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1、 海事海事系统系统“十二五十二五”发展规划发展规划（征求意见征求意见稿稿）交通运输部交通运输部海事局海事局 海事海事系统系统“十二五十二五”发展规划发展规划（征求意见征求意见稿稿）交通运输部交通运输部海事局海事局 二二一一一一年年三三月月 0 目 录 第一章 发展基础.2 第一节 现状.2 第二节 存在的问题.12 第二章 发展机遇与挑战.18 第三章 指导思想、原则和目标.23 第一节 指导思想.23 第二节 发展原则.24 第三节 发展目标.25 第四章 主要任务.29 第一节 深化体制改革.29 第二节 法律法规建设.29 第三节 工作机制与内部管理.31 第四节 系统装备与基础设施.3
2、5 第五节 人才队伍与精神文明.41 第六节 履约与国际合作.47 第七节 海事研究与技术应用.48 第五章 组织与实施.51 1 1998 年水监体制改革以来，海事系统抓住机遇，加快发展，各项工作取得了令人瞩目的成就。中国海事系统已经完成了“由小到大”的发展历程，开始进入了“由大到强”发展的新阶段。2006 年，原交通部颁布实施了 中国海事发展纲要（20062020）。中国海事发展纲要（20062020）是指导海事业务发展的纲领性文件，从宏观上明确了海事业务发展的思路和重点，提出了 2010 年的发展目标、重点任务和 2020 年的发展框架。根据新的形势要求，结合海事发展的新情况，为进一步明
3、确“十二五”期海事系统发展任务，交通运输部海事局组织编制了 海事系统“十二五”发展规划，提出了“十二五”期海事工作的指导思想、发展原则、发展目标、总体布局和主要任务，以指导全国水上交通安全监督管理和应急工作。规划的基础年为 2010 年，水平年为 2015 年；规划范围包括直属海事系统和地方海事系统，以直属海事系统为主，兼顾地方海事系统的发展；规划内容涵盖海事系统所有业务和主要工作。2 第一章 发展基础 第一节 现状 一、机构及职责 中华人民共和国海事局是在原中华人民共和国港务监督局和原中华人民共和国船舶检验局的基础上，合并组建而成的，是交通运输部的直属机构，实行垂直管理体制。根据法律、法规的
4、授权，负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通运输部安全生产等管理职能。目前全国海事机构按照“一水一监、一港一监”的原则进行体制布局，统一了水上安全监督管理力量，实现了三个统一(统一政令、统一布局、统一监督管理)，初步建立了与社会主义市场经济基本相适应的水上安全监督管理体制。我国的海事管理机构依据其设置机构的不同，分为中央海事管理机构和地方海事管理机构，目前全国 31个省级行政单位(不包括港澳台地区)，有 4 个省(自治区)全部水域由中央海事机构管理，27 个省(自治区、直辖市)建立了地方海事机构。中央海事管理机构由交通运输部设置，垂直管理
5、，共设置 14 个直属海事局，98 个分支海事局，366 个海事处。地方海事管理机构由省级人民政府设置，垂直管理，共设置地方海事分支机构 192 个。二、法治建设 3 1998 年水监体制改革以来，海事系统作为代表国家履行水上交通安全监督管理职能的行政执法机构，法治建设取得了显著的成绩。尤其是“十一五”期间在加强制度建设、规范行政执法和强化执法监督等方面均得到了长足发展。海事法律法规体系架构基本形成。海事法律法规体系架构基本形成。目前我国国内的海事法律法规按照其涉及的内容大致可分为船舶管理、船员管理、通航管理、危防管理、航标测绘管理、综合管理几部分。每个子系统都由一部或若干部法律及其相应的配套
6、行政法规和部门规章组成。目前，海事行政执法的法律、法规、规章、规范性文件、标准已达 800 多件。在“十一五”期间，出台了 2 部行政法规、20 个部长令，完成了 10 项标准和14 部船检技术法规的制定、修订。指导地方开展水上交通安全立法，一批地方性法规和规章先后颁布实施。海事海事规范性文件规范性文件的制定和管理的制定和管理日趋日趋规范。规范。结合海事工作的实际，研究制订海事规范性文件制定程序规定。对不符合海事系统发展要求，管理要求已过管理时效、与新发布的法律法规、规范性文件等相抵触、不一致，或者相互之间不协调的规范性文件进行及时修改或废止。“十一五”期间，全面梳理了海事规范性文件，公布现行
