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1、第 31 卷农业现代化研究青海玉树地震灾后恢复重建土地整治规划探讨田玉福1,2，冯玲正3（1.北京林业大学，北京，100083；2.国土资源部土地整理中心，北京，100035；3.青海省土地统征整理中心，青海 西宁，810001）摘 要：依据中央和国务院有关指示精神，在调查分析的基础上，研究编制玉树地震灾后恢复重建土地整治规划，为灾后土地整治活动提供规划依据，为做好灾后恢复重建土地整治工作、尽快恢复灾区生产生活条件奠定基础。本研究对灾区土地受损情况进行了调查，提出了土地整治目标，对因地震灾害损毁的耕地、废弃建制镇和村庄用地、抢险救灾应急用地、过渡性安置用地等统筹做出了整理复垦安排，估算了土地整
2、治投资，明确了土地整治重点，提出了规划实施保障措施。关键词：灾后重建；土地整治；规划；玉树；青海中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1000-0275(2010)06-0712-04Discuss on Land Consolidation Planning of Post-Yushu Earthquake Recoveryand Reconstruction in Qinghai ProvinceTIAN Yu-fu1,2，FENG Ling-zheng3(1.Beijing Forestry University,Beijing 100083,China;2.Land Cons
3、olidation and Rehabilitation Center，The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035,China;3.Land Consolidation and RehabilitationCenter,Department of Land and Resources of Qinghai Province,Xining，Qinghai 810001,China)Abstract：According to the instructions of the central government,based on the ana
4、lysis of the investigation,research anddraw the land consolidation planning of post-disaster restoration and reconstruction to lead the post-disaster landconsolidation activities,and provide planning basis for the disaster area to restore production and living conditions assoon as possible.This stud
5、y conducted a full investigation for damaged land,provided the land consolidation goals,andgave overall reclamation arrangement for arable land due to earthquake disaster,abandoned towns and village uses land,emergency rescue and disaster relief emergency land,transitional resettlement land,and so o
6、n,and estimated investmentin land remediation engineering,put forward land consolidation focus and implementing security measures.Key words：post-disaster reconstruction;land consolidation;planning;Yushu;Qinghai Province项目来源：国家玉树地震灾后恢复重建组资助项目。作者简介：田玉福（1970-），男，回族，新疆霍城人，国土资源部土地整理中心研究员，北京林业大学博士生，主要研究方向
