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1、礴官法与公务员法的适用与衔接两法衔接的制度基础与主要内容监察官法是深化国家监察体制改革的重要制度成果。它深入贯彻了习近平新时代中国特色社会主义法治思想, 是“坚持和加强党对监察工作领导的必然要求”“深化国家监察体制改革的重要举措”“促进监察官依法履行职责的重要保 障”和“建设高素质专业化监察官队伍的现实需要近期，全国多地积极开展学习与贯彻监察官法的活动，例如, 福建省纪委召开常委会（省监委委务会）扩大会议学习贯彻中华人民共和国监察官法,载0909/1706470.html, 2021 年9 月 15 日访问；廉洁深圳要闻：市纪委监 委召开领导班子理论学习中心组（扩大）专题学习会学习v监察官法，
2、载, 2021 年9 月 15 日访问。确保监察官法规定的各项制度 落实落地，更好地提高监察工作的质量与水平，更好地规制我国监察工作的实践。（一）两法修订背景2018年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了宪法修正案，2将“国家监察委员会” 增设为新的国家机关。3月20日，会议通过监察法，“实现国家监察的全面覆盖”3其第14条规定，“国家实行 监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”，为中国特色监察官制度的建立提供了法律依据。 42018年9月，全国人大公布了第十三届全国人大常委会立法规划，监察官法被列为第二类立法项目。2019 年，在开展了大量调研、座谈
3、和征求意见的工作之后，国家纪检监察部门开始研究起草监察官法。2020年1月 15日，十九届中央纪委四次全会通过的公报明确，2020年要推动研究制定监察官法。75月，全国人大法工委 发言人岳仲明表示，监察官法已经形成了草稿草案。88月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过 了监察官法，以加强对监察官的管理和监督，保障监察官的依法履职，维护监察官的合法权益，推进高素质专业化 监察官队伍的建设，推进监察工作法治化、专业化。与此同时，为了进一步完善公务员制度，第十二届全国人大常委会第二十五次会议决定授权国务院在全国多个省 市级机关、部局等开展公务员职务与职级并行制度试点工作，暂时调整适用公务
4、员法的有关规定。参见全国人 民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用v中华人民共和国公务员法有关 规定的决定，载 23dabdfb.html, 2021 年 9 月 15 日访问。2017 年 4 月， 党中央正式批准修法工作。2017年9月1日，第十二届全国人大常委会第二十九次会议通过全国人民代表大会常务 委员会关于修改v中华人民共和国法官法等八部法律的决定。2018年9月，中央党的建设工作领导小组会议对修订 草案进行了审议。11月，中国人大网面向全社会公开征求意见。912月10日，修订草案经报中央政治局常委会会议 审议，于第十三届全国人大常委会第七次会议通
5、过。2018年12月29 0,经国家主席习近平签署第二十号主席令， 公务员法最终公布。（二）两法衔接的制度基础公务员法是我国干部人事管理中第一部基础性法律，是公务员管理的基本依据。10在对公务员法和其他 专门性法律之间的衔接适用等关系的研究上，有学者认为，公务员法是适用于所有公务员的一般性法律规定，有关 公务员中领导成员的产生、任免与监督等内容应根据有关组织法的规定具体予以规制和实施，如法官法检察官法 等法律分别对法官、检察官的权利、义务等进行了专门性规定。11还有学者认为，公务员法是我国人事干部管理 的基本法律，针对公务员中的特定职业群体，如法官、监察官等都可以通过专门的立法来进行约束和管理
6、，也即在我国 人事干部管理方面，基本可以形成以公务员法为核心和基础，其他专门性法律相互衔接和配合的人事管理法律法规 体系。12在监察官法和公务员法的衔接适用问题上，监察官法的定位也应是在公务员法的基本法律 规定上，针对监察官这一特定群体的专门性立法。在具体的制度内容上，监察官法第66条明确规定：“有关监察官权利、义务和管理制度，本法已有规定的， 适用本法的规定；本法未作规定的，适用中华人民共和国公务员法等法律法规的规定。”公务员法第3条规定： “公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的 义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”加之
