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1、 Monthly HAINAN FINANCE j 改 革探索 农地 “ 两权 ” 抵押贷款创新的实践探索与路径突破 - 以江西省赣州市为例 谢敬 (中国人民银行赣州市中心支行，江西赣州 341000) 摘要 :农地 “ 两权 ” 是指农村住房所有权和农村土地承包经营权。在国家政策推动下，全国很多地方围绕农地 “ 两权 ” 抵押贷款进行了有益探索，但实际效果与政策预期尚存差距。本文以江西省贛州市的实践探索为个案，对农地 “ 两权 ” 抵押贷款试点的突破性进行客观分析，并借鉴国内外农地 “ 两权 ” 抵押融资经验，提出进一步推进农地 “ 两权 ” 抵押贷款的政策建议和路径构想。 关键词 :农地两
2、权 ;抵押贷款；实践路径 中图分类号： D923 文献标识码 ： A 文章编号 :1003-9031 (2015) 07-0039-04 D01:10.3969/j.issn.l003-9031.2015.07.08 一、国内外农地 “ 两权 ” 抵押贷款的实践与启示 在农地 “ 两权 ” 抵押贷款方面，国外已经有 “ 土地债券 化 ” 等很多成功模式。通过近几年的实践，国内亦探索出 了诸如 “ 农村土地流转收益保证贷款 ” 等成功案例，绕开 了农村土地承包经营权不能抵押的法律障碍。 (一 ） 国外实践 1. 德 国 “ 土地债券模式 ” 。惠献波 (2013)美国、德国、 日本农地金融制度及
3、经验借鉴指出，德国土地抵押贷 款制度始于 18世纪下半叶。农村土地债券化是德国土 地抵押贷款机制的最大特色。农民将各自所拥有的土地 以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；通过以土地 为抵押担保物发行土地债券方式 ,土地抵押信用合作社 在证券市场上融入大量资金 ;信用社利用这些资金向社 员们发放农业生产所需资金 1。 2. 美国 “ 专营银行及债券化模式 ” 。美国农村土地金 融体系建立于 20世纪初期，该体系以联邦土地银行为主 要载体。政府土地管理部门与联邦土地银行结合起来开 展农村土地抵押是美国模式的重要特征。美国政府部门 牵头组建农业信用管理局（农业贷款委员会 )来管理土地 银行。政府资金
4、是联邦土地银行贷款资金的首要来源。 农业信用管理局通过联邦土地银行暂时 “ 购买 ” 归农民所 有的土地 ,将其转化为土地债券，在市场上进行发售，从 资本市场上募集社会资金。 (二）国内探索 1. 肇东市 “ 信托受益权质押 ” 。 2009年，黑龙江省肇东 市开创 “ 五里明模式 ” ，由龙江银行以 “ 公司 +合作社 +银 行 +担保 +科技 ” 的农业供应链贷款模式为基础，引入中 粮信托 公司，利用信托的财产隔离制度功能，以当地玉米 种植合作社为借款主体，设计了农村土地承包经营权信 托和鱼塘承包权信托，并利用信托受益权质押为合作社 贷款提供担保，绕开了农村土地承包经营权不能抵押的 法律制
5、约，有效解决了农村贷款缺乏抵押品的问题 2。 2. 吉林省 “ 农村土地流转收益保证贷款 ” 。 2012年 8 月，吉林省首创了农村土地流转收益保证贷款。在不改 收稿日期： 2015-06-05 作 者简介 ：谢敬 （ 1972-)，男，江西蕭州人，现供职于中国人民银行赣州市中心支行。 2015年第 7期总第 320期 39 改 革探索 Monthly HAINAN FINANCE 变土地承包经营制度、不改变土地的农业用途、不附带 各种政策补贴的前提下，以土地未来产生的现金流收益 (包括租金、地上农作物的收入等 )为还款保障，巧妙地解 决了土地承包经营权抵押贷款的抵押标的 3】 。 3. 重
