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1、 构建和优化西部民族地区生态环境 保护的法治化机制 马 志 荣 哈 玉 红 (兰州师范高等专科学校，甘肃兰州 730070) 摘要：西部民族地区生态环境的持续恶化，严重制约了西部大开发战略的实施和民族地区经济的发展，要改 变这种状况，构建和优化生态环境保护的法治化机制就显得尤为重要。切实利用法律手段引导、规范、促进和保障 西部民族地区生态环境的平衡协调，实现经济社会与生态环境保护的和谐发展。 关键词：西部民族地区；生态环境保护；法治化机制构建 中图分类号 :D633 文献标识码 :A 文章编号： 1008 9020(2005)04 116 03 、西部民族地区的生态环境问题及成因 西部民族地区
2、由十其所处的地理位置，生态环境状况 极其复杂，生态环境较为脆弱，生态环境保护的战略地位 非常重要。 20 世纪 80 年代以前，这一地区由于经济发展水 平的相对落后和封闭的自然条件，以及传统的民族生活方 式，生态环境是相对平衡的，生态环境质量优于其它区域。 改革开放以来，西部民族地区的经济获得了较快的发 展，伴随着经济的发展和人们生活方式发生的巨大变化， 使这一地区的生态环境发生了显著的变化，原有的生态平 衡被日渐破坏 ，环境问题日渐突出。从总体上看，西部民 族地区生态环境主要存在以下问题。 （ 1)由于人口、资源 分布极不平衡，经济、社会和技术发展水平地区差别较大， 整体经济发展相对落后，对
3、生态环境保护资金投入不足， 造成环境污染相当普遍。 （ 2)由于经济不发达，急功近利， 对资源的掠夺性开发导致矿产资源的破坏和浪费，造成生 态环境破坏严重。 1 (3)由于干旱少雨，水资源短缺，植 被覆盖面积减少，草地退化、沙化，水土流失严重，各种 地质灾害频发。原有自然生态系统的正常调节功能丧失， 使得生态环境日益恶化。而且，这一过程还在 客观上表现 为西部民族地区与东部等地区的经济发展及生活水平相对 拉大的矛盾，同时，进一步导致西部民族地区生态环境保 护的压力。为了解决这一矛盾，国家在本世纪初实施西部 大开发战略，强调西部民族地区经济发展和环境保护并举， 使西部民族地区生态环境建设取得了可
4、喜成就，但也应该 看到，由于总体上的环保意识不强，在发展经济的同时带 来了生态环境的破坏，使本来普遍脆弱的生态环境面临着 新的危机与挑战，使西部民族地区公众的生存环境和发展 环境受到严重的影响，不但原有的自然资源未得到充分开 发与利用，而且使当地的生态环境 更趋恶化，这种局面直 接影响到西部大开发战略的有效实施。从长期发展的战略 来看，西部民族地区生态环境保护对于我国生态安全、民 族地区的繁荣和边疆稳定具有极其重要的意义。 造成西部民族地区生态环境持续恶化的原因，是多方 面的、综合的、复杂的。除了西部民族地区经济水平落后， 公众的文化素质低，法律意识淡薄，执法和监督力度不够 等因素外，主要是西
5、部民族地区的区域性生态环境保护的 法治化机制不完善，相应的配套法规不健全，不能完全适 应经济和社会可持续发展战略的要求，直接导致了西部民 族地区的生态环境的持续恶化，严重 制约了民族地区经济 的发展。 二、西部民族地区保护生态环境的 法治化机制构建 随着市场经济体制的建立和西部大开发战略的实施， 西部民族地区现有的环境和资源保护方面的法律、法规， 己不能完全适应西部民族地区经济社会发展的需要。环境 保护作为社会基本公众利益的体现，仅仅依靠环境保护部 门的行政执法远远不够，应该唤起整个社会环保意识的觉 醒，寻找新的发展路径，优化社会整体制度，构建民族地 区生态环境保护的法治化机制，从而达到依法治
6、理保护生 态环境的目的，使西部民族地区生态环境继续恶化的现象 得到遏制，以实现生态环境保护与经济社会的协调发展。 1、进一步加强和完善西部民族地区区域性环境与资源 立法，以适应经济社会的可持续发展。 目前，从我国环保立法的地域性来看，区域性的环保 立法明显不足，尤其是西部民族地区的环保立法严重缺失， 从根本上不能满足可持续发展及西部民族地区社会经济发 展的特殊需要。为此，应尽快制定西部民族地区环境与 资源保护法、西部民族地区区域发展协调法等。通过 收稿日期： 2005 04 08 作者简介：马志荣 （ 1955 )， 男，甘肃靖远县人，兰州师范高等专科学校 社会科学系教授，主要从事区域可持续发
7、展、民族地 区发展问题研宄。 这些法律的制定，首先，对西部民族地区的开发投资的标 准和依据的原则应作明确规定，如可持续发展原则、环境 资源保护与经济发展相结合原则，统一规划和区域协调发 展的原则，跨行政区环境污染破坏事件处理的法律举措等。 其次，对投资范围应作适当的限制，以制止高污染、高耗 能、低产出的项目西移，保证西部民族地区经济开发与生 态环境保护的协调发展。再次，应尽快制定每一部区域性 环保法律规范的具体实施细则，为合理调控西 部民族地区 的工业结构、农业结构、畜牧业结构的平衡，合理配置资 源，禁止掠夺性资源开发等方面，提供详细的操作依据。 最后，明确法律责任的追宄制度，使一些法律规范进
