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1、某某228国道某某至某某段工程PPP项目财政承受能力论证报告 228 国道 某某某某至 某某段工程 PPP 项目财政承受实力论证报告 二一七年七月 目 录 编制依据 . 1 一、财政承受实力论证意义 . 2 二、项目概况 . 3 1、项目背景 . 3 2、项目产出说明 . 4 3、采纳 PPP 模式必要性 . 4 三、项目实施方案 . 7 1、运作方式 . 7 2、交易结构 . 7 3、回报机制 . 9 4、风险识别与安排 . 9 四、财政承受实力论证 . 12 1、责任识别 . 12 2、支出测算 . 14 五、财政承受实力论证结论 . 17 1、财政收支预算 . 17 2、全部 PPP 项
2、目支出责任 . 17 3、结论 . 181228 国道 某某某某至 某某段工程 PPP 项目 财政承受实力论证报告编制依据1、中华人民共和国政府预算法2、某某院关于创新重点领域投融资机制激励社会投资的指导看法国发201460 号 3、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导看法国办发201542 号 4 、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金201476 号 5、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知财金2014113 号 6、政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引财金201521 号2一、财政承受实力论证意义财政承受实力论证是识别、测算政
3、府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为政府履行 PPP 合同义务供应保障，也有利于规范 PPP 项目财政支出管理，从而有效地防范和限制财政风险， 实现 PPP 可持续发展。为推动 228 国道某某某某至某某段工程 PPP 项目的实施，推断项目是否符合财政承受实力的相关要求，确保项目所需地方政府支出责任与某某县财政实力相匹配，现基于项目的实施方案对本项目进行财政承受实力论证。3二、项目概况 1、项目背景在中共十八大及十八届三中全会提出让市场在资源配置过程中发挥确定性作用和允许社会资本通过特许经营等方式参加城市基础设施投资和运营
4、的背景下，某某院、发改委及财政部等国家主管部门及浙江省人民政府、温州市人民政府相继出台了激励政府和社会资本合作模式的相关法律及政策文件，以推动 PPP 模式在城市基础设施及公共服务领域的发展，从而拓宽城市基础设施及公共服务领域项目的融资渠道，提高公共产品的供应实力及效率，促进政府职能的加快转变。依据浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、浙江省交通厅十二五’全省交通发展总体目标的精神，某某县以后发崛起、全面跨越发展战略为指引，立足于某某县社会发展状况，结合现有道路运输资源，努力建设一个结构合理、高效的综合道路运输体系。目前，228 国道某某段以北其他路段均已开展前期或开工建设
5、。同时，由于某某东部南北走向道路较欠缺，仅有的一条道路技术等级较低，使得南北交通相当不便，制约了临港工业产业带的进一步4快速发展。因此，加快建设 228 国道某某段，打造一条沟通某某县东部沿海地区的南北大通道显得燃眉之急。228 国道某某段是某某县马路交通规划主骨架五纵五横中五纵中的一纵，对于推动浙江省交通五大建设、打造畅通浙江，实施某某县交通规划,促进沿海地区经济可持续发展，完善某某东部沿海南北交通网络，解决现有沿海港区之间马路技术标准偏低、交通量过大、街道化严峻、行车不畅、服务水平低等存在问题，构建快捷的交通干线，有效拓展某某沿海港区经济腹地等均具有非常重要的意义。同时，为进一步创新某某县
6、公共设施领域投融资模式，缓解政府短期财政压力，提高国道马路的建设和运营效率，依据国家有关激励社会资本投资公共设施项目的政策精神，经某某县人民政府批准，228 国道某某某某至某某段工程项目拟采纳政府和社会资本合作模式（简称PPP 模式）进行投资、建设及运营管理。2、项目产出说明本项目主线举荐方案路途全长 21.38km ， 共设桥梁 27 座2546.1m，隧道 1 座 2540m，路基挖方 53.7177 万 m³，填方 204.4684 万 m³，软基处理 15.998km，路面 486.771km²，征用土地 114.952 公顷，拆迁房屋 75007 。5炎
7、亭连接线全长 3.159km。共设桥梁 9 座 665.48m，挖方 0.0064 万 m³，填方 14.9754 万 m³，软基处理 2.873km，路面 30.168km²， 征用土地 8.394 公顷，拆迁房屋 8728 . 依据 228 国道某某段的功能定位和通行实力和车道数的需求分析，确定主线道路等级为一级马路，其中某某至金乡为双向六车道，金乡至省界段为双向四车道。因此，本项目 228 国道某某某某至某某段工程起点至金乡为双向六车道，金乡至某某段为双向四车道。炎亭连接线等级为双向双车道二级马路。依据省发展改革委关于 228 国道某某某某至某某段工程可行性
8、探讨报告批复的函浙发改函201726 号：项目总投资约 25亿，建设资金除省交通运输厅投资补助约 5.4 亿元外，其余由某某县政府财政性资金负责筹措，项目由某某县交通运输局负责组织实施。依据228 国道某某某某至某某段工程初步设计概算专项审查会议纪要，本项目审定的最终概算 26.9183 亿元，建安费 14.4669 亿 元：其中主线概算 24.9116 亿元，连接线概算 2.0067 亿元。3、采纳 PPP 模式必要性 本项目投资大、建设周期长、规范要求高，由政府投资将使政府财政压力较大。采纳 PPP 模式，可使社会资本发挥其在公共服务6领域的杠杆作用和风险分担的机制：一是能够在政府财政资金
9、之外开拓新的资金来源，激励社会资本担当社会发展的历史重任；二是在投资、建设、运营和服务之间形成有效的合作机制，提高资源利用效率，实现投融资的最佳效益，节约有限的财政资金以供应更多的公共产品。7三、项目实施方案 1、运作方式本项目将采纳 BOT 模式，合作期限为 15 年，其中建设期 3 年， 运营期 12 年。合作期限内，政府方授予中选社会资本在某某县依法设立的项目公司肯定的项目合作权，详细负责本项目的投资、融资、建设及运营维护等工作。本项目下，政府方目前已完成环境影响评价、水土保持、土地预审、可行性探讨报告的编制及报批等工作，并将负责完成项目初步设计的编制及报批、施工图设计及报批等前期工作，