7、有效海事规范性文件 596 件，废止海事规范性文件 169 件，进一步规范海事行政执法人员行为，促进海事依法行政。依法行政依法行政和政务公开全面推行和政务公开全面推行。全面梳理、研究海事行政执法监 4 督制度，细化执法流程，规范海事行政执法程序。试点海事行政执法业务工作流程，深化海事执法政务公开的内容，统一和规范海事行政执法程序，规范海事行政处罚、海事行政强制等执法行为。加大了政务公开力度，提高了政务公开的及时性、有效性，为公众依法获取海事相关信息提供便捷的渠道。创新政务公开方式，推动网上海事行政许可工作，统一规范海事行政执法程序。完善海事行政执法监督制度，进一步加强海事执法监督。三、工作机制
8、 加强了机制体制建设，建立并完善了海上搜救机制，与农业部建立了渔船搜救的工作机制，与水利部等建立了采砂管理的工作机制，与外交部、军方建立了反海盗工作机制。积极积极推进海事执法模式改革推进海事执法模式改革。全国海事执法模式按照动态管理与静态管理分开的原则，逐渐统一，并据此建立了各项具体管理制度。各级海事部门初步建立了船舶、船员、公司、海上设施、通航、安全、事故、危防、搜救、环保等具体制度，统一了管理标准、方法和相关规则。不断完善水上交通安全长效管理机不断完善水上交通安全长效管理机制制。全面落实水上交通安全管理责任制，明确落实安全责任，建立安全责任考核和责任追究机制，建立并完善了水上交通安全生产源
9、头监管机制，从源头上加强水上安全管理。5 建立完善水上安全保障建立完善水上安全保障和和监管协调机制。监管协调机制。实施搜救溢油应急反应机制、应急协调机制和“专群结合、军地结合”的应急保障机制，定期组织水上搜救及防污染实战演练，不断增强应急处置能力。建立健全行政执法监督制度。建立健全行政执法监督制度。完善海事行政执法监督制度，探索建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的海事行政执法体制。不断优化内部管理机制。不断优化内部管理机制。完善内部管理制度建设，建立了较为完善的公文处理系统、会议议事规则、水上交通安全宣传制度、水上交通安全教育培训制度等内部协调机制，实施并不断推进海事政务公开。建立建立
10、长效交流合作机制。长效交流合作机制。开展“结对子”活动，进行地方与直属之间专业干部和技术人才的定期交流，推动水网与非水网地区、直属与地方、沿海和内河海事系统建设的优势互补。四、装备设施 海事系统基础设施与装备包括业务用房、船舶、工作船码头、遇险与安全通信、船舶交通管理系统、溢油应急等各类装备和设施。安全通信和监控系统框架基本形成。安全通信和监控系统框架基本形成。VHF、中高频、海事卫星和应急宽带卫星等多种通信方式基本实现对沿海和长江干线的连续覆盖，安全通信和应急指挥能力得到进一步增强；船舶交通管理系统（VTS）覆盖沿海和长江干线主要港口和航区（航线），提升了沿海和长江干线主要港口和重点航道水域
11、的安全水平和通航效率；船舶自 6 动识别系统（AIS）和船舶远程识别与跟踪系统（LRIT）进一步完善，实现了船舶实时动态的远程监控。信息网络和业务信息系统建设全面推进信息网络和业务信息系统建设全面推进。国家、省级海事两级数据中心雏形建立；海事信息化安全体系、标准体系基本建立；信息网已覆盖直属海事局及水网地区地方海事局；海事业务系统、视频会议系统等已在直属海事系统内全面应用；建成了直属海事局的船员计算机考试系统；内河船员管理、船舶“一卡通”、船舶检验管理等系统在地方海事机构推广应用；启动资源整合工作。重点水域监管机动力量体系初步建立。重点水域监管机动力量体系初步建立。加强空中监管力量建设，目前拥
12、有直升机 2 架，启动了立体巡航搜救能力建设，同时在全国沿海与有关单位合作，租用直升机在沿海南北航线重点海区、重要出海口和内河干线重要航段开展了立体巡航。北方海区大型巡逻船交付使用，大型巡逻船总量达到 3 艘，沿海重点水道、主要进出港航道和港区各类监管巡逻船艇基本配置完备，长江干线监管船舶标准化、系列化成效明显，加强了重点水道、主要进出港航道和港区的监管力度，安全监管和救助能力得到较大提高。监管基地等基础设施建设进程加快。监管基地等基础设施建设进程加快。“十一五”期间重点加大了综合基地和基地的建设力度，到“十一五”末，国家规划中的沿海船舶监管基地布局初步形成，长江干线船舶基地的总体布局基本形成
