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1、第三章第三章我国土地制度概述我国土地制度概述20121219Bl第三章第三章我国土地制度概述我国土地制度概述ll主要内容：主要内容：l31我国土地所有权和使用权制度l32我国土地用途管制制度l33我国土地管理体制ll重点：重点：l1我国土地所有权和使用权制度的基本内容。l2土地用途管制的主要内容。l3县人民政府的土地管理职能。20121219Bl31我国土地所有权和使用权制度我国土地所有权和使用权制度ll一、土地所有权制度一、土地所有权制度ll根据宪法我国实行生产资料的社会主义公有制。土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料，是社会主义公有制财产的重要组成部分。因此，我国土地所有制形式为
2、社会主义公有制，其法律表现形式为国家土地所有权和农民集体土地所有权。l法法律律规规定定，我国城市市区的土地以及部分农村的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。20121219Bl国家和农民集体是我国土地所有权的主体，他们对自己所有的土地行使权力受法律保护。任何侵犯公有土地所有权的行为，都应受到法律制裁。l我国的土地所有制具有高度的稳定性。除国家为了公共利益的需要可以依法征用农村集体所有的土地及政府和农村集体经济组织为整理土地而调整土地权属关系外，土地所有权关系是不能改变的。任何买卖土地或变相买卖土地所有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。20121
3、219Bl(一一)土地所有权征用制度土地所有权征用制度l宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。这就赋予了国家土地征用权，确立了土地征用制度。l土土地地征征用用是指国家为社会公共或公益事业发展的需要，依法将农民集体所有的土地转为国家所有的制度，具有法律上的强制性和经济上的补偿性的特征。20121219Bl在我国，各项公共或公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整，但由于国有土地不足或其他原因需要使用集体土地时，就需要有一种使集体所有的土地转为国有的特殊取得制度，并使其合法化。土地管理法对土地征用的程序、补偿的办法等具体问题作出了明确的规定。同
4、时为了维护集体土地所有权人的合法权益，国家的土地征用权不得滥用，必须依法定的条件和程序行使。20121219Bl（二）土地所有权整理制度（二）土地所有权整理制度l为了生产和生活的方便或社会公共利益的需要，在人民政府的管理和监督下，不同的土地所有权主体可以对土地所有权进行调整，调整本着协商一致、平等互利的原则。这种调整土地的制度，称为土地所有权整理制度。土地所有权整理，一般发生农民集体所有土地的所有权变更。20121219Bl是否可以发生国有土地转化为集体所有土地的权属变更，法律没有明确规定，但是，根据实际情况和法律精神，在具备一定条件时经县级以上人民政府批准，可以将少量的国有土地转为集体所有。
5、l这些条件是：需要调整权属地界或插花地；需要将少量国有荒山、荒地、草原等确定给农村集体单位所有，比如安置移民；因其他原因需要依法对国有土地和集体所有的土地进行调换。20121219Bl二、土地使用权制度二、土地使用权制度l土地所有权属于国家和农民集体所有，但般来说，土地不是直接由国家和农村集体经济组织使用的，而是依法确定给单位或个人使用。即国家机关、事业单位、社会团体、各种经济组织和个人(自然人)等可以依法取得土地使用权，成为土地使用权的权利主体。同时土地管理法第9条规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。20121219Bl土地使用权可以分为多种。按按所所有有权权的的不
6、不同同，分为国有土地使用权和集体土地使用权；按按用用途途不不同同，可分为工业用地使用权、商业用地使用权、农用地使用权、宅基地使用权等；按按取取得得方方式式不不同同，可分为划拨土地使用权、出让土地使用权、租赁土地使用权、土地承包经营权等。20121219Bl目前，我国正在进行土地使用权制度改革，改革的主要任务是建立和完善土地有偿使用制度和土地使用权合法流转制度。ll(一一)土地有偿使用制度土地有偿使用制度l土地有偿使用制度是指土地所有者(国家和农民集体)将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向土地所有者支付土地有偿使用费的制度。l改革实