6、庆市 “ 土地承包经营权股份化抵押 ” 。 2010年11 月，重庆市在明晰土地承包权属的基础上将土地承包经 营权股份化，集体所有权占比 20%,农民使用权占 80%, 规定农民只能以自己占有股份进行抵押，由市和县设立 财政专项资金对融资机构抵押贷款本息损失给予一定 比例的补偿，政府出资设立专司包括农地抵押在内的农 村产权抵押融资担保公司 41。 二 :、江西省赣州市农地 “ 两权 ” 抵押贷款推进情况 2013年以来，江西赣州市选择了会昌、瑞金两地开 展农民住房产权抵押贷款和土地承包经营权抵押贷款 试点，取得了初步成效。 (一 ) 推动情况 1. 建立了联动推进机制。赣州市出台了关于深化农
7、村产权制度改革的意见，成立了市、县两级农地 “ 两权 ” 抵押贷款试点工作领导小组，由政府主导，统一协调 “ 两 权 ” 抵押贷款试点工作。试点县市制定了 “ 两权 ” 抵押贷 款试点工作的具体实施方案靠前指挥，承办银行制定了 相应的贷款管理办法和实施细则。 2. 完善了配套服务措施。一是明确了产权确权登记 机构。参照国有土地房屋产权确权登记流程，明确了农 村宅基地使用权证、规划许可证、房产证 (简称 “ 三证 ） 的 确权登记机构；建立了县乡两级 “ 农村土地承包经营权 确权登记中心 ” 统一负责对农村土地承包经营权进行确 权登记。二是初步建立了农村产权流转交易服务平台。 建立农村产权流转的
8、抵押登记机构，在乡镇一级建立 “ 土地流转服务中心 ” 为土地承包经营权的流转和抵押 提供登记和评估服务，农民住房产权则由房产部门成立 专门机构提供抵押登记服务。 3. 建立了切实可行的激励补偿机制。试点县 (市）对 “ 两权 ” 抵押贷款试点推广工作制定了具体的激励和风 险补偿措施。一是对贷款投放给予适当的激励，由县级 财政按当年新增贷款额 2.5%给予奖励性补贴 ;二是建立 贷款损失风险补偿基金，对贷款损失风险进行分摊补 偿，政府风险补偿基金承担 30%的最终风险损失。 (二 ) 主要做法 1. 农民住房产权抵押贷款试点的主要做法。 2013年 下半年开始，会昌、瑞金两地先后开展农民住房产
9、权抵 押贷款试点，到 2015年 5月底共累计发放贷款 141笔 2534万元，其中会昌县 139笔 2489万元、瑞金市 2笔 45 万元。该项贷款产品以符合贷款办法规定地域范围内 “ 三证 ” 齐全的农民住房产权作为贷款抵押，抵押率不超 过抵押物评估价值的 60%,期限为 2_5年，现行月利率 7.5%c。抵押物价值由农信社自主免费评估，确权与抵押 登记收费参照国有土地房屋标准执行，现行费率为每户 80元 9贷款从申请到发放一般在一周以内，手续简便、门 槛低、费用低。 2. 土地承包经营权抵押贷款的主要做法。该项贷款 产品由土地承包人以 50亩以上集中连片、交通便利、可 持续生产的耕地等农
10、村土地（不包括山地和林地 ） 作抵 押，抵押物评估价值由当事人协商或委托评估机构评估， 但最高不超过 800 年，承包期超过 3年的计价年限 为 3年，抵押率 50%,贷款期限最长不超过 3年。目前， 瑞金市已启动土地承包经营权抵押贷款试点工作，相关 工作机制和交易平台正在逐步建立。 (三 ) 初步效应 1. 盘活了农民资产。 “ 两权 ” 抵押贷款的试点推广，改 变了长期以来农民财产权不能抵押，成为 “ 沉睡 ” 资产的 现状。据会昌县统计资料显示， 2012年末，农民人均房产 面积 35.2平米，价值 17242.55元，农民住房资产总量约 74亿元左右，农户贷款率 13%,可盘活的农民住
