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1、行政事业单位内部控制存在的问题及建议加强内部控制制度建设，对行政事业单位进一步提高管理水平和廉政风险防控机制建设将发挥积极作用。我校通过对行政事业单位内部控制建设的现状进行分析，有针对性地提出几点对策和建议，加强对行政事业单位经济活动的风险防范和管控。?1.强化行政事业单位内部控制的必要性?行政事业单位在我国承担着公共设施的建设、公共安全的维护，进行公共行政、维护公共教育、完善公共保障等方面的责任。行政事业单位内部控制就是其为履行职能、实现总体目标的自我约束和规范的过程。在行政事业单位治理过程中，内部控制既是一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位管理的基石。实施好内部控制，对
2、于提高单位管理水平，改进公共服务的质量和效率，规范财经秩序，提高政府的服务能力都具有重要意义。?2.内部控制建设和执行存在的主要问题?在规范发布实施之前，对行政事业单位内部控制的规定散见于会计法、预算法及预算法实施条例等法律和规范性文件中，部分甚至来源于政府审计的强制要求，这些零散的规定一定程度上促进了行政事业单位内部控制的建立，但缺乏具有约束性的、系统性的文件进行指导，使行政事业单位内部控制普遍存在一些问题。?缺乏有效的经费支出控制?对于行政、事业经费的支出，行政事业单位普遍缺乏严格的开支标准，即使制定了支出标准，但未有效执行，实报实销仍较多的存在。收支业务的归口管理不到位，财务与业务管理的
3、衔接出现脱节。偷梁换柱，未真实反映业务内容。自中央“八项规定”“六项禁令”实施以来，在很大程度上来说，公款消费得到了有效的遏制。但是，当前在发票上做文章、利用发票进行公款消费的不在少数，一些单位发生的招待费或个人消费等款项，由于受到“八项规定”“六项禁令”以及财务制度的规定不能报销，于是通过开具办公耗材等类型发票的方式报销。另一方面，当消费的金额较大时，为了规避超标准消费的规定，通过大金额发票小金额化的化整为零的方式多次报销。自“八项规定”“六项禁令”以来，一些单位、部门招待费都有大幅度的下降，总的预算却没有显着下降，其实大多都是将餐费转化为办公用品进行报销。?固定资产的管理使用控制薄弱?自政
4、府集中采购制度实施以来，在固定资产购置业务方面，行政事业单位的采购活动得到了有效控制，但在使用管理过程中仍缺乏相应的内部控制，轻管理重采购的情况普遍存在。如增加的固定资产未及时入账核算，没有按照规定建立健全固定资产的盘点制度，已投入使用的固定资产由于未办理竣工决算而未增加固定资产，未登记固定资产实物卡片，固定资产管理责任不明确，未按规定随意处置固定资产，已报废毁损的固定资产未及时核销等，导致资产账实不符及资产流失。?财务管理职能弱化?会计具有核算和监督职能，而事实上行政事业单位的财务部门的工作限于业务发生后的后台核算，对业务活动的前台事项，未参与到业务的决策和实施过程，对执行的结果不甚了解，与
