡大学应急管理研究所三峡大学应急管理研究所三峡大学法学与公共管理学院三峡大学法学与公共管理学院三峡大学法学与公共管理学院三峡大学法学与公共管理学院2014.32014.3目目 录录1理论研究理论研究2实践经验实践经验3借鉴启示借鉴启示食品安全的内涵l质量安全质量安全：对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。l食品卫生食品卫生：为确保食品的安全性和适用性而在食物链的所有阶段必须采
2、取的一切条件和措施。世界卫生组织（WHO），1996食品安全问题的内涵l食品安全问题，是指由食品引发的对人体健康有危害的事故，包括食物中毒、食源性疾病、食品污染等。1.1食品安全问题的经济学特征食品安全问题的经济学特征l外部性外部性外部性是非排他的，因而不能通过市场机制自动设置价格来管理，从而导致了市场失灵。正规厂商没有因为生产外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。在这种情况下，政府干预就成必要条件。l信息不对称性信息不对称性 在信息不对称性问题上，消费者对各种产品的质量难以充分了解，而卖者所掌握的产品质量信息是比消费者多，于是卖
3、者和消费者之间就存在信息不对称现象。在市场机制下，由于食品种类繁多、品质的差异性极大，因此，商标、品牌的不同，也不能有效地解决食品安全问题。在信息不对称性的情况下，市场机制也是失灵的。1.1食品安全问题的经济学特征食品安全问题的经济学特征l结论结论食品安全管理的主体应该包括：政府企业消费者第三方独立监督主体1.1食品安全问题的经济学特征食品安全问题的经济学特征1.2食品安全问题的社会学特征食品安全问题的社会学特征l风险社会风险社会政府信用危机、专家权威崩溃与政府企业间的利益博弈l社会整合理论l文化失调理论l社会解体理论转基因食品安全风波：孰是孰非？转基因食品安全风波：孰是孰非？1.3食品安全问
4、题的管理学特征食品安全问题的管理学特征l食品安全与质量管理l食品安全管理体系、模式l食品安全监督管理l食品安全法律制度目目 录录1理论研究理论研究2实践经验实践经验3借鉴启示借鉴启示2.1美国模式：完善体系、加强立法、风险控制美国模式：完善体系、加强立法、风险控制l2.1.1美国食品安全美国食品安全发展历程发展历程三本书改写美国食品安全史屠场屠场、食品卫生和、食品卫生和从欧洲退货回来的火腿，已经长了白色霉菌，公司把它切碎，填入香肠；商店仓库存放过久已经变味的牛油，公司把它回收，重新融化。经过去味工序，又返回顾客餐桌；在香肠车间，为制服成群结队的老鼠，到处摆放着有毒面包所做的诱饵，毒死的老鼠和生
5、肉被一起掺进绞肉机。工人在一个水槽里搓洗油污的双手，然后这些水再用来配置调料加到香肠里去，人们早已经习惯在生肉上走来走去，甚至习惯在上面吐痰。厄普顿辛克莱寂静的春天寂静的春天、环境安全和、环境安全和书中以扎实的数据和资料，严肃地指出人类不加选择的滥用农药、杀虫剂和除草剂等化学合成制剂，将会危害鸟类和其他野生生物，并通过污染食品、空气和水，直接威胁人类的健康和生存。该书被誉为“现代环境保护主义的基石”，探讨了人类如何认识和处理与自然的关系的大话题，提到了科学家的社会责任以及技术进步的局限性。该书得到了当时的美国总统约翰肯尼迪的重视。快餐王国快餐王国、食品健康和构想中的食品安全局、食品健康和构想中
6、的食品安全局在今天的美国，食品问题一步步演化为突出的公共健康问题。快餐食品的低价完全不反映真实成本，它将对健康、环境和廉价劳工的成本都外在化，转由整个社会来承担，使美国公共医疗和保险体系不堪重负。快餐王国的出版，引发了美国公众对食品安全和快餐文化的深刻反思。近年来日益普及的有机食品风潮，正在引导着美国公众向更健康的饮食结构转化，推动美国的食品安全迈上更高台阶。l特点：分工明确，配合协调特点：分工明确，配合协调美国的食品安全监管机构实行的是从上到下垂直管理，采取品种监管为主，即按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，各部门分工明确，各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障，而且