7、，根据我国立法法的规定，立法法第92条规定：“同一机 关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定； 新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”在同一立法主体制定的法律中，特别法优于一般法，没有特殊规定的适 用一般法的规定，13因此，在一般衔接适用上，监察官法优于公务员法，若监察官法没有具体规定的则 适用公务员法的一般规定。可见，两法已有可衔接适用的制度基础。（三）两法衔接的主要内容根据公务员法第3条和监察官法第66条的规定，需要两法衔接适用的是关于公务员和监察官的“义务”“权 利”和“管理”的规定。具体而言，首先，需要衔接义务规定。
8、监察官法的义务规定包括监察法第55条对监察队 伍义务的总要求、第56条基本要求以及监察官法第二章“监察官的职责、义务和权利”中的第10条。公务员法 的义务规定则是其第二章“公务员的条件、义务与权利”的第14条。其次，需要衔接权利规定。监察官法第二章第 11条规定了监察官享有的五项权利。公务员法第二章第15条规定了公务员的权利内容。最后，需要衔接管理规 定。监察官法关于监察官的管理规定是其第五章“监察官的管理”。公务员法对公务员的管理规定则分散设置于 各个部分，共28条，下文详述。二、两法关于义务规定的衔接监察官是监督“官”的“官二权力大，责任重。14“监察官是履行国家监察职权的公务员，是一类较
9、为特殊的公务 员。”15在国家深入推进监察体系改革的大时代背景下，监察官法和公务员法之间的有效衔接适用对于监察官 队伍管理的规范化、科学化、专业化等具有重要意义。16（一）监察官法的义务规定由于监察官法是监察法的下位法，在监察官法中需要首先落实监察法关于监察官的义务要求， 主要是指监察法第55条监察法第55条规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察 人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”规定的监察队伍“忠诚、干净、担当”的总要 求17以及第56条监察法第56条规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、 保守秘密；必须
10、具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。” 规定的具体内容。其次，在监察官法的具体规定中，监察官的义务主要规定在第二章“监察官的职责、义务和权利” 第10条。监察官法第10条规定：“监察官应当履行下列义务：（一）自觉坚持中国共产党领导，严格执行中国 共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署；（二）模范遵守宪法和法律；（三）维护国家和人民利益，秉公执法， 勇于担当、敢于监督，坚决同腐败现象作斗争；（四）依法保障监察对象及有关人员的合法权益；（五）忠于职守，勤 勉尽责，努力提高工作质量和效率；（六）保守国家秘密和监察工作秘密，对履行职责中知悉的商业
11、秘密和个人隐私、 个人信息予以保密；（七）严守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；（八）自觉接受监督；（九）法 律规定的其他义务。”总体而言，监察官的义务是在监察法的总要求和基本要求的统筹规范之下，结合监察官法 的具体义务条款规定的集合。监察官的义务规定按照分类既包括“法定义务”，18又包括道德伦理义务。“法定义务”是指“基于监察机关的性质以 及其所承担的法定职责，监察官必须达到监察法第55条、56条对监察人员的政治、道德、廉洁、专业等方面的 明确要求，承担与法官、检察官相同的法定义务19而道德伦理义务则体现在“政治伦理、准司法伦理、政务伦理和监 督伦理”20四个方面，在监察官法中
12、具体对应的是“恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德”等，主要有如下 六点：第一，忠诚义务。坚持党的领导，对党忠诚，在思想上、政治上、行动上始终与党中央和国家的路线保持高度一 致，21有良好的政治素质。第二，模范守法义务。模范地遵守宪法和法律，依规履职。第三，勤勉尽责义务。维护国 家和人民利益，忠于职守，勤勉尽责，秉公执法，勇于担当，敢于监督，廉洁用权，坚决同腐败现象作斗争。依法保障 监察对象及有关人员的合法权益，努力提高工作质量和效率，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等 能力。第四，保密义务。保守国家秘密和监察工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私、个人信息予以保密