7、为土地整治、土地利用。收稿日期：2010-08-13，修回日期：2010-09-05青海玉树地震对灾区农地和农业生产造成了巨大破坏，灾区群众的生产、生活受到严重影响。为了尽快恢复土地的生产能力，保障灾区群众的基本食物供应，必须加快研究编制灾后恢复重建土地整治规划，科学、有序地推进灾后土地整理复垦工作1。1 灾区土地利用现状和受损破坏状况青海省玉树藏族自治州位于青藏高原腹地的长江和澜沧江源区，青海省南部，距省会西宁 800km。玉树州总面积为 20.5 万 km2，辖玉树等 6 县，总人口（常住）为 35.73 万人，藏族人口为 34.49 万人，占总人口的 96.5%；汉族人口为 1.08 万
8、人，占 3.01%。玉树州是一个以牧为主，农牧兼营的地区，境内草地面积占土地总面积的 83%。全境平均海拔4200m 以上，最高点 6621m。2009 年地区生产总值达 25.5 亿元，全社会固定资产投资完成 17.0 亿元，地方财政收入达 0.5 亿元，财政总支出为 20.5 亿元；城镇居民人均可支配收入 13032 元，农村居民人均纯收入 2335 元。1.1 灾区土地利用现状据第二次全国土地调查，玉树州受灾区土地总面积为 3052373.72hm2。从土地利用类型看，农用地2691548.63hm2，占土地总面积的 88.18%；建设用地5098.27hm2，占土地总面积的 0.17%
9、；未利用地355726.82hm2，占土地总面积的 11.65%。其中农用地中，耕地 6157.26hm2，占土地总面积的 0.20%；牧草地 2365560.67hm2，占土地总面积的 77.50%，林地318450.46hm2，占土地总面积的 10.43%。总体来看，灾区土地利用类型主要为牧草地、林地和裸地，耕地和建设用地较少。耕地多为旱地，主要分布在海拔较低的河谷阶地和山间小盆地。1.2 土地受损情况及破坏程度玉树地震给灾区人民生命财产造成重大损失。截至 2010 年 5 月 30 日，遇难 2698 人，失踪 270 人2。第 31 卷第 6 期2010 年 11 月Vol31 No6
10、Nov 2010农业现代化研究RESEARCH OF AGRICULTURAL MODERNIZATION第 6 期田玉福等：青海玉树地震灾后恢复重建土地整治规划探讨表 1灾区灾前土地利用现状土地类型农用地合计其中：耕地园地林地牧草地其它用地建设用地合计其中：建制镇村庄采矿用地风景名胜及特殊用地交通运输用地水利设施用地未利用地合计其中：裸地水域其它未用地总 计面积（h m2）2 6 9 1 5 4 8.6 36 1 5 7.2 61 7.5 93 1 8 4 5 0.4 62 3 6 5 5 6 0.6 71 3 6 2.6 55 0 9 8.2 71 9 2 1.8 91 3 4 9.5 9
11、4 9.6 51 9 6.8 41 4 2 7.8 81 5 2.4 23 5 5 7 2 6.8 23 3 3 1 5 6.8 02 0 3 6 6.2 52 2 0 3.7 73 0 5 2 3 7 3.7 2比例（%）8 8.1 80.2 00.0 01 0.4 37 7.5 00.0 40.1 70.0 60.0 40.0 00.0 10.0 50.0 01 1.6 51 0.9 10.6 70.0 71 0 0居民住房大量倒塌，学校、医院等公共服务设施严重损毁，部分公路沉陷、桥涵坍塌，供电、供水、通信设施遭受破坏。农牧业生产设施受损，牲畜大量死亡，商贸、旅游、金融、加工企业损失严重。