11、房产权 抵押资产近 10亿元。 2. 降低了贷款门槛。农户持有 “ 三证 ” ，即可到银行申 请农民住房财产权抵押贷款，种养大户凭流入的土地申 请土地承包经营权抵押贷款，门槛设限较低，手续简捷， 极大方便农户。 3. 节省了融资成本。通过减免抵押评估费用、降低登 记收费，以及低浮动的优惠利率，有效降低了农民贷款成 本。会昌县农户金某 2014年 4月办理农房抵押贷款 60 万元，每月除支付利息 4500元外，不需再支付其他任何 费用。而此前该贷款户因缺 乏抵押除获得 5万元的小额 农贷外，其余资金只有通过民间借贷等方式解决，月均融 资费用超过 1万元，农房抵押贷款为其节省融资成本一 半以上 4
12、. 适应了现代农业需求。随着新型农业经营主体快 速兴起和规模特色种养业迅速发展，农村信贷资金需求 呈大额化、多元化趋势。调查显示， 80.6%的单户农贷需 求在 10万元以上，远远超过了 5万元的小额农贷额度。 农房抵押贷款解决了小额农贷的不足，额度普遍可以达 到 10万元以上，甚至超过 100万元，期限最长可达到 5 年，可以有效解决农民发展规模化特色种养业和多种经 40 2015年第 7期总第 320期 Monthly HAINAN FINANCE j 改 革探索 营的长期大额资金需求。 三、农地 “ 两权 ” 抵押贷款障碍的突破性分析 在不改变农村产权性质和不逾越 “ 法律底线 ” 前提
13、 下，目前农地 “ 两权 ” 抵押贷款试点普遍面临着确权、抵 押登记、财产评估、产权交易、风险补偿等方面的障碍。 突破是指障碍或束缚的打破、扫除。从各地试点实践看， 整体突破农地 “ 两权 ” 抵押贷款的障碍难度非常大，就现 状而言，有些障碍已经突破，但有些障碍还有待破解。 (一） 已经突破环节 1. 确权。为推动农地 “ 两权 ” 抵押贷款试点，各试点地 方对于确权都作出了相应制度上的安排，并有序推进。 具体确权发证单位，农村集体土地 (宅基地 )使用权证 由国土部门发证，建设用地规划许可证由规划建设部 门发证，房屋所有权证由房管部门确权发证，农村土 地承包经营权证由农粮部门确权发证。如瑞金
14、市规定， 集体土地房屋登记先行试点区域为农村圩镇、土坯房集 中建设点、国道沿线、市政府统一规划的集中安置点等 区域，登记发证由市房管局负责；农村土地承包经营权 确权登记试点坚持 “ 依法规范，尊重历史，民主协商，确 保稳定，乡镇负责 ” ，具体由市农粮局负责。 2. 抵押登记。抵押登记是确保抵押物转移在法律上 生效的要求。在实践与探索中，试点行对用于抵押的农 村住房、土地承包经营权一定会要求先进行贷款前的登 记。和确权一样，各试点地方对抵押登记同样作出了相 应制度上的规定，并已经开展实施。具体抵押登记管理 单位按照“ 谁确权，谁登记 ” 确定。如会昌县规定 ,农村住 房贷款抵押登记由房管局负责
15、 ;瑞金市规定，农村土地承 包经营权贷款抵押由农粮局负责。 (二） 尚待突破环节 1. 财产评估。目前，普遍由贷款行评估用于抵押贷款 的农地 “ 两权 ” 的财产价值。各试点地方对于包括农地 “ 两权 ” 在内的农村产权的价值评估，目前没有引进或成 立中介评估组织机构，缺少评估人才和技术，缺失评估 指导意见及评估标准。独立第三方市场化的农村产权价 值评估体系的缺失和机构运作的缺乏使得农村产权价 值得不到体现和认同，影响农村产权的利用价值，同时 会对农地“ 两权 ” 抵押贷款的效用产生制约。 2. 产权交易。各试点地方对于农地 “ 两权 ” 的流转交 易，有的地方设立了相应的服务机构，如瑞金市、