13、。 第五，自觉接受监督的义务。第六，恪守道德的义务。监察官应当恪守职业道德，模范地遵守社会公德、家庭美德等。（二）公务员法的义务规定公务员法第14条公务员法第14条规定：“公务员应当履行下列义务：（一）忠于宪法，模范遵守、 自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导；（二）忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；（三）忠于人民， 全心全意为人民服务，接受人民监督；（四）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定 的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；（五）保守国家秘密和工作秘密；（六）带头践行社会主义核心价 值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、
14、家庭美德；（七）清正廉洁，公道正派；（八）法律 规定的其他义务。”具体规定了公务员应当履行的义务，总共分为八项内容。与监察官法规定的监察官义务相比，公 务员法所针对的对象为全体“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。比较来看， 公务员法与监察官法关于义务规定的相同之处是两者均包含了忠诚义务、模范守法义务、勤勉尽责义务、保密 义务、自觉接受监督的义务、恪守道德的义务这六个方面，除此之外，公务员法第14条第2项还有“忠于国家， 维护国家安全、荣誉”这一内容。（三）关于义务规定的衔接公务员法的规定适用于所有公务员，内容更为宽泛和笼统，更具有指导意义，表述上的原则性较监察
15、官法 更强。虽然在某些内容呈现上两者仍有不同，但这不影响两者的衔接适用。此处也体现了一般法与特别法的关系。首先，监察官法虽然没有公务员法中第14条第3项“忠于人民，全心全意为人民服务”这种表述，但是 第10条第3项“维护国家和人民利益，秉公执法”也是为人民服务的本质体现和具体描述，更是勤勉尽责义务的应有之 义。其次，公务员法第14条第4项“服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责”, 体现为监察官法第10条第4项“依法保障监察对象及有关人员的合法权益”、第5项“忠于职守”和第7项“严守纪 律”。另外，公务员法第14条第6项“带头践行社会主义核心价值观，坚守法治”更是社会
16、主义法治建设的必然要求, 自不待言。最后，公务员法第14条第2项强调的“忠于国家，维护国家安全、荣誉”这一义务，虽然监察官法中没 有明确提到，但是也不影响两法的衔接适用。第一，可以通过法律规定本身来解决衔接适用的问题，主要是依据监察 官法第10条第9项的兜底条款和第66条进行合理衔接适用。第二，可以运用法律解释方法（当然解释和扩大解释） 实现两法的衔接适用。具体而言，公务员法作为一个基础性法律和人事干部管理的基本法律，所规定的是关于所有 公务员的基本要求和工作原则。监察官作为国家机构的工作人员，属于国家公务人员，因此，必须首先具备国家公务员的基本条件和要求。忠于自己的国家、维护国家安全是每一位
17、中华人民共和国公民的基本义务，作为通过层层考核和选 拔的公务员，尤其是肩负监察职责的专业监察官队伍更应具备更高的素质和觉悟。因此，忠于国家、维护国家安全更是 其基本义务的当然之义。除此之外，还可以对监察官法中的“忠诚义务”进行合理的扩大解释。“忠诚”本身不仅包括对 党的忠诚，通过监察官法第10条第1项中的“严格执行中国共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署”、第3项 “维护国家和人民利益”、第5项“忠于职守”等内容，都可以看出监察官的“忠诚义务”也应包括对国家和人民的忠诚，包括 维护国家安全和长治久安。本部分两法关于义务规定的衔接如图1所示：图1两法关于义务规定的衔接三、两法关于权利规定的衔
18、接“权利，是贯穿于法的运动全过程的现象，是核心的法律要素。”22对于什么是公务员的权利，学界存在不同的理 解。有学者认为，公务员的权利既可以理解为公务员群体的权利，也应当理解为公务员个体应该享有的权利。它包括权 利和权力两个方面，这种权利和权力具体是指公务员法规定的，公务员在执行公务中履行职责、行使职权，并且可 以要求他人作出某种行为或抑制他人某种行为。23还有学者认为，公务员的权利就是指国家法律对公务员的一种在法 定范围内的许可和保障，即在公务员履行职责或执行公务的过程中，能够依法作出一定的行为，也可以要求他人作出一 定的行为或者抑制某种行为的许可和保障。24（一）（一）监察官法的权利规定监
19、察官的权利是在监察官法中通过专章立法进行规定的，具体涉及第二章第11条，监察官法第11条 规定：“监察官享有下列权利：（一）履行监察官职责应当具有的职权和工作条件；（二）履行监察官职责应当享有的职 业保障和福利待遇；（三）人身、财产和住所安全受法律保护；（四）提出申诉或者控告；（五）中华人民共和国公 务员法等法律规定的其他权利。”共计五项内容，整体上可以分为以下四类：第一，人身、财产和住所安全的权利。人 身、财产和住所安全均应受法律保护。这是基本的职业保障性要求，包含了作为监察官的职业特殊性的考虑。第二，身 份保障权利。监察官需要有履行职权的合法性基础，这也是保证监察官行权的前提条件。第三，经
