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1、西藏乡镇管理体制改革的路径分析 西 藏 发 展 论 刘治运 西藏 位于我 国西 南边陲 ，青藏 高原的 西南 部，是 祖 国 的西南屏障 ，区情 特殊，区位重要 。由于 特殊的政 治历 史 原因，西藏是我们 与达赖集 团和支持他 们的西方敌 对 势 力斗争的一 个焦点，长期面 临着尖锐而 复杂的反分 裂 斗 争。 2008 年 3 月 14 日 ，在 拉萨发 生的 打砸抢 烧严 重 暴 力犯罪事件 ，暴露 出西藏基 层基础工作 中还存在一 些 薄 弱环节和突 出问题。同时，也再次 告诫我们 ，必须 清醒 地 认识 到我们 同达 赖集团 和支 持他们 的西 方敌 对势 力 的 斗争 进入一 个新
2、 的尖锐 复杂 时期 。 必须 下大 力搞 好 乡 镇基层政权 建设，使之成为 坚决维护祖 国统一和民 族 团 结、反 对分裂，组织和带 领广大农 牧民群众发 展生产、 建 设社 会主义 新农 村、实现 共同富 裕的 坚强 堡垒，成 为 有 权威、有活力、有效能的 政权实体 。 因此，积极探索 西 藏 乡镇管理体 制改革路 径，不 断完善乡镇 功能和运 行机 制 ， 对于促进广 大农牧区 经济发展和 保持社会 稳定，进 一 步巩固党在 农牧区的 群众基础和 执政地位 ，具有 十分 重 要的现实意 义和深远 的历史意义 。 一 、 西藏乡镇的 现状及特 征 根据中华人民 共和国地 方各级人民 代
3、表大会和 地 方 各级 人民政 府组 织法 的 规定 ，乡 镇政府 是我 国最 基 层 一级 的地方 政府 ，它 直接 面向广 大农 牧民群 众，肩 负 着 维护 社会秩 序稳 定、促进 经济快 速发 展，带领 人民 建 设 小康社会和 构建和谐 社会的重任 。 和平解放 以来，西藏乡镇 组织经历了 “从无 到有、从 小 到大 ”的发 展历程 。 截止到 2007 年底，西 藏共设 有 6 个 地区和 1 个地级 市， 74 个 县 （其 中： 1 个市辖 区， 1 个 县 级市 ， 1 个 特别 区 ）， 691 个乡 （镇、街 道办 事处 ）， 5892 个 行政村和 158 个居民委员
4、会。在乡（镇 、街道办）中，有 543 个 乡，占 乡（镇 、街道 办）总 数的 78.9 ；有 139 个镇， 占 乡（镇、街道办 ）总 数的 19.8 ；有 9 个 街道办事 处，占 乡 （镇、街 道办 ）总 数 的 1.3 。 相对 于 其他 兄弟 省市 而 言 ，西藏 的乡镇呈现 出了以下 基本特征：（ 1）行政区域 面 积 广，人 口数量少。 平均每个乡 镇所管辖 的区域面积 为 1734 平方 公里，人口 为 3300 人。 （ 2）乡镇分 布不 均匀。 80 左 右的 乡镇 集中 于 “一 江两 河 ”流 域和 藏东 峡谷 地 带 。 而阿 里高原和 藏北草 原相对 较少，两地
5、区仅 有 150 个 乡镇。（ 3）城 市化水平低 。这 是反映工业 化水平和 经济 社 会结 构的重 要指 标，也是 反映解 决 “三农 ”问题，推 进 农牧区城镇 化、农 牧民市民 化过程的指 标。目前，西藏仅有 9 个 街道办事处 ， 139 个镇 。 二 、 西藏乡镇 管理体制 运行中存在 的主要问题 经过五 十多年的 发展变革，西藏逐 步建立起了 既与全 国体制 衔接 ，又 符合 实际的 乡镇 行政管 理体 制框架 ，在建 设新西藏的 伟 大事业 中发挥了重 要作用。 从 实践来看 ，西 藏现行 乡镇 管理体 制与 运作机 制也 存在着 不容 忽视 的问 题。 （ 一 ） 中 心工作