7、部门之间有着良好的合作关系，既分工，又合作。2.1.2美国食品安全管理模式美国食品安全管理模式2.1.2美国食品安全管理模式美国食品安全管理模式监管机构及其主要职责：监管机构及其主要职责：l卫生和公共服务部下属的食品药品监督管理局（卫生和公共服务部下属的食品药品监督管理局（FDA）通过其“食品安全与应用营养中心”（CFSAN），负责监管80的食品，即除肉类、禽类以外的食品，包括进口到美国的相应食品；l农业部下属的食品安全检验局（农业部下属的食品安全检验局（FSIS）是美国农业部负责公众健康的机构，主要负责保证美国国内生产和进口的肉类、禽肉及蛋类产品的安全、卫生和正确标签。监管机构及其主要职责：
8、监管机构及其主要职责：l动植物检疫局（动植物检疫局（APHIS）负责监督和处理外来物种入侵、外来动植物疫病传人、野生动物及家畜疾病监控等，使动植物免受病虫害的侵袭；l环境保护局（环境保护局（EPA）作为独立的联邦机构，负责保护公众免受环境污染的伤害，负责对用于庄稼的农药进行审批，并制定食物中农药的残留限量标准。此外，环保局还负责制定安全饮用水的标准，管理有毒物质和废物，预防其进入环境和食物链。l其他还有财政部的海关署、国家疾病控制与预防中心（其他还有财政部的海关署、国家疾病控制与预防中心（CDC）、国）、国家卫生研究所（家卫生研究所（NIN）、商业部的国家海洋渔业局等。）、商业部的国家海洋渔业
9、局等。2.1.3美国食品安全监管体系美国食品安全监管体系1.多位一体、统一管理多位一体、统一管理1998年，美国政府成立了年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会总统食品安全管理委员会”来协来协调全国的食品安全工作。调全国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任。公
10、室主任共同担任。2.立法先行、动态调整立法先行、动态调整美国食品安全监管具有健全的法律体系，从1906年美国第一部与食品有关的法规食品和药品法开始，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规。目前，美国有关食品安全的主要法律包括：联邦食品、药物和化妆品法（FFDCA）、联邦肉类检验法（FMIA）、禽类产品检验法（PPIA）、蛋产品检验法（EPIA）、食品质量保护法（FQPA）和公共健康服务法（PHSA）等，其中，联邦食品、药品和化妆品法（1938）是美国关于食品和药品的基本法，该法已成为世界同类法中较全面的一部法律。3.风险管理、预防为主风险管理、预防为主l美国十分重视食品安全管理方面的预
11、防措施，并以实施风险管理和科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。l风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理的程序包括“风险评估”、“风险管理措施的评估”、“管理决策的实施”、“监控和评价”等内容。l美国总统食品安全计划强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划要求对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。l其中一个重要举措是推行HACCP(HazardAnalysisandCriticalControlPoint)
12、，即风险分析和关键控制点作为新的风险管理工具。HACCP作为一种控制食品安全作为一种控制食品安全的预防性体系，主要由的预防性体系，主要由7个方面的内个方面的内容组成：进行危害分析和确定预防计容组成：进行危害分析和确定预防计划措施；确定关键控制点；建立关键划措施；确定关键控制点；建立关键限值；监控每个关键控制点；建立关限值；监控每个关键控制点；建立关键限值发生偏离时，可采取的纠偏措键限值发生偏离时，可采取的纠偏措施；建立记录保存系统；建立验证程施；建立记录保存系统；建立验证程序等。序等。3.风险管理、预防为主风险管理、预防为主4.信息透明、公众参与信息透明、公众参与在食品安全风险管理过程中，美国