8、一步 具有可操作性。 2应根据对生态环境破坏程度，依法追宄相 关责任人的民事责任、行政责任甚至于刑事责任，这是有 效实现环境保护的直接手段。因此，不断加强西部民族地 区的区域环境保护的法制建设，从宏观上预防对生态环境 的污染，防止生态资源破坏，以建立长效可行的法治化机 制，依法保护和治理生态环境就显得尤为重要。 2、 西部民族地区应充分行使民族区 域自治法所赋予的 权利，制定单行条例，加大环境保护的力度。 西部地区是个多民族、多宗教、多社会经济主体的地 区，因此，法制建设不能一刀切，更不能过于超前，应该 把西部民族地区的法律举措同本民族固有的宗教习俗、生 活习俗等有机地融合在一起。因地制宜，按
9、照生态区域的 特性就特殊事项进行特殊立法，充分行使民族区域自治法 所赋予的权利，在不违反宪法和其他法律的前提下，充分 体现西部民族地区的民族性，制定适应实际情况的环保法 规、规章和规范性文件及其相应的实施细则，如沙漠化 防治条例、长江源头生态资源保护条例、黄河源头生 态资源保护条例、招商引资条例、环境评估条例、 矿山还原条例等法律条款及其相应的实施细则。在这一 方面可借鉴国外的先进做法，仅以矿山还原条例为例， 德国规定，凡是因开矿被破坏的土地必须还原再造。为了 便于土地还原再造，德国要求在开矿时将表层土按剥离的 先后顺序堆放在一边，开矿后还原土地时，先填底土和无 害垃圾，然后再按顺序回填各层表
10、土。土地还原后，按规 定顺序，第一年种绿肥，第二年种甜菜，从第弍年开始种 植粮食作物。 5 年后，待土地充分熟 化，采矿公司才能把土 地移交给农民耕种。因此，土地还原后，农田的肥力不仅 没有因开矿而破坏，反而比原来更有活力，作物的产量也 有所増长。 3从德国的经验看，我国西部民族地区的单行法 规就应如此详细地规定操作程序，根据不同地区的环保要 求，制定切实可行的法律条款，这样才能有效地遏制生态 环境的继续恶化。 3、 加强西部民族地区生态环境保护的执法监管力度， 使环境执法尽快规范化、法治化。 我们认为立法是前提，执法是关键，要想尽快解决西 部民族地区的环保问题，最直接最有效的手段是从环境执
11、法环节上，加强西部民族地区生态环境的执法监管力度。 首先，加强环境执法部门的管理权限，提高工作实效，及 时高效地处理违反环境法和自然资源法的单位和个人，加 大执法力度。定期对环保人员进行执法培训 .提高自身执 法的素质。其次，依法实行严格的企业许可审查制度、不 定期的现场污染监测制度和年检制度。对任何一项工业设 施建设计划实行严格审查，要求产生污染的企业进行排污 申报登记，严格执行国家排污标准，同时不定期到现场检 查污染超标情况，并对周边环境的影响做出评估，及时发 现问题和解决问题。严格掌握资源开发类企业设立 的条件， 提高企业成立时的注册资本，并要求其出具严格的防污技 术规划。禁止不具备条件
12、的小企业和个体工商户从事资源 开发类项目，必要时用加大税收来抑制此类企业的发展。 第三，由于在环境和自然资源的行政执法中存在着生态环 境的整体性与执法分散性的矛盾问题，尤其是西部民族地 区跨行政区环境污染破坏事件的处理问题和多源污染造成 环境污染事件的处理问题，是环境执法中最典型的疑难问 题。因此同一自然区域的不同地区、不同执法部门应加强 配合，必要时可提请上级国家环保主管机关协调处理，充 分发挥整体合力。第四，为了尽快遏制 西部民族地区的环 境恶化的趋势，一方面，利用法律这一强有力的手段，加 强司法机关对环境和自然资源违法犯罪行为的法律惩罚力 度，尤其是加强刑事打击力度。另一方面，对那些主观
13、恶 性不大的环境犯罪主体，应广泛采用罚金刑和自由刑、刑 罚与非刑罚方法并用的原则。采用罚金刑和自由刑既可以 増加国家的财政收入，使犯罪人得不偿失，又可以降低刑 罚执行的成本；采用刑罚与非刑罚方法并用的原则，除了 刑法规定的惩罚方式外，还可以采用限期整改和禁止从业 的方法，无论从惩治环境犯罪的目的，还是从刑罚的经济 性出发，都是较为明智的选择 。 4、加强国家机关和社会公众对生态环境违法的监督力 度，杜绝执法不力现象，保证生态环境保护法律、法规的 有效执行。 在西部民族地区生态环境执法过程中，有效加大环境 执法监督力度。应将国家机关的环境执法与社会对环境违 法行为的监督结合起来。从国家机关的环境
14、执法监督来看， 应主要包括国家权力机关的监督（即全国和地方各级人大 及人大常委会的监督）、专门行政机关的监督（即国家各级 环保机关的监督）和司法机关的监督（即国家各级人民检 察院的监督）。目前，国家权力机关的监督和相关行政机关 的监督在西部民族地区己发挥一 定的作用，但司法监督 (即人民检察院的监督）在环境监督领域基本上还是一片空 白。因此，在西部民族地区要想尽快遏制生态环境的继续 恶化，应尽快加强司法监督，以有力促进环保法的有效执 行。赋予人民检察院环保监督职责是十分必要的一种尝试， 因为人民检察院是国家专门的司法监督机关，赋予人民检 察院环保监督职责一方面可以有效地监督环保法规的执行， 另