13、。基本解决了直属海事机构和分支机构的业务用房。航海保障能力进一步提高。航海保障能力进一步提高。航标维护座数和维护（管理）总量达 7 到 8349 座和 296 万座天。大型航标船 10 艘、中型航标船 13 艘、测量船 14 艘，总量基本满足航海保障的业务需要。加强航标新能源、新技术的推广应用，极大提高了航标服务的效能，为水路运输提供了可靠的保障。建成了海事电子海图数据中心，发行了覆盖全国沿海港口的电子海图。溢油应急能力建设取得重大突破。溢油应急能力建设取得重大突破。目前已建设了秦皇岛、烟台 2个国家船舶溢油应急设备库，重点水域一次船舶溢油清除控制能力达到 500 吨；建立了深圳海事局政府防污
14、设备库；在部分重要港口码头租借了场地和库房，储放了一些简单的船舶溢油应急设备；推动地方政府和港航企业加强溢油应急能力建设。五、人才队伍和精神文明 部海事局先后制定了 直属海事系统考试录用工作人员办法、直属海事系统考核录用工作人员办法以及相关配套文件，海事队伍的综合素质整体有所提升，同时地方海事机构在引进人才、加强职工教育培训等方面成效显著，队伍素质进一步提高。人员队伍数量大幅增加。人员队伍数量大幅增加。通过大力加强人才队伍建设，目前全国共有海事人员 7.6 万多人，其中直属系统 3.6 万人，地方海事 4 万人。初步形成了一支掌握现代科学技术、适应海事发展需求的人才队伍，为海事科技进步提供了智
15、力支持。“十一五”期间，共引进各类人才5074 人，“十一五”末队伍总人数比“十五”末增加了 3177 人，目 8 前海事系统已拥有“新世纪百千万人才工程国家级人选”2 人，交通运输部“新世纪十百千人才工程第一层次人选”1 人。队伍结构进一步优化。队伍结构进一步优化。执法队伍年龄、结构、学历都有所优化，人员队伍进一步年轻化，现有执法队伍中 35 岁以下人员共 5099 人，占执法队伍总人数的 40.5%，其中 70 和 80 年代出生的人员占执法队伍的一半以上；积极引进高层次人才和具有航海资历人员，“十一五”人员队伍中具有大副大管轮以上海上资历的人员 770 人，比“十五”末增加了 607 名
16、；“十一五”期间共引进具有航海资历人员 513 人，占引进人才总数的 10.1%；共引进硕士研究生以上学历人员 1111 人，占引进人才的 21.9%。人才管理模式有所创新。人才管理模式有所创新。实行了人员的分类管理，完善“凡进必考”制度；在广东、河北等直属局开展半军事化管理试点工作，完成直属海事系统职务等级标识制实施工作，全面实施职务等级标识制，积极推进地方海事职务等级标识制度的建立实施，不断推进海事队伍的正规化建设。教育培训计划全面实施教育培训计划全面实施。在全国海事系统开展干部交流，各项培训有序开展，包括直属海事系统和地方海事部门的一批干部职工参加培训并取得预期效果，免费培训地方海事人员
17、 700 余人次；实施了人才工程；开展多种形式的岗位技能培训和竞赛，选派优秀人才到世界海事大学、大连海事大学等高校攻读硕士、博士学位，组织开展“履 9 约论文英语演讲”、“岗位技能竞赛”等活动，积极申报国家、省部级（航海学会）以及系统内部设立的专项奖项等一系列人才政策，营造良好的人才成长环境，先后涌现出了一批具有较强创新能力和较高影响力的科技领军人才。精神文明建设精神文明建设成果丰硕成果丰硕。深入开展“三个文明”建设，加大宣传工作和党风廉政建设力度。巩固和深化向杨庆文同志学习活动的成果，在全国海事系统开展了培树庆文式标兵活动，组织开展了直属海事系统“两优一先”评选表彰工作，一批先进组织和个人受
18、到表彰，开展了海事核心价值观大讨论活动，全国海事系统的社会影响力显著提高。党建工作呈现党建工作呈现新气象。新气象。理论武装和思想教育持续加强，开展了纪念海事发展十周年、先进典型事迹巡回报告、向杨庆文同志学习、海事核心价值观大讨论以及结对共建等活动。认真落实“十一五”时期直属海事系统党政领导班子建设规划纲要，全面完成部党组关于直属海事系统党组织设置调整工作，全面实施党政交叉任职、领导职务任期制；基层党建工作活力不断增强。深入开展学习实践科学发展观活动和“创先争优”活动，学习型组织建设持续推进，基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用更加明显。党风廉政建设水平不断提升。严格落实党风廉政建设责任制，
19、认真抓好惩治和预防腐败体系工作规划的贯彻落实。10 六、履约与国际合作 全面履行国际公约。全面履行国际公约。加强国际海事公约研究，结合我国实际，将公约要求合理国内化，颁布关于发布提前淘汰国内航行单壳油轮实施方案的公告等。对海上移动储油装置（FPSO）等相关国际公约进行及时研究和探讨；实施了 IMO 成员国自愿审核机制，积极开展应对 IMO 成员国自愿审核机制的国际合作，学习和借鉴国外水上交通安全管理和监管成功的经验，中国海事履约水平显著提升。增强国际海事话语权增强国际海事话语权。“十一五”期间，我国连续当选国际海事组织 A 类理事国，国际航标协会理事会主席首次由我国海事官员担任；代表国家参加国