20、济福利保障权利。需 要保证监察官能获得与其职能相应的工资、福利待遇等。第四，权利救济权利。监察官在权利受到侵害的时候，可以通 过机关或个人在法律允许的范围内采取一定的补救措施，以维护权利人的基本利益。（二）公务员法的权利规定公务员法中权利的规定主要是第15条，公务员法第15条规定：“公务员享有下列权利：（一）获得 履行职责应当具有的工作条件；（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（三）获得工 资报酬，享受福利、保险待遇；（四）参加培训；（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（六）提出申诉和控 告；（七）申请辞职；（八）法律规定的其他权利 ”共计八项内容与监察官法权
21、利内容相比，其在权利救济方式 上增加了两项内容，分别是“（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”和“（五）对机关工 作和领导人员提出批评和建议”；在权利的类别上增加了一项“参加培训”的权利，而这一项权利在监察官法中则规定 在对监察官的“管理”制度部分。（三）关于权利规定的衔接监察官是履行国家监察职权的公务员，是一类较为特殊的公务员，因此，关于公务员的规定首先也适用于监察官。 25权利规定的衔接适用比义务规定更简易，可直接根据公务员法第3条“公务员的义务、权利和管理，适用本法” 以及监察官法第11条第5项的兜底条款衔接适用“中华人民共和国公务员法等法律规定的其他权利”。本
22、部分两法关于权利规定的衔接如图2所示:图2两法关于权利规定的衔接U!U!两法关于管理规定的衔接（一）监察官法的管理规定作为反腐败的工作机构，监察机关始终坚持和加强党的领导，不仅是其履行监督、调查、处置等具体职责的体现, 更需要落实到监察专业化队伍的建设和管理上。26作为国家监察工作专业人员的管理机制，其不应与普通公务员实行 基本相同的管理模式，而必须采取单独的管理体系。27监察官的管理制度主要规定在监察官法第五章“监察官的管理”中，从第25条到第35条，共计11条，具体 包括以下六个方面：第一，监察官等级序列的规定。监察官的等级共划分为十三级，包括“总监察官”“副总监察官”“高级 监察官”和“
23、监察官”四类（各设一至六级不等）。其中，国家监察委员会主任为总监察官。监察官的等级确定以监察官的 职务职级、德才表现、业务水平、工作实绩、工作年限等为依据。第二，监察官的晋升方式。监察官的晋升方式采取按 期晋升和择优选升相结合的方式，也可提前选升。第三，监察官的培训制度（包括职前培训、政治培训I、理论培训和业 务培训）。监察官的培训采取初任的职前培训和日常的计划性的政治、理论与业务培训等相结合的方式，且培训情况会 作为监察官考核、任职、晋升的依据。第四，监察学科建设。本条是鼓励性立法政策，旨在促进高校对高素质监察专业 人员的培养，为监察人才队伍提供充足的储备资源。第五，监察官的任职交流。监察官
24、依照法律和国家有关规定实行任 职交流。第六，监察官的辞职、辞退。监察官申请辞职应按照法定程序进行。依法辞退监察官应按照管理权限作出决定 并通知监察官本人。监察官申请辞职和依法辞退监察官都必须采取书面形式。在监察官的管理制度方面，监察官的等级设置、确定和晋升的具体办法由国家另行规定。监察机关作为我国专责 的机构，宪法第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家监察机关。”其工作人员和法官、检察官一 样，均不能等视为普通国家公务员，而应当走监察官职业化的发展道路。28因此，监察官的职前及日常培训不仅是为 了考核和晋升，长远来看，更是监察官人才队伍职业化发展的必经之路。除此之外，目前存在较多
25、不同意见的仍然是监 察官的等级序列设置问题。一种意见指出，监察官的等级确立应与公务员法确定的公务员职级、级别相对应，同时 借鉴法官、检察官的等级划分方式，将监察官分为首席、高级、中级、初级和助理等级别，并且将等级与各种待遇相挂 钩。29另一种意见则是在吸收公务员法立法理念的基础上，认为监察官等级可分为四级十二等，包括首席、高级、 中级和初级。同时，职级不应与行政级别再挂钩，直接采取固定晋升和择优选升相结合的方式。30还有一种意见认为， 根据公务员法第3条的明确规定，在法律层面，如果监察官要实行单独等级序列的管理制度是有法可依的。31针 对此意见，有反对观点认为，建立起科学合理的监察官等级架构并