6、配合 与公共行 政常规管理 服务错位 这是 一个 涉及乡 镇功 能配置 的科 学性 和工 作定 位准 确性的重大 课题。乡镇政 府职能配置 和工作定 位怎样才算 恰如其分，简言之 ，十个 字：公 共行政常 规管理服 务。 具体 说有 4 点：（ 1）保持政令畅 通，坚 决贯彻执 行党和国 家的法 律法规 、方针政 策，使之 在乡 镇顺利 组织 实施 ；（ 2）切 实维 护社 会秩序 和经济秩 序的稳定， 巩 固社会主 义执政基 础， 保证村级组 织正常运 转；（ 3） 通 过提供公 共行政常 规管理 服务，促进城乡经 济一体化 协调发展；（ 4）直接面 向人民群 众，充 分满足他们 日益增长
7、的政治、经济、文化等 各方面的 合理需求，切实为 人民群众 排忧解难。 这无疑是 乡镇政府 必须承担和 需要全责 完成的主业 和主旨。 但是 ，从西藏 乡镇 运行的 实际 来看 ，承 担的 任务 和责 任则是 “无穷大 ”。 属于 “一票 否决 ”考核项 目的就达 10 余 个，其中 包括：计 划生 育 、信访、综 合治理 、安全生 产、环境 保护、森 林防火 、抗灾抢 险、疫病 防治 等等；而 纳入对 乡镇 政府目标考 核的则多 达 20 几 项。 由于乡 镇直接面 对基层 群众，群 众认为 有事 找政府 是天 经地义 的理 由，无论 柴米 油盐，衣食住行，有不顺 心的事都 要当地政府 解决
8、。 同 时， 还有上级领 导机关及 其工作部门 ，根据 近期或某一 时段工 作的需 要，而层 层布 置，推出 的系统 化的 需要突 击完 成的 阶段性工作 ，即我 们常说的 “中心 工作 ”。应该说，对各项中 心工作 的开 展与否 ，无可厚 非，都是 乡镇 政府的 重要 工作 内容。关键在 于如何处理 好中心工作 与公共行 政常规管理 服务的两者 关系。 在乡 镇的日常 运作中，恰恰是 来了个本 末倒置、喧宾夺主 ，把中 心工作当 作主业，把常规 管理服务 当作了辅业 。 乡镇机关 的行政人 员、事 业人员都 围着中心 工作的指挥 棒转。 乡镇 成天忙的 是中心工作 ，弱 的是常规 管理服务，
9、这也正 是人民群 众对乡镇工 作不够满意 的重要 原因之一。 35 坛 2 0 0 9 理 论 探 讨 36 （ 二 ） 基础设施 滞后 ， 行政成本高 西 藏地域辽 阔，人 口居住分散 ，点多 线长，乡镇基础 设施及 配套设施严 重滞后。未通 公路的乡 镇有 65 个，占 乡镇总 数的 9 。 未通 油路的 611 个 ，占 88.3 。 未通电 话的乡 镇有 125 个， 占 乡镇总数 的 18 。 截止 2007 年 底，通 过地市 主电 网，县，乡小 水电 和光伏 电站 供电 ，基 本实现 了乡政府所 在地的乡 乡通电 ，通电人口 约 193 万 人。 近年来，建设 农村饮 水工程 5