20、际海事组织、国际海道测量组织、国际航标协会和国际劳工组织等组织的活动，强化参与处理国际海事事务的能力；加强提案工作，积极参与公约和标准规范的起草与修订，有力维护了我国航运事业的根本利益，国际海事影响力不断扩大。广泛开展国际交流与合作广泛开展国际交流与合作。积极参加 IMO、IHO、ILO、IALA 等多个国际及区域组织会议，及时掌握最新国际海事发展动态，积极参与和承办“中国东盟海事磋商机制会议”等国际会议；加强双边或多边合作，深化西北太平洋区域溢油应急合作机制，与韩国、日本定期举行海上安全会谈，与俄罗斯、美国、英国、韩国等海事机构保持着密切合作，创造有利于我国发展的国际环境。海事系统在不断发展
21、建设过程中，坚海事系统在不断发展建设过程中，坚持以安全为核心目标、以“三持以安全为核心目标、以“三 11 个服务”为基本原则、以党建为政治保障，个服务”为基本原则、以党建为政治保障，以人为本，不断创新，各以人为本，不断创新，各方面工作方面工作都都取得了长足的发展。取得了长足的发展。目前我国海事机构一体化体制已经形成，海事法制体系框架初步建立，法治建设得到加强，海事基本建设明显加快，监管手段明显改善，立体化快速化监管体系已现成效，队伍建设力度加大，海事系统的社会影响力显著提高，整体水平已经基本适应了水上交通安全监管的阶段性需要。“十一五”期，共成功组织救助遇险人员 97217 人，救助遇险船舶
22、9748 艘，搜救成功率达 96.2%，“海巡 1903”和“海巡 31321”获得国际海事组织海上搜救特别勇敢奖。在水路运输、用海活动高速增长的情况下，水上交通安全形势稳中趋好。“十一五”末期全社会水路运输货运量、货物周转量和港口货物吞吐量分别是“十五”末期的1.73 倍、1.34 倍和 1.63 倍，水上交通安全监管任务和压力显著增加，与“十五”期末相比，全国水上交通运输事故件数、死亡失踪人数、沉船艘数和直接经济损失分别下降 37.8、31.3、36.3%和 34.6%，未发生一起死亡失踪 30 人以上的特别重大水上交通事故。同时，在应对国际金融危机过程中，在服务航运企业发展、拉动水运经济
23、增长等方面发挥了积极而显著的作用，并在风暴潮期和台风、南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震、北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间，在交通运输安全保障和应急处置方面做出了重要贡献，保障了国家重要经济动脉的运输畅通和安全。12 第二节 存在的问题 一、海事业务管理不完全适应社会经济发展 海事监管模式与海事监管模式与我国我国港口和海上交通发展变化不相适应。港口和海上交通发展变化不相适应。水上交通事故“事前”预防能力不足，对通航水域、船舶、船员、船公司控制能力不强，仍然过多依靠严防死守。同时，受现行海事监管法规、制度、程序和思路、理念的制约，海事业务管理在部分领域仍然较为被动，特别表现在危险品运输、船舶超载
24、、砂石船监管、船舶防污应急等领域，与“行政执法一面旗”的建设工作要求存在差距。目前企业主体责任不落实，主管部门准入把关不严，监管部门执法不严格、监管措施不落实，船员责任心不强、职业道德缺失等问题还比较突出，对极端恶劣天气水上安全情况、重大活动、重大项目建设的水上安全隐患的掌握手段不够丰富，缺乏掌握水上安全工作的主动权。航海保障能力也与重要港口建设和海上交通发展不相适应。二、法治建设工作有待进一步加强 部分立法滞后。部分立法滞后。随着立法背景和外部环境的不断变化，部分曾经对海事发展起过重要推动作用的海事法律法规出现了与实际脱节的现象，相对滞后于依法监管的需要，不能完全适应社会发展新形势的要求，不
25、能完全满足海事执法的实际需要，需要进行适时修改，如 海上交通安全法、水上交通事故调查处理条例和沉船沉物打捞管 13 理条例等。海事立法评估尚未规范缺乏。海事立法评估尚未规范缺乏。评估是法治建设中的一个重要环节，但目前我国海事系统尚未发布海事立法评估办法，海事立法评估随意性较强，没有强制性的要求和统一的规范，不利于立法水平的提高和立法过程的健全、完善。需要制定海事立法评估办法，推动海事立法的适时调整和完善，推进依法行政。各地存在差异，部分船检标准涵盖面和适用性不足。各地存在差异，部分船检标准涵盖面和适用性不足。目前我国沿海小型船舶和内河小型船舶检验技术规范已统一，但由于对沿海水域小范围水域特点细