5、各环节业务控制脱节，从会计控制角度来说，缺乏对业务部门的必要监督。票据管理不规范，未建立票据稽查制度，容易出现收入延期上缴、挪用公款的现象；使用后的票据，未能及时办理票据的校验和核销，容易造成收入不实和私设“小金库”等问题。?预算的管理控制较弱?首先是预算编制的科学化、精细化不够，一般依据上年的收支情况、行政事业单位自身的业务性质和业务特点等因素对预算进行编制和核定；具体项目的预算未细化，未达到逐项核定预算支出的要求。?其次是预算的刚性性不强，预算的追加调整频繁，缺乏严格的预算管理程序，预算的约束力被消弱。?再次是缺乏对预算支出的管理，擅自扩大支出范围、提高开支标准，未按预算规定的支出用途使用
6、资金，各种专项款互相挤占、挪用。?3.行政事业单位内部控制薄弱的主要原因?内部控制意识比较淡薄?一是部分单位的领导对内部控制知识缺乏基本了解，未深刻理解内部控制的重要性和作用，内控意识不强，认为内部控制是可有可无的事情。也正是由于领导对内部控制观念淡薄，对制度的制定、执行和修改等方面普遍存在随意性。?二是内部控制的本质是全员参与的、旨在保证目标实现的过程。由于长期以来“官本位”思想的作祟，造成有些行政事业单位内部控制的实施被忽略，甚至是被阻挠；同时，有些员工认为内部控制过程繁琐、复杂，付出的成本较大，不愿把时间和精力投入到内部控制的建设和实施之中。这些观念的存在，使内部控制流于形式，失去了应有
7、的作用。?内部控制制度不完善?由于有的单位对内部控制的观念比较淡薄，内部控制仅仅局限于一些规章制度，且规章制度未能覆盖单位的所有人员和业务活动，导致有些业务活动的开展无章可循。有的单位虽然制定了一系列内控制度，但未能严格执行，只是悬挂于墙上而已。有的单位未充分了解、并梳理本单位的管理制度及流程等，生搬硬套上级单位或其他单位的制度，制度层面和执行层面两张皮，实质为形式主义。有的单位在内部控制设计上，内部控制岗位权责不清，存在不相容职务兼岗问题，未形成有效的牵制，出现问题无人负责。信息与沟通衔接不够?一方面，行政事业单位业务办理后再将原始票据拿到会计核算中心（据了解，除笔者所属地区以及个别省外，全
8、国其他省市已取消了行政事业单位的会计集中核算），由会计核算中心集中对行政事业单位发生的业务进行会计核算和事后监督，由于被核算单位与会计核算中心两者之间的责任不一致，双方信息沟通不够衔接，造成会计核算中心只负责核算而不管实物、被核算单位管理实物而不负责核算，很容易形成账实不符的问题、形成账物分离的资产管理现状，影响单位内部控制制度的有效实施。?另一方面，随着部门预算、政府采购、国库集中支付等各项工作的深入开展，行政事业单位在上述方面投入大量资金以构建信息化平台，并形成若干个管理信息系统，这些管理信息系统基本上涵盖了单位主要业务。但这些管理信息系统互不兼容，不同的信息系统之间缺少信息互通和数据共享
9、的功能，导致一个会计的办公桌上至少有两台电脑，不仅造成公共财政的支出浪费，也影响了工作效率的提高。?内部控制执行力不够?一是内部控制观念淡薄，有的单位领导或管理层权力凌驾于内部控制之上，将内部控制当做摆设，无视内部控制。?二是行政事业单位的大部分业务都是以预算为核心开展的，预算执行的刚性将影响内部控制的执行。事实上很多行政事业单位预算执行刚性不足，不按预算支出、超预算支出等情况时有发生，对内部控制的有效执行造成不利影响。?三是一方面相关人员业务能力和创新精神不能满足内部控制工作的要求；另一方面，由于内部控制观念淡薄，对内部控制的理解仍停留在简单的会计控制上。?内部控制制度的建立、执行监督不力?