10、800 多处 ，解 决了 102 万多人 的饮水困难 和饮水安 全问题，由于受自 然、地 理、 资金 等方 面因素 制约 ， 仍有 部分 乡镇没 有得 到切 实解 决。不少乡 镇位于边远 偏僻的地方 ，高寒 缺氧，农牧民在 生产生 活上存在许 多困难。 调查显示，按现行 每个乡镇 平均行 政编制 15 名算， 每 名乡镇行政 工作人员 要管理 100 平方 公里以 上的地域 ， 而管 理的 人口仅 为 300 人。 同时 ，乡镇干 部职 工还 存 在休 假、出差 、治 病等 因素 ，在 岗人员 相对不足 ，无形 中增加了行 政成本。 这 些都给乡 镇整体 功能的发挥 带来极大 的困难。 （ 三
11、 ） 乡镇的政 事职能未能 很好分离 从 目前来看 ，乡镇 事业单位机 构设置和人 员配备不 健全、不规范 、力量 薄弱。 在实 际工作中 ，由于 乡镇事业 单位 机构 尚未规 范设 置，又缺 人员编 制，许 多本应 由事 业单 位承 担的事 务和 工作 ， 只能 由其他 干部 兼职 或顶 替，从事事业 工作。 导致 了行政工作 人员精力 分散， “政 事职能 ”不 分 ，事业 单位服务功 能得不到 有效发挥。 （ 四 ） 事业单位 机构不健全 ， 服 务功能薄弱 乡 镇事 业机构 设置 不全 、服 务功 能单一 、管理 体制 不顺 等问 题十分 突出 。 特别 是直 接为农 牧民 服务 的农
12、 牧技 术推 广站、兽 防站、文 化广播 影视 服务站 等事 业机 构还不 完善。 已有 事业单位人 员不足、结构不 合理等现 象也 较为 突出。 从而 难以有 效发 挥事业 单位 服务 社会 主义新 农村建设 ，服务 农牧区经济 社会事业的 发展的功 能。 三 、 西藏 乡镇管理体 制改革 的 路径分析 西 藏人 口的 80 以上 在农牧 区， 没 有农 牧区 的稳 定就 没有 全区的 稳定 ；没 有农 牧区的 小康 ，就没有 全区 的小 康。 乡镇作 为国 家政权 在乡 村社会 的代 表者 和方 针政 策的 执行者 ，在西藏 特殊 的政治 、自然和 社会 环境 下这一 组织必将长 期存在。
13、 这就要对乡 镇的规模、运作 机制 、 党政 关系 等进行 科学 合理的 划分 与界 定。 西藏 691 个 乡 镇的 自 然 条件 、资 源 禀赋 、经 济 结 构 、产 业优 势、区位特点 、经济 社会 发展水 平、劳动者素质 经及乡镇 综合 规模（包括 人口、面 积、 GDP 和 财政 收入）存 在很大 差异 ，从而决 定了 乡镇运 行过 程中职 能的 目标 、内 容及 其管 理方 式彼此 会有 很大不 同。 这就要 求在 进行 乡镇 管理体 制改革过程 中不能搞 “一刀 切 ”，必须走 分类改革 之路。 从 总体上看 ，西藏 的乡镇大致 可分为四类 。 第一类 是县城 驻地、 城乡 结
14、合部或工 商业比较发 达的乡镇 ，这 类乡镇 农牧民的生 活状况和 就业方式， 都近似于城 市。 第二类 是工商业有 一定基 础 ，但农 牧业仍是乡 镇经济中 重要 组成部份的 乡镇，如一些处 于重要交通 干线或自 然资 源比 较丰富的乡 镇。 这类乡 镇经济发 展潜力较 大，财政状 况较 好。 第三类 是以农、林、牧为主或兼 顾其它的 乡镇。 第 四类 是边境乡镇 。 这类乡镇 的维护稳 定任务较 重，在改革 中要 强化政治职 能，进 一步巩固 和强化基层 政权。 （ 一 ） 第一类 乡镇管理体 制改革可 分两种情况 进行 首先，对 县城驻 地及 城郊结 合部 乡镇 ，可以 撤销 乡镇 政府