26、化航区还存在不足，以及随着内河航道改造和水利工程建设，通航环境发生较大变化，现船检标准没有针对这些差异因地制宜的制定、修改，不能完全适用。对海事法律制度研究还需加强。对海事法律制度研究还需加强。对海事法律制定的系统性研究能力还不足，对海事相关法律制度的研究还不够深入，履约跟踪研究能力需要加强，缺乏适应海事工作需要的理论体系支持，一定程度上影响了对海事业务特征和规律的把握。三、机构设置和工作机制与海事业务发展不协调 职责不清晰职责不清晰，执法交叉，执法交叉。我国海事系统分为直属海事系统和地方海事系统，在一些地方，由于机构设置和体制方面的问题，导致执法职能交叉、执法缺位，或者执法资源浪费。另外，地
27、方海事机构存在职能不清晰、管理关系不统一和经费不足等问题。14 区域性协调机制薄弱区域性协调机制薄弱。我国海事管理工作中央垂直管理和地方管理均有，目前中央垂直管理的区域协调机制已经建立，但全国范围内的区域协调机制尚未完全建立，预警和应急机制不健全，管理体制不顺畅，预警和指挥体系之间、部门之间、条块之间、块块之间协调和配合不够，上下级海事管理部门之间、海事管理部门和地方政府之间、海事部门与其他部门之间缺乏有效沟通和协调，部门间信息不畅、资源不能共享、组织指挥不统一等问题比较突出。缺乏必要缺乏必要的的监督机制。监督机制。行政管理的一大原则在于决策、执行和监督必须同体设计、综合运行。目前海事管理的内
28、部机制重视决策和执行，轻视对决策和执行的监督，尤其是执行监督机制不健全。运行机制不畅，制约了运行机制不畅，制约了科技科技手段手段作用的发挥。作用的发挥。经过多年尤其是“十一五”期的发展建设，LRIT 系统覆盖了全球海域，AIS、VHF、GPRS、GIS 等系统基本覆盖了近岸水域，VTS、CCTV 等系统基本覆盖了重点港口及其附近水域，海事业务管理系统、搜救辅助决策系统等也基本建设完毕。但上述系统相对独立，信息化整合度不高，架构也不甚合理，整体的管理信息共享程度特别低，重复管理、交叉管理较普遍，制约了现代科技手段对海事发展的推进作用发挥。人员管理人员管理机制不机制不利于充分发挥各类人才的专业特长
29、。利于充分发挥各类人才的专业特长。在机构设置方面，目前溢油、危咨、航测、科技、环保、战略、审核等中心均为挂靠或非正式核定机构，兼职人员多，专业人员少，无固定的资金渠道；尚未建立较为综合的业务和技能培训体系，教育培训体制还比较 15 分散，培训缺乏系统性、计划性；人才录用渠道、选拔、评价和激励等机制还有待于进一步健全和完善。四、装备设施数量和功能有待完善 重大装备设施的总体布局尚未形成。重大装备设施的总体布局尚未形成。目前监管飞机总量仅 2 架，海区巡视、海洋维权、溢油监测和应急搜救等有效手段仍较缺乏；大中型巡逻船舶仅完成了总体布局的 40%左右，执行远距离、高海况应急任务的能力还比较薄弱；溢油
30、应急装备设施建设刚刚起步，应对重特大水上污染的能力仍然不足；船舶基地尤其是综合基地的布局和功能有待进一步完善善；现有污染防治和搜救应急物资储备总量不足，布局不尽合理，不能适应海事应急管理工作的需要。装备设施和装备设施和资源资源共享程度共享程度较低较低。为提高资源的利用率，直升机、大型船舶、综合基地、溢油应急设备库等重大装备设施是按区域统一配置的，但实际操作中，存在资源不能有效共享的问题；AIS、VHF、VTS 等现代化系统已初具规模，但在不同区域间系统相互独立，资源共享和综合利用程度较低。另外，建立统一标准的信息化平台和综合服务体系也是亟待解决的问题。五、海事研究与技术应用亟需挖掘 对前沿技术
31、的跟踪还有待加强对前沿技术的跟踪还有待加强。我国海事系统对对海事维权的有关国际公约和履约实践的研究不足，海事维权的法理和实践理论基础 16 薄弱；对国际公约的理解不足，国际公约制定的话语权较弱；在海事科技、国际事务等方面参与研究不深，引进、消化、吸收和再创新的能力还停留在较低水平；研究方向与海事业务工作的结合不够紧密，课题成果对解决海事系统关键问题和促进重大项目的贡献尚不明显。科技投入的导向、拉动作用不够突出科技投入的导向、拉动作用不够突出。海事科技缺乏统筹管理和整体规划，缺乏科学、系统的管理体系，科研资金投入比较分散，存在一定的重复研究和资源浪费现象，科技发展存在着重建设、轻管理，重硬件、轻