10、在内部监督方面，根据规范要求：“单位应当建立健全内部监督机制，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价”。事实上，很多行政事业单位的内部监督未充分发挥作用。?一是受传统思想的影响，很多单位未进行内部控制执行效果的评价工作，也就不能及时发现内部控制在设计的完整性和执行的有效性方面存在缺陷的信息，就无法主动地、及时地解决内控体系中存在的缺陷；?二是很多单位人力资源不足，财务部门和审计部由同一领导分管现象普遍存在，内部监督部门和岗位独立性受到损害，致使内部审计机构监督乏力。在外部监督上，主要的外部监督力量为审计部门、纪检
11、部门、财政部门等部门，其监督来自于法律赋予的强制力，一方面这些部门对行政事业单位的监督检查多是有针对性的检查，而不是经常的、随时的进行监督检查，监督的实际作用有限。另一方面，大多从合法性、合规性等方面对财政资金的运用监督，缺乏对被审计单位内部控制的完整性及执行的有效性的实质性检查，失去外在的推力和监督约束。?4.完善行政事业单位内部控制的建议?树立和加强内部控制意识?首先，根据规范：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。所以说树立和加强内部控制意识要加强单位高层，特别是单位负责人的责任意识。应采取多种形式，就内部控制及财经法规等相关方面的知识，对单位负责人进行培训，取得单位负
12、责人及领导层对内部控制制度建设的支持，并协调各部门、各岗位力量，营造控制环境的良好氛围。?其次，加强团队建设，不断提高队伍的业务水平和职业道德水准。使不同级别的管理人员都要对内部控制的建立和有效运行重要性高度重视，并树立责任意识。?建立并完善内部控制体系?首先，内部控制度建设方面，结合本单位的实际情况和职能，根据国家相关法律法规规定，合理梳理本单位的业务流程，完善内部控制制度，建立单位层面和业务层面的制度框架，并使之相互关联，形成任何工作都有章可循、换人能上手、换人不换规的工作规范；并合理运用控制的方法，以使内控制度达到相互制衡、互相监督的目的。?其次，合理设置内部控制机构，没有设置相应机构的
13、应按规定设立机构，机构设置不完善的应进行调整；并保持内部控制机构的独立性和权威性，内部控制的实施机构和审计机构应有单位领导直接分管，且两个机构应属不同的领导负责。同时，抓住内部控制关键点，并根据不相容职务分离原则，合理设置岗位，强化岗位分工控制和相互制衡。?加强信息系统整合?一是通过对各信息系统的兼容升级和整合，实现各信息系统的有效对接和制约，实现数据共享，提升监督管理水平，避免重复性工作，不断提升内部控制的严谨性和管理效率。?二是将关键领域和关键风险点上的业务活动全部实现信息化办公，加强流转过程中各节点分级审批和监督。?三是建立预警预报机制，对异常业务能提出预警，施行动态监控。?四是加大公务
14、卡系统的推行力度，各单位以推行公务卡强制结算目录为契机，加强预算管理，建立健全财务内控机制，规范财务报销与会计核算程序，提高财政支付透明度，深化公共财政改革，加强财政支出监督管理，建立源头防范治理腐败的机制制度。?加强内部控制的执行力?一是单位应从单位层面和业务层面加强内部控制的执行。单位应当设立独立的内控职能部门或牵头部门，负责组织协调内控的全面工作。同时，充分了解本单位的业务特性，识别本单位业务的关键领域和关键岗位，根据不相容职务分离原则，合理设置关键岗位，明确划分职责范围和权限，形成互相监督、互相制约的工作机制。?二是完善预算管理。完善预算管理可从以下方面考虑：首先是推进预算科学化、精细
15、化管理。其次是建立公平合理的薪酬激励考核机制，激励单位增强成本意识，节约财政资金，对单位专项资金、项目支出安排的合理性和资金实际使用情况建立绩效考核机制，坚决杜绝单位千方百计套取财政资金，脱离监控，形成“小金库”，使厉行节约、结余预算指标成为单位的自觉行为。?三是强化内部控制关键领域、关键岗位工作人员相适应的专业胜任能力和职业道德素养。并不断加强其后续的教育，以提升其业务能力和综合素质。使其及时了解和认真执行国家的有关法律法规政策，自觉更新和提升职业技能和业务水平。?强化审计与监督?一是增强责任意识，提升内部的监督力度。首先，要避免单位负责人权力过于膨胀现象，传统的“一支笔”的办事惯例要坚决杜绝；建立内部控制的管理责任制，并明确职责和权限，并定期对履职情况进行考核。其次，有针对性、定期或不定期地进行跟踪审计监督，特别是关键控制领域经费使用情况公进行公示，更大范围内接受职工的监督。?二是加强外部监督，增强外部监督部门的协同效应，外部监督部门定期或不定期对内部控制进行审计，并扩大抽查范围，增加抽查的随机性，并将对行政事业单位内部控制审计并入其他审计。同时，引入会计事务所等社会中介力量对行政事业单位内部控制进行审计，这方面在企业内部控制发挥了很好的作用，以促进行政事业单位内部控制健全和改善。