7、践已经证明，土地有偿使用，对于切实管好土地资产、合理配置土地资源、促进经济发展和对外开放等都具有十分重大的意义。20121219Bl土地有偿使用制度的形式主要有：l1.土土地地使使用用权权出出让让。目前已经建立了国有土地使用权出让制度。所谓国国有有土土地地使使用用权权出出让让，是指国家将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者次性地向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。l2.土土地地使使用用权权租租赁赁和和作作价价入入股股。目前，国有土地使用权的租赁和作价入股正在试点和探索的过程中。l所所谓谓国国有有土土地地使使用用权权租租赁赁，是指国家将一定期限内的土地使用权让与土地使
8、用者使用，而土地使用者按年度向国家交纳租金的行为。20121219Bl所所谓谓国国有有土土地地使使用用权权作作价价入入股股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。l3.土土地地承承包包经经营营。是指公民个人、农户、法人或者其他经济组织依照法律规定和合同约定对集体所有或国家所有的土地承包一定期限，使用土地并向土地所有者支付承包金的行为。这种形式多应用于农用地。20121219Bl(二二)土地使用权合法流转制度土地使用权合法流转制度l土地使用权合法流转，是指依据法律的规定。并经过定的法定程序，土地使用权由一个使用者转移到另一个使用者的行为。土地管理法第2条规定。土
9、地使用权可以依法转让。国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见(1995年5月6日)第4条指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”可见，法律允许土地使用权的合法流转。20121219Bl土地使用权合法流转制度，可以促进土地使用权在土地使用者之间的合理流动，通过市场驱动力实现土地资源的有效配置，达到更好地利用土地的目的。需要注意的是，我国处于社会主义发展的初级阶段，土地仍为许多人(特别是部分农民)不可缺少的生产和生活资料，因此，为了维护社会的稳定，
10、国家对土地使用权的流转实行比较严格的管理，只有符合一定的法定条件和法定程序，才能进行土地使用权流转。l目前，土地使用权合理流转的形式主要有：转让（包括买卖、交换、赠与、继承）、租赁、入股等。20121219Bl（三）国有土地使用权划拨制度（三）国有土地使用权划拨制度l土土地地的的划划拨拨是指县级以上政府依照土地法的有关规定，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后，将一定数量的国有土地交付其使用，或者为了社会公共利益的需要，直接将一定数量的国有土地无偿、无期限交付给土地使用者使用的制度。20121219Bl长期以来，我国对建设用地一直采用划拨方式。这种方式直接采用行政行为调控土地，有利于维护社会
11、公共利益，还在一定程度上有利于提高行政效率。但也存在明显弊端，一是土地资源配置效益差，利用效率低。土地资源浪费严重，而国家对此缺乏调节机制。二是国有土地收益大量流失。国家凭借土地所有权应取得的收益，实际上相当一部分流入了用地者的腰包。三是企业间用地位置、数量缺乏平等竞争。20121219Bl今后深化国有土地使用制度改革的主要目标就是要逐步增加国有土地使用权有偿出让在建设用地供应总量中的比重，相应减少无偿划拨国有土地使用权的供应数量，但从我国实际情况出发，国家建设用地还不宜都采用土地使用权出让的方式。因此，土地管理法将土地有偿使用规定为国有土地使用的基本制度，将划拨国有土地使用权作为一种补充，同
12、时明确规定，划拨国有土地使用权必须限于法律规定的范围内。20121219Bl32我国土地用途管制制度我国土地用途管制制度ll一、土地用途管制的概念一、土地用途管制的概念ll土地用途管制是我国1998年修订土地管理法时新增的内容，是土地利用方式和管理制度的重大变革。该法第4条规定，国家实行土地用途管制制度，从而确立了土地用途管制的法律地位。20121219Bl土地用途管制是指依据法律、法规，对土地利用总体规划确定的土地用途实行强制性管理的制度。具体地讲是指国家为了保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区，确定土地利用限制条件，土地的所有者、