10、剩余工作则将由项目公司负责。建设期内，项目公司依据项目建设规模及施工要求，刚好足额筹措资金，担当项目全部的投资及建设，确保项目在约定时间内完工。与传统政府投资建设的模式不同，BOT 模式下投资人将负责项目的全部投资，担当工程投资、进度、质量监管的主要责任。此外， 项目合作期内，项目公司须担当本项目下道路养护、修理等运营维护职责，或托付专业第三方负责该部分工作；项目合作期满，项目公司则将项目设施无偿移交给政府指定的接收机构，移交前应通过政府组织的移交验收。2、交易结构8本项目的交易结构如下：说明：（1）某某县人民政府授权某某县交通运输局作为项目的实施机 构，负责项目社会资本的选择工作，通过公开招
11、标方式选择社会投资人。（2）成交投资人依法在某某县注册成立项目公司，投资人向项目公司注入核定资本金；某某县交投公司则代表政府方参股项目公司，持有 5%股权，政府方认缴该部分资本金，将依据省交通厅专项资金到位状况予以缴足。剩余项目融资由项目公司负责完成。（3）某某县交通运输局通过谈判确认程序与项目公司签署 PPP 项目合同，并授予项目公司投资、建设、运营维护项目设施的9权利。（4）项目公司依据 PPP 项目合同负责组织项目的投资及建设。待项目竣工验收合格后，项目公司将项目资产全部权移交给某某县交通运输局或其他政府指定机构，并在项目运营期内负责项目设施的保养、维护等日常管理职责。项目公司日常运营接
12、受相关监管机构的行政监管。（5）某某县财政局依照 PPP 项目合同同时依据年度的绩效考核结果支付项目公司核定的可用性服务费及运营维护补助。（6）经营期满后，项目公司须将项目设施及有关权益无偿移交还给某某县交通运输局或其他政府指定机构。3、回报机制PPP 项目回报机制是项目收入的来源方式，主要包括运用者付费、政府付费和可行性缺口补助等。项目详细的回报机制将依据项目自 身的运营属性来确定。因本项目属于纯公益性项目，项目本身无经营性收入，缺乏运用者付费的基础，故本项目的回报机制设定为政府付费，政府方通过支付年度可用性服务费及运营维护补助等，以保障社会资本收回项目投资成本并获得合理收益。4、风险识别与
13、安排10PPP 项目风险分担的基本原则包括：（1）担当风险的一方应当对该风险具有限制力；（2）担当风险的一方能够将该风险合理转移；（3）担当风险的一方对于限制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方担当风险最有效率；（5）假如风险最终发生，担当风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移合同相对方。基于以上原则，并综合考虑某某县政府的风险管理实力、项目回报机制和市场风险管理实力等要素，通过对本项目风险进行识别与梳理后在政府和社会资本间加以安排，安排状况如下表 1 所示。表 1：项目风险安排方案编号 风险种类 风险担当方 1 组织机构风险 项目公司 2 建立和施工风险 项目公司 3 融资风险 项目
14、公司 4 投资估算风险 项目公司 5 项目设计风险 政府 6 项目维护风险 项目公司 7 环境爱护风险 项目公司 8 土地供应风险 政府 9 政策风险 政府1110 法律法规风险 政府 11 经济风险 政府和项目公司 12 不行抗力风险 政府和项目公司12四、财政承受实力论证推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。依据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，政府从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政
15、规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一样。通过科学评估，对项目的各项支出责任进行清楚的识别与测算， 衡量项目实施对本年度以及今后年度财政收支平衡状况的影响，能 够有效地为 PPP 项目财政预算管理供应依据。1、责任识别在 PPP 项目生命周期的不同阶段，政府应相应担当肯定的义务， 财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险担当、配套投入。（1）股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的状况下，政府所担当的股权投资责任。本项目下，社会资本将拥有项目公司 95%的股权，其余 5%的股权由政府方认缴，故政府方将担当相应比例的股权投资支出。13（2）运营补贴支出运营补贴
16、支出责任是指在项目运营维护期间，政府担当的干脆付费责任。在不同的项目回报机制下，政府担当的运营补贴支出责任有所不同。政府付费模式下，政府担当全部运营补贴支出责任； 可行性缺口补助模式下，政府担当部分运营补贴支出责任；运用者付费模式下，政府不担当任何运营补贴支出责任。本项目的回报机制确定为政府付费模式，故政府将担当全部运营补贴支出责任。（3）风险担当支出风险担当支出是指由政府担当风险带来的财政或有支出责任。本项目下，社会资本方担当项目的组织机构风险、建立和施工风险、投资估算风险、融资风险、项目维护风险及环境爱护风险；政府方 担当项目设计风险、土地供应风险、政策风险、法律法规风险以及 因政府方缘由
17、导致项目合同终止等突发状况，并与社会资本共同承 担经济风险及不行抗力风险。（4）配套投入支出配套投入支出责任是指政府供应的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。14配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目下，政府方在确定社会资本方之前，将会负责完成项目 初步设计的编制及报批、施工图设计及报批等大部分前期工作，并支付费用。在确定社会资本之后，政府不再额外担当配套投入支出。2、支出测算本项目下，政府支出责任主要包括股权投资支出、运营补贴支出和风险担当支出：（1）股权投资支出本项目将来成立的.