15、一方面也是对环保执法机关及责任人的督促和警示，进 一步体现国家对环保工作的重视。从社会监督来看，应主 要包括组织监督、舆论监督和公 众监督等。组织监督的重 点应放在对有关责任人员党纪、政纪处分上，尤其是要严 肃查处那些出于地方保护主义、利己主义而乱批项目，造 成严重破坏生态环境或环境污染的责任人。而舆论监督和 公众监督则对环保违法行为及人员予以新闻曝光和公众谴 责。总之，每一种监督方式都应发挥独特的优势，以此从 环境执法监督环节上进一步实现污染防治和自然资源的有 力保护，尽早预防和制止环境与资源保护方面的违法犯罪 行为，减少和降低治理成本。 5、提高普法教育，强化公众对环境保护的权利与义 务。
16、 要在我国西部民族地区充分发挥公众的主观能动性， 自觉参与环保行动，使环保持久地坚持下去，必须在环保 工作中坚持权利和义务相统一，生存权、发展权和环境权 有机统一与协调，这是实施可持续发展战略的必由之路。 因此，一方面根据我国民族区域自治法第 66 条第二款关于 “ 民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的， 国家给予一定的利益补偿 ” 的规定，西部民族地区政府应 建立切实可行的激励和补偿机制，否则西部民族地区往往 从开发中得不到多少好处，还要承受生态环境恶化带来的 种种恶果，其至造成资源越多越贫穷的现象。如要 实施退 耕还林、退耕还草、封山育林、舍养牲畜、关闭小煤窑、 小矿山等措施，
17、必须考虑到长期以来依赖于此生活的广大 群众的利益，采取补偿或帮助建立新型产业的手段解决其 生产和生活问题，并以此为契机带动当地经济发展，使当 地群众尽快脱贫致富，从而充分调动西部民族地区广大人 民群众保护生态环境的主动性、积极性和创造性。另一方 面，必须把生态环境法和自然资源法的宣传教育作为重点， 采取多种有效形式增强环保意识，唤起生态良知，摒弃陈 旧、落后的生态环境观念，増强法律意识，使他们充分认 识到自觉遵守法律，既遵循了自然规律 ，保护了自身生存 和发展的生态环境，又造福了子孙后代。同时，增强了环 保监督参与意识，自发行动起来检举当地污染环境的违法 行为，保证当地经济的可持续性发展，使西
18、部民族地区的 公众作为环保方面的权利与义务的主体，既享有环保带来 的各种权益，又能自觉履行爱护环境，保护生态资源，绿 化家园的义务。只要环保认识到位，在其支配下的自觉环 保行动就会到位，西部民族地区的生态环境保护工作自然 有了深厚而广泛的社会基础。目前，我国的普法教育己在 西部民族地区取得了较大成效，人们逐渐意识并自觉主动 地运用法律手段解决自己生活 中遇到的实际问题。但全面 普法尤其是生态环境保护方面的普法仍任重而道远。 总之，我国西部民族地区生态环境保护要取得实质性 的进展，必须从各个方面强化法治的作用，建立健全立法、 执法、守法和法律监督为一体的生态环境保护的法治化体 系；必须采取因地制
19、宜、灵活多样的环境保护的法律举措， 不断完善环境保护的法制建设，重视运用法律手段引导、 规范、促进和保障西部民族地区生态环境的平衡协调，从 而实现经济社会与生态环境保护的和谐发展。 参考文献： 1蒋兰香 环境刑法 M 北京：中国林业出版社， 2004. 2J 金瑞林 环境与资源保护法学 M 北京：北京 大学出版社， 2000. 3肖剑鸣 比较环境法 M 北京：中国检察出版 社， 2001. Forming and Perfecting the Law System of Ecological Protection in Minorities Regions of West China Ma Z
20、hirong Ha Yuhong (Landiou Teachers College, Lanzhou, Gansu, 73007) Abstract： It is the further deterioration of ecological environment that restrains the implementation of the strategy for developing West China and influences the economical development in the minorities regions of West China. To dea
21、l with this situation, we should form and perfect the law system of ecological protection there, and use legal means to make ecological environment, social and economical development harmonious and balanced. Key Words： the minorities regions of West China, ecological protection, law system. 责任编辑：蒋德璋