13、使用者都必须严格按照规划确定的用途使用土地的制度。20121219Bl管制与管理的根本区别在于管制的强制性，国家实行土地用途管制的目的在于强制性地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，只有这样才能从机制上堵住乱占、滥用土地的口子，才能开辟节地挖潜、集约利用、合理布局的广阔空间，才能促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，实现土地的合理、高效和可持续利用。20121219Bl二、土地用途管制的内容二、土地用途管制的内容l根据法律规定，我国土地用途分为农业用地、建设用地、未利用土地三大类，土地用途管制的内容也主要包括这三个方面。l(一)农业用地管制l农农业业用用地地管管制
14、制包括农地非农化的管制和农地农用内部的管制。农业用地包括耕地和非耕地，耕地又包括基本农田和一般农田。基本农田就是根据基本农田保护条例而划定的基本农田保护区内的耕地，是确保人口高峰时期对粮食需求量的耕地面积；一般农田则是除基本农田外的耕地和新增加的耕地。20121219Bl耕耕地地管管制制的的规规则则有：本地区的耕地在规划期内不得擅自占用和转用；鼓励划入本区内的非耕地资源向耕地转化，严禁占用基本农田进行非农业建设。一般农田在规划区内视为基本农田保护。国家建设重点项目确需占用耕地的，应经法定程序修改规划后办理耕地转用手续。除生态保护需要外，限制占用本区的耕地发展园林、牧业，严禁用于发展水产养殖业和
15、建窑、建房、建坟以及堆放固定废弃物等。20121219Bl农用非耕地主要用于园林生产和生态环境保护、畜牧业生产等建设。其管制规则为：各类土地不得擅自改变用途；农业内部结构调整应符合规划；本区的耕地转变用途应与本区外的非耕地转为耕地面积大致相平衡，否则不得改变耕地用途；严禁非农业建设占用名、特、优、新种植园地和水土保持林、防风固沙林等防护林用地及优良草场；鼓励通过水土综合整治，治理水土流失、荒漠化、盐渍化，扩大园林牧业用地面积。l20121219Bl(二二)建没用地管制建没用地管制l按不同分类标准，建设用地可分为城镇用地、乡村居民居住用地和独立工矿用地，也可分为建成区土地和规划区土地。对建成区内
16、的土地，管制的主要内容应是土地利用结构的调整和功能定位，注重对现有建设用地和闲置废弃地的挖潜。20121219Bl同时满足公益事业对一部分土地的需要等，对规划区内的土地管制是建设用地土地管制的重点，主要是合理确定建设规划区内的界限和用地数量，确保人均占地或总规模符合规定标准；分阶段保护建设规划区内的耕地，未经合法批准，不得擅自改变耕地及其他农用地用途，耕地被改变用途前必须在本区外开发复垦不低于将被占耕地的数量，且质量相当的土地，以保证本地区耕地总量的动态平衡。20121219Bl(三三)未利用土地管制未利用土地管制l未利用土地管制的主要内容有：禁止任何不符合规划、破坏自然生态环境的取土或堆放废
17、弃物行为；不得擅自围湖造田；鼓励单位、集体、个人开发利用“四荒地”，但应在取得开发许可证的前提下，根据土地适宜性，保证一定的耕地开垦率；鼓励对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各种方式进行土地整理。20121219Bl三、土地用途管制的手段三、土地用途管制的手段ll土地用途管制的手段主要包括：土地利用总体规划，土地必须严格按照规划的用途使用，末经规划，任何人都不得擅自改变土地的利用现状；严格农用地转为建设用地、征地的审批权限和手续；严格执行土地用途登记制度；建立健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。关于具体内容，将在本课程后续内容中具体介绍。20121219Bl33我国土地管理
18、体制我国土地管理体制ll土地管理体制，是指土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。依法行政，是法制社会的基本特征和原则。根据依法行政的原则，行政管理机构的设置及其权限的确定，都必须依据法律并以具体的法律条文予以明确和规范。我国现行的土地管理体制。主要由中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国国务院组织法、中华人民国和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法等法律条文确定。20121219Bl一、我国土地管理的基本体制一、我国土地管理的基本体制ll我国土地管理体制，经历了一个由统管、分管到统管与分管相结合的演变过程。l1新中里成立初期为统管时期。所所谓谓统统管管，是是指指国国家家
19、建建立立专专门门的的土土地地管管理理机机构构，统统一一管管理理全全国国土土地地，统统管管城城乡乡地地政政。新中国成立后，中央内务部设地政司，主管全国地政。l220世纪50年代中期到80年代初为分管时期。所所谓谓分分管管，是是指指各各部部门门根根据据自自己己的的需需要要，自自主主地地建建立立土土地地管管理理机机构构，分分别别管管理理本本系系统统、本本部部门门所所使使用用的的土土地地。统管的形式不久即被分管形式所取代，从50年代中期到80年代初，我国的土地管理机构的设置分城市、农村和部门三大块。20121219Bl在城市，20世纪50年代初，许多地方成立了地政局，直属市人民政府，之后改属市民政局领