32、软件等问题。科研方向分散，部分研究课题代表性不强、科研成果普适性差，转化应用水平不高，产业化研究不够深入。已有科研成果缺乏统一管理，部分科研课题的重复研究。六、队伍结构和业务能力不完全满足海事管理的要求 人员队伍结构不尽合理。人员队伍结构不尽合理。“十一五”期间，直属海事系统共计引进了五千余人，年龄段主要集中在 30 岁左右，尤其是大批青年人才集中配置在近几年，海事执法队伍年龄结构迅速年轻化，梯级层次结构主要集中在同一年龄层次，人才的发展、使用、培养、集中退休等方面都形成了较大压力，年龄结构不尽合理。在专业结构上，非航海类专业比例偏高，给海事管理拓展了新思想和理念的同时，由于缺少航海管理专业知
33、识也给海事管理带来了新的挑战。专家和拔尖人才相对匮乏。专家和拔尖人才相对匮乏。长期积累的拔尖人才队伍断层矛盾难以在短期内解决，形成了当前拔尖人才尤其是专家型人才严重匮乏的 17 问题，尤其是缺乏一批既精通外语、又熟悉国际公约，即精通理论研究、又精通实际操作的领军人才。专业人员实操技能不能适应业务发展需要。专业人员实操技能不能适应业务发展需要。随着现代监管装备、大型船舶、飞机、溢油应急设备的大量增加，以及巡航救助一体化的推进实施，对监管人员技能水平提出了更高要求，目前尚未建立较为综合的业务和技能培训体系，在一定程度上影响了队伍综合素质和整体技能水平的提高。人才管理理念不够先进。人才管理理念不够先
34、进。目前仍然是传统的人才管理理念，即以“事”为中心的“人事”管理理念。人才培养缺乏针对性，人才评价缺乏标准性，职工教育培训缺乏系统性。人员队伍综合素质不高。人员队伍综合素质不高。执法人员素质不高已成为制约海事系统又好又快发展和实施人才战略的关键因素之一，在总体素质上，海事队伍距离社会对海事工作的新期待和海事科学发展的新目标还存在较大的差距。18 第二章 发展机遇与挑战“十二五”期，国家海洋经济战略深入实施，维护国家主权和海洋权益的任务更加突出。同时，我国经济社会发展对交通运输发展提出新的更高要求，综合交通运输体系建设将不断推进，向现代服务业转型将成为“十二五”期交通运输发展的主旋律，水上安全管
35、理、海上人命救助和海洋环境污染防治任务日益繁重，对海事监管能力和服务水平提出了更高的要求。海事体制改革即将全面展开，一些难点、焦点问题需在“十二五”期内得到妥善解决，深化改革和队伍建设的任务繁重。因此，未来五年，海事发展处于攻坚、转型、发展、提升的关键期和重要战略机遇期。一、一、水上交通安全形势依然严峻水上交通安全形势依然严峻，要求海事要求海事坚持安全坚持安全发展发展 目前我国水上运输船舶交通事故有所控制，安全形势总体平稳，但水上安全生产基础还比较薄弱，险情数量、遇险人数仍在不断上升，局部区域安全形势不容乐观。“十二五”期，我国水上产业快速发展造成险情和水域污染几率增大，海上人命救助和海洋环境
36、污染防治任务日益繁重。沿海港口货物吞吐量和内河货运量继续增长（初步预计年均增长 5.9%和 5.1%），船舶交通流量进一步增加，船舶大型化趋势更加明显，发生重大水上交通安全事故的风险将进一步加大。黄河三角洲、江苏沿海等区域发展规划和海南国际旅游岛规划推进实施，19 长江等内河水运的快速发展，海洋经济的不断开发将对水上运输格局和水上交通风险分布产生深刻影响，非运输船舶将成为水上交通事故高发领域，水上交通安全形势将更加严峻。部党组在“十二五”交通运输发展总体要求中，提出到 2015 年初步形成安全、畅通、便捷、绿色的交通运输体系，把安全工作摆在交通运输工作的突出位置，要求海事系统把保障人民财产安全
37、作为核心目标，全力维护好水上交通安全形势的稳定，促进现代交通运输业的安全发展。因此，海事系统必须以力保水上安全有效监管为主攻方向，进一步完善监管和救助力量总体布局，构建一个公平共享、法治有序、便捷高效、安全可靠、环境友好的和谐交通，为航运事业和水运经济发展提供支撑和保障。二、二、综合运输体系加快综合运输体系加快推进推进，要求海事要求海事转变发展方式转变发展方式 十七届五中全会提出了发展海洋经济的战略任务和构建便捷、安全、高效的综合运输体系。随着综合运输体系建设的加快推进，港航业在综合物流体系中的作用越来越重要，水运是综合运输体系的重要组成部分，作为水运安全的支持保障力量，海事事业的发展与综合运