15、 ，改乡 镇为城市街 道。 这些乡 镇往往 与 城市街道 融合 在 一起，既 辖居委 会，也辖 村委 会，工商 业基础 比较 好，农 业在 乡镇经济中 只是辅助 产业，大部分群众 或在服务 行业 就 业，或从 事商业 流通 ，生 活方 式和就 业形 式与 城市 基本 一致 。撤销乡镇 政府，将这些乡镇 改为城市街 道办事处 ，作 为县 级政府的派 出机构， 职 能定位主要 在以下 几个方面 ： 监督 党在城乡基 层有关方 针、政 策的落实；指导 、帮 助村委 会 、社区 居委 会依 法开 展 村 (居 )民自 治 活动 ，发展 社 会服 务，自主管 理 城乡社区 的各项社 会事务；协调县 直
16、“站、所 ” 的关 系，支 持其发挥职 能作用；受县级 政府委托 ，代 理部分 社会 事务管理职 权，提 供部分公 共服务。 撤 销乡镇 政府改 设 为县级 政府 的派出 机构 后，原乡 镇政 府行政 区划 、管辖 范围 为现在县级 政府派出 机构的管辖 范围，特别大 的乡镇 也 可 以 分设 为 2 3 个 街道 办 事 处 ， 称 谓 上 可 称为 县 （市、区）人 民政府 街道 办事处。 在政权 机构 设置上 ，第一 ，乡 镇党 委改 为办 事处 党工 委，乡 镇政 府改为县级 政府办事 处，不 再设人大 、政 协。 办 事处 设主任 1 名，可由办 事处党 工委书 记兼 任。 2 名
17、副书 记 ， 1 名副 书记兼 任办事处 副主任 ，分 管经济 和社 会事业 ； 1 名副书 记兼任纪工 委书记、人武部 长，分 管政工。 办事处 不设 上下对口机 构，核 定办事处 机关行政编 制在 5 10 人， 部分 规模较大的 街道可适 当增加一些 编制。 第 二，办事处 不再 有独立的财 政收支预 算， 其开支全 部纳入 县一级 ，由 县级 政府安排人 事与财政 ，做到 事 权与财权 的统一。第 三， 将 原属于 乡镇 管辖的 站所 分为两 类， 中介 服务 性一 类的 “站、所 ”，逐步推 向市场；具有行政 职能一类 的 “站、所 ”，并 入办 事处的职能 办公室或 交县有关职 能
18、部门。 对于农 牧民 ，要 积极 推进户 籍制 度改 革，打 破身 份界 限 ，愿 意转 为城镇 户口 的可以 全部 转为城 镇户 口，为 其办 理 养老保 险，享受 最低 生活保 障，这样 既有 利于 推进 城市 化、产业化 进程，理顺乡镇政 府与县部 门之间的 扯皮问题 ， 提高 行政效能 ，也有利 于解决城 郊结合部乡 镇普遍存 在的 失地 农牧民不断 增多，影响农牧 区稳定的问 题。 其次，对 工商业 基础 比较好 、群众 组织 化程 度比 较高 的乡 镇，可 以有选择地 扩大乡镇 自主权。 一 是改革 乡镇主 要领 导产生方式 ，扩大 群众参与 选举乡镇干 部的范围 和渠 道， 积
19、极探索由 选民直接选 举乡镇长。 二是理 清事权 、财 权，合理界 定乡镇财政 的支出范 围。 三是乡 镇的行 政管理 职 能进一 步委 缩，原乡 镇政府 履行 的如保 障宪 法、法 律的 执 行，保护 公私财 产、保 障 公民 的人身 权利 、民 主权 利，维 护 社会秩 序，保护 环境 等等移 交给 县级政 权机 关，由 县级 政 权机关 或职 能部门 履行 。 将原 乡镇 政府 履行 的经 济管 理、经济服 务职能，转移给社 会中介组 织和农牧民 组织。四 是 努力发展 各种社会中 介组织，对除了 国家事务以 外的 涉 及农 民群 众的公 共事 务，逐步 实现自 我管 理、自我 教 育