16、会昌县 土地流转的服务机构为农粮局设在各乡镇的服务站，但 这只是对农村产权交易的 管理规范，并没有对农村产权 价值起到市场导向作用。农村产权市场交易中心没有建 立，使得包括农村住房、农村土地在内的流转交易缺少 相应平台，流转交易不规范不顺畅，不仅会引起很多矛 盾纠纷，而且会对农村产权的规模化利用效率提高产生 影响，这一影响会传导至农地 “ 两权 ” 抵押价值上，使得 农地“ 两权 ” 抵押贷款功能削弱。 3. 风险补偿。与其他抵押贷款不同，农地 “ 两权 ”抵押 贷款偿还风险更大，不仅有市场风险，还有不可控的自 然灾害风险。但是目前各试点地方并没有建立相应的风 险补偿机制。基金担保方面，试点初
17、期，有的试点地方设 立财政担保基金对农地 “ 两权 ” 抵押贷款风险进行担保， 但这只是一种暂时性的激励措施，并不是长效风险保障 机制，政府不可能也不会承担推广后规模庞大的贷款风 险。农业保险方面，针对农房、农村土地承包经营权的险 种产品至今尚未推出。风险防范仍然是银行贷款首先考 虑的因素。从赣州实践看，由于农地 “ 两权 ” 抵押贷款的 风险补偿长效机制尚未落实，试点行对于推动农地 “ 两 权 ” 抵押贷款普遍比较谨慎且积极性不高，推进速度十 分缓慢 9 四、推进农地 “ 两权 ” 抵押贷款的政策建议与路径构 思 我国对农地制度的法规障碍难以逾越，底线不可突 破，“ 两权 ” 抵押贷款创新不
18、能以改变土地性质为突破 口。借鉴国内外成熟模式及成功经验 ,针对赣州实际，进 一步推进农地 “ 两权 ” 抵押贷款，需要及时调整思路，通 过校正抵押物标的绕道而行 c (一 )及时校正抵押标的和贷款对象 1. 以变现处置难易程度为标准，科学选择抵押标的， 増强创新产品的可操作性。物权法第一百八十四条第 二款规定 “ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的 土地使用权不得抵押 ” ，担保法第三十七条规定 “ 宅基 地等集体所有的土地使用权不得作为抵押物 ” ，土地管 理法第六十三条规定 “ 农村集体所有土地 的使用权不 得出让、转让或出租用于非农业建设 ” 。现行法规的限 制，导致农地 “ 两
19、权 ” 目前不能成为抵押物。前路不通绕 道而行，建议借鉴 “ 吉林经验 ” ，以两地收益为抵押标的， 以农村土地的租金、地上作物收入等流转收益为抵押物 开展农村土地流转收益保证贷款，以农房租金等收益为 保证开展农民住房收益保证贷款。借鉴 “ 成都经验 ”, 将 宅基地使用权转换为集体建设用地使用权，实现宅基地 使用权的转让或抵押，开展农民住房财产权抵押贷款。 2. 以是否有第一还款来源为标准，精准定位信贷支 持对象，增强创新产品的可持续性。选择从事经商、种 养 2015年第 7期总第 320期 41 改 革探索 Monthly HAINAN FINANCE 等经营产业的农户为支持对象，限定贷款
20、用于发展生 产。当前应以家庭农场、专业大户、农民合作社及产业化 龙头企业等新型农村经营主体为重点支持对象，以其稳 定的经营性收入为稳定的第一还款来源，从源头上避免 出现 “ 卖房还债 ” 的不良局面，确保农民住房财产权抵押 贷款的良性循环和持续发展。 (二 ) 全面完善政策配套机制 1. 完善农地抵押金融组织结构 t借鉴美国、德国经 验，结合实际，在涉农金融机构内设立农地金融专营机 构，条件成熟时成立农地金融专业银行，充分发挥其专 业优势，专司农地抵押贷款业务。 2. 完善农地抵押流转平台。指定农地确权部门，统一 明确农地 “ 两权 ” 归宿 ;成立农地 “ 两权 ” 资产第三方评估 机构，公