38、输体系建设密不可分、相辅相成，为确保各种交通运输方式实现安全、有效衔接，要求进一步提高安全监管和应急能力建设。内河航运是构建综合运输体系的重要组成部分，目前我国内河航运发展相对滞后，是综合运输体系中的薄弱环节，根据张德江总理的 20 指示精神，加快内河航运发展成为推进综合运输体系发展的重要内容，应大力提高内河海事管理部门的科技水平、安全监管和应急救助水平，使其为推进现代综合交通运输体系发挥更大作用。发展综合交通运输的核心之一是整合资源，提高效率。经过多年建设海事系统初步完成了从小到大的发展历程，今后主要是实现从大到强的发展。大是规模，强是先进，从大到强的发展将是一个很长的过程。“十二五”期间，
39、面对经济增长、交通运输量不断增加的压力，粗放式的海事管理将难以保证水上交通安全形势的稳定和持续好转，资源日趋紧张将使海事系统发展也面临更严峻的土地、岸线、资金等因素制约，这就要求海事系统转变自身的发展方式，逐步改变以数量扩张为主的发展模式，通过资源综合利用和技术进步提高发展的质量和效益，调整、优化结构，注重资源整合和合理利用，在继续完善监管搜救力量建设的同时，适时调整发展思路和方向，探索内涵式发展道路。三、三、政府职能转变，要求海事提高服务水平和依法行政能力政府职能转变，要求海事提高服务水平和依法行政能力 党的十七大报告明确指出建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和
40、公共服务，要求政府转变职能，加强自身建设，提供管理效能，促进社会和谐发展。强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的突出特征，依法行政、公正廉洁执法将是建立法治政府、服务型政府的根本要求。21 “十二五”期，海事部门应按照建设服务型政府的要求，推进管理创新，实现职能转变、作风转变和工作方法转变，提高依法行政水平，推动管理模式从管理向服务转变。应进一步强化水上交通安全监管的社会管理和公共服务职能，要依法行政，着力构建水上安全长效管理机制，要从严治政，规范行政许可，要推行诚信管理，便利管理相对人，要加强自律，接受社会监督；应加强海事服务保障能力的建设，采取有效措施，提高管理相对人在安全信息获取、
41、利用方面的深度和广度；要充分发挥信息化、网络化的优势，构建跨时间、地点、部门的全天候的电子政务系统；要着力打造全国统一的海事信息平台，尽快实现海事管理一卡通。通过提升海事公共服务能力，降低办事成本、提高办事效率，为管理相对人提供更直接、更快捷、更便利的服务。四、四、国际国际形势日益复杂形势日益复杂，要求，要求海事提高维权和履约能力海事提高维权和履约能力 随着国家海洋经济战略深入实施，国际间对海洋环境、海洋资源、海洋运输通道、海空信息技术的控制和争夺更加激烈，尤其是发达国家试图通过建立绿色贸易壁垒来遏制发展中国家发展的企图日益明显，各种形式的贸易保护主义抬头，围绕市场准入和技术标准的竞争更加激烈
42、。导致周边安全形势复杂多变，海上非传统领域的安全问题突出，海事维护国家权益的任务更加突出，进一步加强双边、多边海事协作，更好地参与国际海事事务、保护我国航运经济正当权益，已 22 经成为直属海事系统工作的重要方面。随着经济全球化进程的加快，国际海事界通过新公约、新规则的制订，推行航运全球化公共管理的趋势明显，主要表现在三个方面。一是船舶技术和管理标准越来越高，新的国际公约及其修正案不断推出；二是全球港口国监督力度越来越大，标准更加严格并日趋统一；三是航运界更为关注船旗国所应承担的责任，船旗国政府的履约能力逐步成为航运业关注的焦点。但目前发达国家在国际组织中法规、标准、技术的话语权、主导权、控制
43、权没有改变，我国履行国际公约的能力和话语权还比较弱，与负责任航运大国形象不相称。我国是世界航运大国，也是国际海事组织 A 类理事国。2008 年，我国政府自愿提出履行国际公约的总体战略，“十二五”期，海事系统还将多次接受 IMO 组织的检测评估，这对我国海事监管能力、服务水平和工作成效提出了更高要求。“十二五”期我国海事系统应着力于建设更完善的管理体系、标准规范体系和人力资源体系，从各个方面更好地履行水上安全监督、防治船舶污染、航海保障、相关海上公共服务和国家水上主权管理等职能，严格履行国际海事公约的新要求，提高我国的履约水平和参与国际海事事务的能力。23 第三章 指导思想、原则和目标 海事系
44、统主要职能是保障水上交通安全、保护水上环境清洁，便利船舶运输，保护船员整体权益，维护国家海上主权。第一节 指导思想 深入贯彻落实科学发展观，加快转变发展方式，深化水监体制改革，以为经济社会和交通运输发展提供优质服务为主线，按照“保障水上安全、维护国家主权、保护海洋环境”的职能要求，践行“三个服务”，深化“三个一”理念，强化“四型海事”建设，着力提升海事科学发展的能力和水平，实现海事新的跨越式发展。加快转变发展方式，全面提升海事系统的综合实力，就是要以科学技术应用为先导，加快海事监管现代化建设进程；以加强软实力建设为抓手，持续提升海事发展的能力和水平；以健全工作机制为关键，不断提高海事工作的质量