12、山体滑坡崩塌，生态环境受到严重威胁。地震对灾区土地资源造成了较为严重的损失和影响。耕地和牧草地数量减少、质量降低，农牧业生产空间遭到破坏。建设用地受损类型较多、比例较大，土地功能修复的任务艰巨。部分生态用地遭到破坏、功能受损，区域生态系统受到影响。根据国家减灾委专家委员会编制的 玉树地震灾害评估报告2，结合灾区当地国土资源部门实地调查，地震灾区涉及玉树州 6 县 19 个乡镇，土地受损面积达到 18270hm2，其中耕地受损 4091hm2，占受灾区域耕地面积66.44%；牧草地受损 12176hm2，占受灾区域牧草地面积 0.51%；建制镇、村庄受损 2002hm2，占受灾区域建制镇、村庄面
13、积的 61.20%。据初步评估，土地严重受损面积达到 8329hm2，一般受损面积 9062hm2，轻度受损面积 879hm2。2 恢复重建土地整治的基本原则和目标2.1 土地整治的基本原则玉树地震受灾区位于高寒、生态脆弱区，区域地势高亢地形复杂、地质安全隐患多、基础设施和经济条件较差。鉴于时间紧、任务重、难度大等实际情况，灾后恢复重建土地整治须遵循以下基本原则：（1）坚持整治与生态环境保护并重的原则。严格执行国家、省、玉树州、受灾县有关环境保护的方针、政策，遵循“在整治中保护，在保护中整治”的原则，做好灾区毁损土地生态环境的恢复和重建，实现灾区土地整理复垦与农业生态环境保护的协调发展3。（2
14、）坚持民生优先、保障安全的原则。树立全局观念，从推进灾区尽快恢复正常生活生产的实际需要出发，结合地震灾害土地受损分布、类型，着力解决与群众生活生产密切相关的、具备整理复垦条件的区域，缓解人均耕地减少的矛盾。要对农牧民长远生计做好统筹安排，尽力保证灾区农牧民粮食（青稞）作物需求。（3）坚持科学论证、安全选址的原则。根据生态、地质、地貌特点，根据灾区地质灾害评估结果4，选择在地质安全区域安排整理复垦项目5，不得在地质灾害治理前在地质灾害隐患和次生地质灾害的区域进行土地整治。（4）坚持因地制宜、分类指导的原则。不同受损类型、不同地貌条件下土地整治的特点和模式存在很大差异，当前土地整治经验固然可资借鉴
15、，但不能完全照搬，必须根据灾毁土地类型多样性和复杂性，因地制宜地制定、运用与之匹配的土地整理复垦模式。应结合玉树的实际情况，选择代表型区域进行试点研究，总结不同灾毁类型土地整理复垦关键技术要点和整理复垦模式，进行分类指导。（5）坚持注重实效、特事特办的原则。项目的实施要充分考虑时间的紧迫性，各项工作安排应以做好灾后重建家园，恢复土地生态条件为目标，注重土地整治工程实施效果，简化各种办事程序，保证按时保质完成土地整治任务。（6）坚持公众参与的原则。坚持农牧民的灾后恢复重建主体地位，保障其对规划方案编制的参与权，广泛征求农牧民对整治规划的意愿和建议，并将合理化建议纳入规划内容。发挥当地群众对工程建
16、设的监督作用，维护农牧民权益，切实为民谋利。2.2 土地整治的目标在地质环境安全前提下，全面、有序地开展土地整治，按照田、水、路、林、村综合治理的原则，集中连片治理，恢复土壤耕作条件,治理坡面水系，完善田间道路，适当调整土壤利用结构，适度拆并自然村落，适时复垦建制镇、村庄用地，恢复重建更加美好家园，表 2玉树地震土地受损面积统计表玉树称多治多杂多囊谦曲麻莱合计耕地受损面积2 9 9 67 4 63 4 94 0 9 1牧草地受损面积6 4 5 05 7 2 71 2 1 7 6镇、村庄受损面积1 2 4 52 2 83 0 21 6 35 682 0 0 21 0 6 9 16 7 0 03
17、0 21 6 34 0 581 8 2 7 0（单位：hm2）受灾县合计713第 31 卷农业现代化研究节约集约利用土地资源，促进社会经济可持续发展。根据土地受损面积及灾后重建土地利用方向，考虑到玉树地震极重灾区和重灾区 11.92 万人的最低蔬菜供应保障，研究确定土地整治目标为：土地整治总面积 2139hm2，其中，耕地整理复垦 1160hm2、废弃建制镇和村庄用地复垦 499hm2、安置性用地、救灾抢险等临时用地复垦 480hm2；受损土地整理复垦率不低于 95%；整治质量满足相关规范要求；土地整治工程 3 年实施完成。工矿用地受损面积小、受损程度一般，据调查企业已自行复垦。受损牧草地占受