21、平、公正地评估农地 “ 两权 ” 的价值；按照 “ 谁确 权、谁登记 ” 的原则，指定农地确权部门负责农地 “ 两权 ” 抵押登记工作，避免出现重复抵押现象；成立农村产权 交易中心，为银行处置农地抵押权提供交易场所，便利 农地 “ 两权 ” 抵押、处置和转让。 3. 完善农地金融风险保障机制。引导担保和保险 机 构积极开展农地金融担保和保险业务，合理分担农地 “ 两权 ” 抵押贷款的风险，充分调动银行开展农地 “ 两权 ” 抵押贷款的积极性。 4. 完善农地价值转化提升机制。地方政府要积极引 导农村土地承包经营权有序流转，鼓励农民通过互换方 式解决承包地块细碎化问题，支持承包土地向专业大 户、
22、家庭农场、农民专业合作社流转，发展多种形式的适 度规模经营，进一步提高农地利用率，使农地能够产生 应有的收益，成为稀缺资源，成为银行愿意接受的抵押 物，以便农地 “ 两权 ” 抵押贷款成为标准化金融产品 0 (三 ) 积极借鉴产权抵押贷款的成功模式 1. 土地承包经营权借鉴林权抵押贷款模式。以地上 作物、土地承包经营权作为抵押物向金融机构借款。鉴 于土地承包经营权交易存在较大的现实操作难度，建议 主要以租金等土地收益为抵押物，对种植葡萄等多年生 作物的土地，又主要以地上作物等土地收益为抵押物， 避免出现“ 卖地还债 ” 的被动局面。具体操作上 ,可采用 土地承包经营权直接抵押贷款，也鼓励采用土
23、地承包经 营权抵押加保证人保证贷款的方式，农民向银行申请贷 款时除了用土地承包经营权作抵押外，还要求个人或土 地托管中心提供担保。 2. 宅基地及农房借鉴商品房按揭贷款模式。及时转 换农民住房财产权抵押贷款创新思路，采取既参考又有 别于城区商品房按揭贷款的务实做法。效仿其 “ 不以抵 押物为第一还款来源 ” ，仅将农民住房财产权作为替农 民增信的一种补充资源。不以农民住房为第一还款来 源，不以处置农民住房为实现银行债权的手段，转而寻 求其他稳妥的还款来源。通过贷前精准定位支持对象， 实现以农民的经营性收入为稳定的第一还款来源。以 “ 第一 ” 还款来源的髙度稳定性保障贷款的高度安全性， 千方百
24、计确保不走到 “ 卖房抵债 ” 的被动地步，贴近式走 出一条 “ 准农民住房财产权抵押贷款 ” 的路子。 (四 ) 努力探索农村产权资产证券化 1. 通过土地资产证券化实现直接融资。借鉴德国经 验，组建农地托管中心，并赋予其发行公债的权利，集合 农民被托管的土地为担保 ,直接将土地的未来收益转换 为在资本市场上可以出售的有价证券，利用发行资产支 持证券获得的资金来支付土地使用权费用，实现农民利 用土地融资之目的。 2. 通过土地抵押贷款债权证券化增强贷款流动性。 由金融机构将以农地使用权为抵押物的土地抵押贷款 组成资产集合 ,并转换成为具有 “ 相同金额、相同期限和 相同收益 ” 的标准化可转
25、让有价证券，通过这种有价证 券在金融市场的自由交易，进一步提高土地抵押贷款的 流动性，扩大土地抵押贷款的处置渠道，调动银行发放 土地抵押贷款的积极性。 (责任编辑 :于明） 参考文献： 1 惠献波 .美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴 J.南方金融， 2013(12). 2 宋丹辉 .肇东打造现代农业 “ 升级版 ” 改革创新示范区 EB/0L.2014-08-26, http:/ four 3/2014-08-26/160289.html. 3 中国人民银行白城市中心支行 .土地流转收益保证 贷款情况研究 以吉林省白城市为例 J.吉林金融研究， 2014(9). 4 李松 .重庆市推广农村土地承包经营权林权农房抵 押融资 EB/0L. 2010-11 -25， http:/www.jiaoyitong.eom/l 14/ 114_news_show.php?id=251818. 42 2015年第 7期总第 320期