20、、自我 服务。 这部分 乡镇也可参 照城郊结 合部乡镇改 革 模式，撤 销 乡镇政府 ，改为 城市街道办 事处。 （ 二 ） 第二 类乡镇体 制改革 对有一 定工商业基 础，但 农牧业仍 是乡镇经济 中重 要 组成 部分 的乡镇 ，可维持 现行 乡镇建 制不 变，重点 放 在 理顺职能 、精简 机构编制、明晰事 权和财权 上，通 过转 变 乡镇 政府 职能，精 简机构 和人 员，建立 精干高 效的 行 政 管理 体制 和运行 机制 。 随着 乡镇 经济的 发展 和农 牧 民 组织化程 度的提高， 可 逐步改为 县级政府派 出机构 ， 条 件成熟可 进一步扩大 乡镇自主权 。 因为这 部分乡镇
21、， 一 般处于交 通枢纽干线 或具有特殊 自然资源 ，它们 的经 济 发展主要 依赖自我的 特定资源 ，维持 现行乡镇政 权建 制 不 变，科 学界 定 其职 能边 界 ，解决 其事 权 、财权 不 对 称 、不统一 问题 ，则 可以 较好 地解决 这些 乡镇政 权建 设 中 的问题，促进这 些乡镇的发 展。 （ 三 ） 第三 类乡镇体 制改革 这一类 乡镇在西藏 所占比例 较大。 改革 路径如下： 首先，实行 “扩乡 ”。扩大乡镇 规模，在对现有乡 镇政 权 架构基本 不变的情况 下，进 行 有效归 并、重 组，可 以结 合 实际适当 扩大管辖范 围， 节约行 政资源和行 政成本 。 这 类
22、改革要 想取得实效 ，必须 有乡镇政 权的上一级 县 级政 权体 制改革 作为 配套，否 则，县级 政权养 了一 大 批 机构、一大批人 员，到 一定时候，这些机 构和人员 又要 膨 胀自 己的 权力，找 基层的 麻烦 ，乡 镇体 制改革 的成 果 就 很难 保住 。 因此 ， “扩 乡 ”的同 时，必须 减少 “县 政 ”对 “乡政 ”的影响 。 其次，推进机 构改革。 一是 要定职能。 乡 镇整合后 ， 规 模更 大了 ，如 果只 是简单 的整 合显然 不行 ，必 须同 时 推 进乡镇机 构改革，科学界定 乡镇政权 职能。 要适 应市 场 经济条件 下农牧区经 济社会发展 的要求，合理界
23、定乡 镇 政权 职能 ，把 主要 精力转 到加 强社会 管理 、公 共服 务 和 改善经济 发展环境上 来，努 力建设服 务型政府。现在 ， 乡 镇政 权管 着许多 不该 管、管不 了、管了 之后农 牧民 有 意 见的事情 。 因此，整合后的 乡镇政权必 须切实转变 职 能 ，把不必 要的 事减下 来，才 能把不 必要 的机 构 和人 员 减 下去，真正实现 减人减事减 费。 二是定 机构和领 导职 数 。 科学设置乡 镇机构是 科学界定职 能的基础 。 要 打破 部 门界限，科学设 置乡镇机构 。 乡镇政权 应对应县 级政 权 ，设 置党 政办 公 室、经 济发 展 办公 室、社 会 事业