13、十分重视公众的知情权，强调保持每在食品安全风险管理过程中，美国十分重视公众的知情权，强调保持每一项政策制定过程中的透明性，建立了有效的一项政策制定过程中的透明性，建立了有效的食品安全信息系统食品安全信息系统，形成了从，形成了从联邦到地方，分工明确、全方位的信息披露主体，以及遍布全国的信息采集、联邦到地方，分工明确、全方位的信息披露主体，以及遍布全国的信息采集、风险分析以及综合的信息反馈等基础设施。风险分析以及综合的信息反馈等基础设施。食品安全信息披露范围、内容及公众参与的范围非常广泛。从披露的食品安全信息披露范围、内容及公众参与的范围非常广泛。从披露的对对象象看，主要包括消费者、生产经营者、科
14、学家和研究工作者。例如，消费者看，主要包括消费者、生产经营者、科学家和研究工作者。例如，消费者可以从美国联邦政府的官方网站上获取大量的信息，包括如何安全备制各类可以从美国联邦政府的官方网站上获取大量的信息，包括如何安全备制各类食品、各种缺陷产品的召回信息，如何预防食源性疾病，使消费者了解食品食品、各种缺陷产品的召回信息，如何预防食源性疾病，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。科学家和研究工作者可以获得大量的安全的真实情况，增强自我保护能力。科学家和研究工作者可以获得大量的研究报告，新技术趋势、风险评估的信息等。相应地，信息披露的研究报告，新技术趋势、风险评估的信息等。相应地，信息
15、披露的内容内容主要主要包括消费者教育与培训信息、缺陷产品召回信息、管理部门的管理规则、工包括消费者教育与培训信息、缺陷产品召回信息、管理部门的管理规则、工作指南、指导方针、食源性疾病信息、食品安全资源信息等。作指南、指导方针、食源性疾病信息、食品安全资源信息等。政府还提供多种平台让消费者参与食品安全管理。美国法律要求政府在政府还提供多种平台让消费者参与食品安全管理。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互的方式下进行的。并进行评论，确保法规修
16、订是在公开、透明、交互的方式下进行的。美国非常美国非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。在立，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与，立法机构通常发表一个条例法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与，立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的
17、机会；当遇到特别复杂的问发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。4.信息透明、公众参与信息透明、公众参与2.2英国模式：源头治理、加强监管、科技制胜英国模式：源头治理、加强监管、科技制胜2.2.1管理机构管理机构英国食品安
18、全监管由中央政府、地方政府以及多个独立组织共同分担，食品安全立法权在中央政府，而执法权主要在地方政府。在中央一级，主要由“环境、食品及农村事务部”负责；卫生部下属的卫生保护署以及3个专业委员会也有责任。这3个专业委员会是食品、消费品及环境中的致癌化学物委员会，食品、消费品及环境中的诱变化学物委员会，食品、消费品及环境中的有毒化学物委员会。l英国政府于2000年成立了食品标准局，该局是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，负责食品安全总体监管和制定各种标准，每年向国会提交工作报告。l食品标准局还设立了特别工作组，加强对食品链各环节的监控。在地方一级，各郡、区设立与环境、食品及农村事务部相对应的机构