26、不是要实行单独的职务序列，其依然沿用现有的干部 管理序列，这种只在职务职级之外增加一个职业称号的监察官等级旨在促进和夯实监察官专业队伍的正规化和专业化， 从而加强监察官的使命感、责任感、荣誉感。32从目前的立法来看，依然采取职务与职级并行的制度，其目的可能是 为了进一步拓展公务员尤其是基层公务员的职业发展空间，从而更好地实现对公务员的持续激励。33（二）公务员法的管理规定监察官法对监察官管理制度是专章规定，而关于公务员管理的规定则分散设置于公务员法的具体条款中， 包括：第三章“职务、职级与级别”，第16-22条，共7条；第七章职务、职级升降”，第45-50条，共6条；第十章“培 训”，第66-
27、68条，共3条；第十一章“交流与回避”，第69-73条，共5条；第十三章“辞职与辞退”，第85-91条，共 7条。综合所有章节的内容，公务员法规定的公务员管理制度主要包括以下五个方面的内容：第一，职务、职级与 级别制度，具体包括公务员的职位分类，职务与职级并行制度，职务职级的具体设置及其依据、职责和条件，还有针对 特殊类别公务员（人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构的公务员等）的领导职务、职级的设置。第二，职 务、职级升降制度。这部分主要规定了公务员晋升（包括破格或越级晋升）的程序、条件和资格，职务调整和职务降级。 第三，培训制度。这部分具体规定了公务员培训要求、分类分级培训制度、培训
28、机构、培训类型与内容（初任培训、专 门业务培训I、在职培训和专业技术培训）以及培训等级制度，国家有计划地加强对优秀青年公务员的培训。第四，交流 制度。这部分主要包括交流的类型（内部交流、外部交流）、不同公务员的交流方式（调任、转任）、不同公务员的交 流要求、交流的程序以及机关挂职的规定。第五，辞职与辞退制度。本部分主要是公务员辞职与辞退的程序规定、要求 （不得辞职的情形、应当辞职的情形、可以辞退的情形以及不得辞退的情形）以及辞职、辞退后基本保障的规定。根据公务员法的管理制度规定，首先，公务员的分类中明确包括“专业技术类:2016年7月8日，中共中 央办公厅、国务院办公厅印发专业技术类公务员管理
29、规定（试行），第8、9条规定了专业技术类公务员的职务序 列和职务与级别的对应关系。通过与我国法官、检察官专业化人员序列的对比可以看出，我国监察官制度的专业化建设 具备了制度的基础和实施的可行性。34其次，针对公务员、监察官的职务与职级并行的制度依然存在不同的意见，主 要聚焦于职级与行政级别、待遇、晋升是否挂钩。但是，从目前的立法来看，不论是公务员法还是监察官法， 职级与行政级别、待遇、晋升依然采取挂钩的方式。因此，两法在职务分类、职级并行制度的规定上不存在不统一或者 相矛盾的问题。最后，在公务员法规定的培训、交流、辞职与辞退等制度中，立法都十分注意程序与实体的相互配 合。值得注意的是，公务员法
30、还特别强调了国家有计划地加强对优秀青年公务员的培训。（三）关于管理规定的衔接公务员法关于管理制度的诸多内容在监察官法中都有相应的具体体现。首先，公务员和监察官均采取职 务与职级并行的制度，并且职级与行政级别、待遇和晋升挂钩。其次，国家对于公务员、监察官的发展培训都极其重视, 在监察官人才队伍培养上，“着眼形势任务需要，立足打基础、利长远”，35在培训内容、培训机构、培训责任等方面36 规定了贯彻落实公务员的全阶段培训要求，包括职前、政治、理论和专门业务等培训，发挥了培训的真正作用。在此基 础上，监察官法第32条还特别规定国家加强监察学科的建设投入，鼓励高校开设专门课程加强监察学科建设，从 而推
31、动高校的研究资源与监察工作的实际需要相结合。37如此，一方面可以促进高校科研理论研究水平的提升和知识 规律的积累，为实践提供更多可靠实在的支持和指导；另一方面通过实践积累更加丰富的经验，为理论研究的提升提供 素材，不断检验和发展理论成果。这一鼓励性规定与公务员法第67条“国家有计划地加强对优秀年轻公务员的培训I” 异曲同工，不仅符合监察官队伍建设发展的现实需求，而且与国家对青年优秀公务员整体的专业化发展培养计划一脉相 承。还有，监察官法第33条规定监察官的任职交流“依照法律和国家有关规定实行。根据我国立法法的规定， 对于同一立法主体制定的法律中，特别法没有特殊规定的，适用一般法的规定。38在衔
32、接适用上，监察官法没有 具体规定的，适用公务员法的一般规定，即可以直接参照公务员法第69-73条的规定进行具体适用。最后，关 于监察官的辞职与辞退规定的书面要求、法定情形和法定程序等，按照监察官法第34-35条规定的“依法”“依规”，均 可以适用一般法即公务员法第十三章关于“书面申请”“不得辞去公职”“予以辞遐等情形的具体规定。本部分两法关于管理规定的衔接如图3所示：图3两法关于管理规定的衔接结语监察官法与公务员法的衔接适用建立在制度基础之上，并且可以通过法律兜底条款、法律解释方法以及 特别法与一般法的关系等去探索和解决实现两法衔接的重要问题，从而加强和提升监察官队伍依法履职履责的专业化能 力，不断促进监察官法的深入贯彻和落实。