45、和效率；以培训教育为重点，强化海事队伍整体素质；以先进文化为引导，构建核心价值观，进一步加大海事精神文明建设力度；加快推进全国海事系统的规范化、标准化、正规化建设，实现海事系统的科学发展、率先发展。24 第二节 发展原则 一、协调一致，适应发展 海事系统的发展应与国家经济社会发展的总体战略、区域经济发展和环境保护规划相协调。要站在全局的高度，以世界眼光和战略思维，规划海事系统的发展，全面有效履行国家赋予的职责，适应全面建设小康社会和加快推进现代交通运输业发展的需要。二、突出重点，有序发展 针对当前存在的突出问题，加强薄弱环节建设。以加强政策理论研究、提高监管应急能力、强化资源综合利用、提高队伍
46、素质和提升立法层次为重点，统筹协调、合理布局，以点带面，实现有序发展。三、优化结构，集约发展 以信息共享、综合执法为纽带，构建统一的海事管理和服务力量；优化各种资源配置，形成资源共享、协同合作监管网络；深化体制改革，形成“统一政令、统一布局、统一监督管理”的执法体系，实现海事系统的集约发展。四、转变方式，创新发展 转变发展理念和发展模式，实施科技和人才强局战略，推动海事 25 系统的发展向主要依靠科技进步、人员素质提高和管理创新转变，追求增长的质量和效益，实现创新发展。第三节 发展目标 到 2015 年，基本建成全方位覆盖、全天候监控、快速反应的现基本建成全方位覆盖、全天候监控、快速反应的现代
47、化水上交通安全监管系统和救援体系，水上交通安全监管和服务能代化水上交通安全监管系统和救援体系，水上交通安全监管和服务能力与经济社会和水运发展水平相适应力与经济社会和水运发展水平相适应，确保水上交通安全形势持续稳定，促进交通运输安全发展。一、安全监管 百万吨港口吞吐量事故件数和死亡人数年均下降 5%，特别重大事故实行零控制；无因违规签发船员证书造成的水上交通安全事故和船舶被滞留事件；船舶 PSC 检查滞留率不低于各备忘录地区平均水平，无不当滞留发生；滞留船舶缺陷纠正率达到 100；行政许可公开率 100%；政务公开合规率达到 95%以上；海事行政执法监督、考核中的执法过错和错案率不超过 5%；发
48、现的执法过错和错案责任 100%追究；26 行政诉讼胜诉率达到 90%以上；重大事故结案率及结案合规率均达到 100%；法定检验不合格机构资质撤销率达到 100%；船检机构 100%实施船舶法定检验质量管理体系；验船人员持证上岗率达到 100%；初步具备危险品现场检测能力；提高航运公司安全管理体系审核率，在航运系统进一步普及先进的管理理念、管理文化和管理方法。二、应急救援 海上人命救助成功率保持在 93%以上；沿海重点水域离岸 100 海里，飞机 90 分钟内可以到达，长江干线以及珠江水系和黑龙江水系的重要航段船舶应急到达时间不超过 45 分钟；重点水域一次溢油控制清除能力达到 1000 吨以
49、上。三、航海保障 基本建成多层次、多手段、多重覆盖、高效能的综合助航体系，全面提升全国沿海航标的综合管理水平和助航服务能力；为航海者提供最新、最准、最权威的测绘服务，重要通航水域、能源大港的海图每年更新一次；27 测绘覆盖沿海全部民用港口及航路；构建遇险安全通信体系，实现 GMDSS 互连互通；遇险安全通信畅通率达到 100%，安全信息播发准时准确率98%以上。四、海事科研 加强政策理论研究，力争在相关国际会议提出 2 个以上议案，提高履行国际公约的能力和话语权；建成 1-2 个部级重点实验室或研发中心；科技项目实现 100%网上申报和审批；每年获 23 项省部级及以上科技成果奖；应用型科技成
50、果转化率达到 90%以上；加大海事科技投入。五、人员队伍 海事人员工作条件和生活水平在全面建设小康社会进程中不断提高；着力打造执法、技能、管理、科研四支队伍，保证人才数量充足、结构合理、布局均衡、具有开拓创新能力，队伍整体素质和结构满足履行职责和适应海事发展的需要；加强复合型管理人才培养，各专业高层次人才达到 300 人，其中在相关国际组织有影响力的海事专家 10 人以上，国家级、部级优秀人才 70 人。处级及以上干部无严重 28 违纪违法问题；部海事局和直属局领导班子年终民主测评优秀率达到50%以上；行政相对人满意率高于 95%。六、精神文明 进一步提高职工思想道德素质、科学文化素质和业务技