19、，实行垂直管理；同时食品标准局监督地方政府对食品安全的执法情况，并向地方政府提供研究经费和技术支持。2.2.2主要特点主要特点（1）用重典规范）用重典规范l早在1955年，英国就通过了食品药品法。20世纪80年代以来，英国又加强了对食品安全法的修订工作，使得食品在生产、加工、分销、零售、包装、标签等方面都有法可据。与此同时，英国还出台许多相关的专门规定，如1995年的甜品规定、鲜肉卫生及检疫规定、食品添加剂规定，1996年的食品标签规定，2003年的肉类制品规定、饲料卫生规定等共计499部，涵盖所有食品类别，涉及从农田到餐桌整条食物链的各个环节。l除国内法外，英国还以欧盟和其他国际组织制定的相
20、关食品安全法规为依据，不断提高食品安全标准。（2）从源头治理）从源头治理l建立食品安全标准，严把食品市场准入门槛；l将食品入市、产品流通、食品消费等各环节纳入源头治理范围，建立预警和应急机制，最大程度上控制事故发生率；l将食品追溯和召回制度也作为源头治理重要组成部分，以在事故发生时尽早控制污染源的扩散。（3）以科技制胜）以科技制胜l2004年，英国食品标准局出台了落实“危害分析关键控制点”（HACCP）的行动方案，主要针对卫生安全比较薄弱的餐饮行业。l英国非常重视食品安全科研工作，虽然英国食品标准局和卫生部都有自己的科研队伍，但两者能实现资源共享，合力加强对食品的化学、微生物、放射及过敏安全研
21、究。l英国食品标准局每年进行的大型民意调查主要分为3类：食品调查、营养调查、消费者调查，每项科研和民调报告都在互联网上及时公布。2.3德国模式：全程监控、数据说话、违法严惩德国模式：全程监控、数据说话、违法严惩主要特点：主要特点：（1）监管体系细化）监管体系细化（2）检验检测量化）检验检测量化（3）两套监管法律）两套监管法律（4）三个监管原则）三个监管原则（5）四个监管层次）四个监管层次德国是世界上食用面包最多的国家之一，早在1957年，德国就制定了面包国家标准。各个面包厂都驻有食品评定机构派出的技术人员，他们对面包的整个制作过程跟踪检查。首先，严把原料关，认真检查工厂使用的麦子，看是否有农药
22、等有害物质。对面粉的要求也很高，必须未经漂白，不含防腐剂，不掺油脂，蛋白质的含量只能在9%至15%。在生产过程中，只许用盐和酵母进行发酵和烘焙。对烤制好的面包也有统一的规定，无论小面包还是大面包，都要外皮松脆，内里醇香。其中小面包为50克，热量不得超过140千卡；大面包重1公斤，有将近20个品种。2.4日本日本 争取消费者的理解，管理和规制从业者，以及中立客观的风险评价，是日本食品安全体系特征的集中体现。日本食品安全特命担当大臣松原仁主要做法与特点：主要做法与特点：1、在法律上实现“公共卫生”向“国民健康”、“单一管理”向“全过程管理”、“政府管理为主”向“食品业者自觉管理”转变；2、政府管理
23、资源集中，以保护本国国民生命健康为目标；3、食品安全委员会作用关键，引人瞩目；4、把农药管理作为提高食品安全质量的关键点；5、积极引入以食品业者为主体的食品安全管理新制度，提高管理有效性，降低政府管理成本。日清食品：食为圣职日清食品：食为圣职国外保障食品安全的五大招数国外保障食品安全的五大招数第一招第一招：严把源头关：严把源头关监管触角伸向产地监管触角伸向产地第二招第二招：重视流通环节：重视流通环节为每份食品建立档案为每份食品建立档案第三招第三招：食品造假要出狠招重罚：食品造假要出狠招重罚第四招第四招：食品召回构筑最后屏障：食品召回构筑最后屏障第五招第五招：完善食品安全法：完善食品安全法用法律
24、来保障用法律来保障政府市场个人社会1理论研究理论研究2实践经验实践经验3借鉴启示借鉴启示以风险评估为基础的科学管理以风险评估为基础的科学管理实施从农田到餐桌的全程控制实施从农田到餐桌的全程控制提高食品安全管理透明度提高食品安全管理透明度建立以预防为主的管理机制建立以预防为主的管理机制强化市场主体自律机制强化市场主体自律机制 “这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代；这是信仰的时期，这是怀疑的时代，这是愚蠢的时代；这是信仰的时期，这是怀疑的时期；这是光明的季节，这是黑暗的季节；这是希望之时期；这是光明的季节，这是黑暗的季节；这是希望之春，这是失望之冬；人们面前有着各样事物，人们面前春，这是失望之冬；人们面前有着各样事物，人们面前一无所有；人们正在直登天堂，人们正在直下地狱。一无所有；人们正在直登天堂，人们正在直下地狱。”狄更斯狄更斯双城记双城记谢谢谢！谢！