18、灾区总牧草地比例小，仅为 0.51%；而且该地区人均牧草地占有率较高，人均牧草地 11.45hm2，受损牧草地对当地牧民生活影响很小，根据 玉树地震灾后恢复重建防灾减灾和生态修复专项规划，受损牧草地在 玉树地震灾后农村牧区建设规划 中已有安排。所以，工矿用地和牧草地复垦未纳入本土地整治规划。3 土地整治的投资估算和措施根据玉树地震土地受损和灾后土地恢复重建的实际状况，将土地集中连片、基础设施条件及自然和社会经济状况较好，受损面积广而集中、受损程度严重、基础设施条件相对较好，当地政府和群众土地整治积极性高的整治区域列为土地整治重大工程，确保地震灾后恢复重建中群众对土地资源的基本需求，为当地农牧民
19、提供良好的生产、生活环境6。重大工程涉及玉树州 1 县 5 个乡（镇），土地整治面积 1825hm2，其中极重灾区（结古镇）土地整治面积 1232hm2，重灾区土地整治面积 593hm2。3.1 投资估算依据青海省土地开发整理建设标准（试行）、土地开发整理项目预算定额标准，参照相关行业定额标准和预算编制规定，结合玉树实际，借鉴青海省土地整治实施项目投资情况，分析估算出土地整治工程单位投资（表 3），估算土地整治总投资为15141 万元，其中重大工程估算投资为 12676 万元。3.2 土地整治措施针对玉树地震灾毁土地类型，结合区域地形、地貌类型确定主要工程措施和工程模式，对地震受损的土地进行恢
20、复。恢复整治以工程措施为主，结合生物化学措施进行，侧重于恢复、完善农田水利和田间道路等基础设施，改善生产条件，提高土地质量。（1）土地整理工程。在丘陵、平原区开展土地整理，提高耕地质量。按田、水、路、林、村综合治理的原则，改坡耕地为梯田，治理坡面水系，完善田间道路，将耕地建成高产稳产基本农田。梯田建设。按“等高不等宽、大弯随弯、小弯取直”的原则，沿等高线修成水平梯田，达到“平、厚、壤、固、肥”的标准。坡面水系建设。重点建好拦山堰、排洪沟、沿山沟、背沟，做到排水畅通，土不下山，水不乱流，自然侵蚀模数降到 1000t/km2 n 以下。田间道路。田间道与交通干道相连，生产路到达耕作田块，晴雨天畅通
21、，便于田间作业和农产品运输。（2）土地复垦工程。耕作层构建。建制镇、村庄用地复垦，要求构建土层厚度达到 40cm 以上，耕作层厚度达到 25cm 以上。对土层浅薄、基岩为泥岩、页岩的应进行底土深挖或爆破改土。为不降低耕地的质量，工程施工应将表土剥离堆放在一旁，在梯台成型后再将表土还原，覆盖到生土表面；建制镇、村庄用地缺少表土，应就近利用客土。耕作层中的粗碎石必须清除完毕，以适合农作物生长。表土修复及污染土壤治理。对地震表土被沙砾石覆盖的耕地，覆盖层在 20cm 以下的，应对覆盖层进行清除；覆盖层在 20cm 以上的，清除工程量过大，宜就近寻找表土，进行客土修复耕层；若无法进行客土覆盖，可将较大
22、的石块拣出，增施有机肥，通过对土壤改良培肥，逐步恢复其生产能力。农田地埂修复。本着“因地制宜，就地取材，安全稳固”的原则，对地震造成垮塌的田地埂进行修复，同时对原有支离破碎，归并零星分散的地块，平整土地，使之便于耕作。田地埂沿等高线放线，大弯随弯，小弯取直，矮坎窄梯，台位清晰。田地埂材料坚持就地取材，取石材方便的最好用石材，可砌石埂，也可砌土石结合埂；取石材难、土壤粘重的地方，可筑土埂。地埂的砌筑要牢固稳定，搞好埂基的清理和埂坎的砌筑。清基深度要求到坚硬的底土层，清足埂坎宽度的最大断面，埂基表面清成略向内倾的安全边坡。农田基础设施修复。坡面蓄排水设施恢复主要是沿山沟、引排水沟、地边沟等“三沟”
23、，蓄水池、沉砂池、储粪池等“三池”的修复和完善。对冲毁的“三沟”，重新进行恢复建设；对局部垮塌的，应尽量利用原有材料进行安砌、修补，做到沟沟相通，利于引排水通畅。对于冲毁、垮塌的“三池”，应尽量充分利用原有材料，进行恢复建设；对开裂、渗漏的“三池”，应对损坏部位进行清理、修补、浆砌。水浇地排灌设施恢复主要是对田间灌溉渠、田间排湿排涝渠、田间排表 3土地整治工程单位投资估算表受损程度极重灾区重灾区一般灾区耕地整理复垦7.57.56.0废弃镇、村庄用地复垦9.09.08.2 5临时用地复垦4.54.54.5（单位：万元/hm2）714第 6 期洪渠和桥、函、闸、农田制口等附属工程的恢复。对于冲毁、