24、办 公 室 、财贸 办公 室等 4 大 办公 室 (司 法治 安事 宜由 县级 政 府 直管 )， 在办 公室内 设立一 专多能的 干事和 助理等 职 位 ，他们 既重点从 事一、两项工作，又兼任 其他工作 。 每 个 乡镇党 委一般 可设党 委书记 和乡镇长 各 1 名 ；设 2 3 名 党委副书 记， 1 名兼 任人大主席 ， 兼管政协 工作， 1 人 兼 任 纪委 书 记，分 管政 工 ；其 他 设 3 4 名委 员 ，分 别 担 任 副乡镇长 、组宣 委、人 武部长等。每个 乡镇可设非 领导 职 数 2 3 名 ，用于 “扩乡 ”后 精简 下来 的 原班 子成 员 的 安置，以后逐步
25、消化。三是定编 制。要依据乡 镇经济发展 总 产值、人口和面 积三个因素 ，核定 乡镇编制 。 依据宪法 ， 调整乡镇 建制的权限 在省级人民 政府，因此 定编 标准应 由 省级人民 政府确定。任 何地方和单 位都不得 要求基层设 置 机构和专 职人员。 编 制一经核定 就必须严格 执行，坚决 把 住进人口 子。 对于乡 镇事业单位 ，要按 照公益性 职能和 经 营性职 能分 开的 原则，加 快乡镇 事业 单位改 革，对 各类 事 业站所 职能 进行 全面整 合，重复 设置 的要合 并，能 撤销 的 要撤销 ，不宜由 政府 办的 要推向 市场 ，公 益性 事业 单位 和 经营性事 业单位要分
26、类管理， “扩 乡 ”后 的乡镇不 得再设 立 自收自支 事业单位。 四 是定事权 与财权。 推 进县乡财政 管 理体制改 革。 要大力 调整财政支 出结构，中央、自治 区、地 市、县各 级财政 支出 都要向 农牧 区倾 斜，财政 收入 新增 部 分要提高 对农牧区投 入的比重 ，增加 农牧区基础 设施建 设 和社会事 业的财政投 入，向 农牧区提 供更多的公 共产品 和 服务。 （ 四 ） 第 四类乡镇 管理体制改 革 西藏 与缅甸、印度、不丹和尼 泊尔等国接 壤，边境线 长 达 4000 多公里， 共 有 21 个 边境县 ， 边境地 区居住 着藏、 汉、门 巴、珞 巴等民族 和 亻 登
27、人、夏尔巴 人。由 于受特殊的 地 理位置 、自然环 境和 基础 设施等 条件 的影响 和制 约，现 阶 段边境地 区经济社会 发展落后于 腹心地区 ，边境 地区的 乡 镇经济发 展都相对比 较落后，有的生 产和生活条 件还相 当 困难。同时 ，这些 地区是西藏 反分裂斗 争的前沿，维护稳 定 任务十分 艰巨。乡镇政 府作为国家 政权在边 境地区基层 的 代表， 对边 境地区的发 展和稳定 具有不可替 代性的 作用， 这类乡 镇要 强化 其政治 职能 ，要 配强 配齐领 导人 员，强 化 乡镇派出 所的工 作职 能。 在乡镇 干部队伍建 设上，要通 过 加强培 训，提高 他们 的整 体素质 ，
28、不断提 高边 境地 区乡 镇 的治理能 力。 主要 参考书目 ： 1、 李凡 中国 基 层民 主发 展 报告 2004， 知 识产 权 出 版社 ， 2005 年 5 月第 1 版 2、 吴 重庆 直 选与 自治 当 代中 国农 村政 治生 活 羊城晚报 出版社 ， 2003 年 3 月第 1 版 3、 吴知论 中 国地方政府 管理创 新 ， 人民出 版社 ， 2004 年 10 月 第 1 版 4、 孙 柏瑛 当代 地方 治理 面 向 21 世 纪的 挑战 ， 中国人民 大学出版社 ， 2004 年 4 月 第 1 版 5、 2008 年 1 月 16 日 在 西 藏自 治 区第 九 届人 民 代 表 大会上的 报告 ， 向巴平措 作者单位 ： 西藏自 治区党校 责任编辑 ： 云 辉 西 藏 发 展 论 37 坛 2 0 0 9