24、垮塌的渠道和附属工程，应尽量充分利用原有材料，进行恢复建设；对开裂、渗漏的渠道和附属工程，应对损坏部位进行清理、修补、浆砌。4 规划的组织和政策保障措施4.1 组织保障。遵照“省政府主导、县政府承担、乡政府实施、当地群众参与”的原则，国土资源部负责重大工程实施方案的论证评审工作，并对工程实施、资金使用、竣工验收等进行指导、监督；省国土资源厅在省政府的统一领导和组织协调下，全面负责重大工程的建设工作；县乡级政府负责具体组织重大工程土地整治项目的实施工作。各级地方人民政府成立相应机构，实行政府主导、国土部门牵头，部门配合，社会广泛参与的领导体制。4.2 技术保障（1）搭建技术支撑平台。组建由土地及
25、相关行业专家组成的专家委员会，在项目管理全过程中，实施专家审查制，对投资决策、规划设计、招投标、监理、竣工验收等提供咨询、评估、论证服务，提高项目决策和管理的科学化、民主化水平。要组织由州（地、市）、县（区）国土、水利、交通、农牧等相关部门具有实践经验的专家组成技术指导小组，负责工程项目实施的日常技术督查指导工作。（2）基础研究分析。目前，青海全省已完成县级土地整理规划，根据土壤、水利条件、交通条件、气候条件、地形条件、地质条件，资金投入、公众参与、组织能力等，对县域土地整理进行了分析研究，从土地适宜性的角度，归纳了不同区域土地整理的目标、任务，分析了土地整理带来的社会效益、经济效益和生态效益
26、。县级土地整理规划为灾后恢复重建土地整治工程实施提供了可靠、翔实的依据。（3）较完善的技术条件。青海省制订的 青海省土地开发整理工程建设标准为土地整理提供了技术标准。在建的土地整理项目，在实践中积累了较成熟的土地整理经验。目前，全省已有一定规模的专业技术队伍从事土地整理工作。4.3 政策保障（1）加大耕地保护和土地整治支持力度。因灾受损耕地和不宜原址重建而废弃的建设用地，凡具备复垦条件的，应统筹做出复垦安排，编制实施方案，拟定复垦工程项目，其经费由中央分配给地方的新增建设用地有偿使用费中调剂，或从中央经费给予支持。因灾区交通、电力、通讯等抢险救灾设施和应急安置、医疗、卫生防疫等用地而占用耕地的
27、，过度性安置房及配套设施临时占用耕地的，由所在县乡（镇）政府组织当地群众复垦恢复，并可利用灾后恢复重建资金给予群众补贴。（2）适当调整项目实施管理方式，组织群众广泛参与7，确保当地农牧民在重建家园中直接受益。在重灾区建制镇、村庄，可按补助项目形式安排一般性受损耕地整理，凡当地农牧民能施工的工程，都要组织农牧民施工；农牧民不能直接承担施工的，也要尽量让农牧民通过参与工程项目实施得到实惠。工程建设要尊重当地群众意愿，严禁侵害农牧民利益。（3）简化土地整治工程项目前期工作程序。本着简化程序，注重实效的原则，灾毁项目特事特办，各县可根据确定的土地整治规划和实施方案，按照土地开发整理项目管理的相关要求，
28、直接组织编制土地整治项目设计报告和预算书等项目前期材料，按规定报省国土资源管理部门审批。迅速开展地震受损土地整治示范项目建设和推广应用，通过示范项目建设，推广应用新技术，力争在短时间内为灾区地震受损土地整治工作提供经验。（4）妥善解决农牧民住宅用地。灾区居民原宅基地已灭失或存在安全隐患确需另行选址建设的，应当在本集体经济组织内重新分配宅基地。确有必要在其他集体经济组织土地上重建的，可以采取调整、互换的方式解决，可相对集中宅基地建设新村予以安置。同时就近安排土地整治项目，提供生产生活用地。参考文献：1张 敏,周吉军.土地整理重在科学规划J.新疆农业科学,2007,44(S2):236-238.2
29、国家减灾委专家委员会.玉树地震灾害评估报告R.北京：国家减灾委专家委员会,2010-05.3申文金,刘 敏,刘伯恩.土地整理规划环境影响评价体系初探J.中国国土资源经济,2009(3):36-38.4青海省地质环境监测总站.青海玉树地震灾区（玉树县）地质灾害危险性区划报告R.西宁:青海省地质环境监测总站,2010-5.5青海省国土资源厅.青海玉树地震灾区资源环境承载力与恢复重建选址评估报告R.西宁:青海省国土资源厅,2010-04.6张晋石.荷兰土地整理与乡村景观规划J.中国园林,2006(5):66-71.7闫 慧,徐增江,陈 平.浅谈菏泽市土地开发整理规划J.山东国土资源,2009,25(2):9-10.田玉福等：青海玉树地震灾后恢复重建土地整治规划探讨715