20、导。50年代中期，有些城市曾将地政和房产合并，称地政房产管理委员会，后又改为房地产管理局，其职能既管房又管地，但偏重于管房。20121219Bl农村的土地由农业部主管。农业部于20世纪50年代设立了土地利用局，后改名为土壤肥料局，直到1979年又恢复成立土地利用局。1982年，成立了土地管理局，主要负责贯彻执行国家的土地政策、法令；组织草拟全国土地和城乡地政管理的土地立法，主管全国的土地征用、划拨工作，具体承办需由国务院审查批准的用地项目的申请、审查、报批工作；制止非农业建设乱占滥用耕地和土地买卖租赁的不正之风；组织开展土地资源的调查工作。20121219Bl其他各部门的用地是由各部门负责利用
21、和管理。如铁道部负责根据铁路用地的规划设计，申请土地、利用管理经国家规定权限批准征用已取得土地使用权的土地；交通部负责公路等交通用地的利用管理；农垦部负责国营农场经营范围的土地利用管理；林业部负责林业用地的利用管理；水电部负责水利工程建设用地的利用管理等。各部门土地管理机构的设置情况不太统一，有的有，有的没有。20121219Bl这种城市、农村和部门之间分管的体制，必然形成“政出多门”、“多头管理”、“政管不一”，各单位、部门之间相互扯皮，导致土地管理无政府状态。如土地权属紊乱、土地乱占滥用、浪费严重，严重阻碍了我国的现代化建设和经济体制改革的进行。20121219Bl31986年之后为统管和
22、分管相结合的时期，所谓统管和分管相结合，是指国家设置统一管理全国土地的职能机关，负责组织协调各部门用地，综合研究制定统的国家土地政策、法规，依法执行国家规定的各级审批、划拨土地的职能权限，并在这个前提下，国家再根据各类非农业建设用地的特点。在统执行依法审批取得使用权的基础上，明确各类用地的上级主管部门，分工负责管理该项用地的合理利用问题。20121219Bl为适应我国经济体制改革的需要，必须有效地克服土地管理中的各种混乱状态，加强国家对全国土地的统一管理。为此，1986年3月21日中共中央、国务院颁发了关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知，根据这一通知的精神，成立了国家土地管理局，作为国务院的
23、直属机构，县以上地方各级人民政府也都相继建立了土地管理部门。乡镇一级则由县人民政府委派土地管理员负责土地管理工作。20121219Bl此外，有关部门在国家统一管理的前提下，也负责本部门的用地规划、利用、保护和建设工作。同年6月25日颁布的中华人民共和国土地管理法又用立法形式确立了上述土地管理机构和管理体制，据此我国现行的统管与分管相结合的土地管理机构和体制基本形成。20121219Bl二、机构设置及主要职能二、机构设置及主要职能l我国的土地管理机构主要为国家行政管理机关及其所属的土地管理部门。l国家行政管理机关，包括国务院和地方各级人民政府，全面负责所管辖的行政区域范围内的所有行政管理职能，当
24、然包括土地管理职能；行政管理机关所属的土地管理部门为土地管理的专门机构，具体负责和执行土地管理工作。l根据中华人民共和国土地管理法及有关法律规定，各级国家行政管理机关的土地管理职能及其所属的土地管理部门的主要职能如下。20121219Bl(一一)国务院及其所属的土地管理部门国务院及其所属的土地管理部门l国务院领导与监督所属土地管理部门的土地管理工作，并具体行使以下土地管理的专门职能：1、代表国家行使国有土地所有权，制定和实施土地管理的有关行政法规；2、编制和执行全国土地利用总体规划，并审批下级地方政府的土地利用总体规划；3、审批下级地方政府上报的农用地转用和征地申请报告。20121219Bl国
25、务院所属的土地管理部门，目前为国土资源部，其土地管理的职责主要有：贯彻执行国家的土地法律、法规和政策，制定和实施土地管理的有关行政规章；负责组织全国土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制土地利用总体规划；主管全国的土地征用和划拨工作，负责需要国务院批准的农用地转用、土地征用、划拨土地的审查、报批；调查研究，处理土地管理中的重大问题；监督、检查各地、各部门的土地利用情况并做好协调工作；会同有关部门解决土地纠纷，查处违法占地案件：负责有关土地管理方面的科技宣教和人员培训工作。20121219Bl(二二)县以上地方人民政府及其所属的土地管理部门县以上地方人民政府及其所属的土地管理部门l县以上地
26、方人民政府直接领导和监督所属土地管理部门的土地管理工作。并具体行使以下土地管理的专门职能：县以上地方人民政府可以根据有关的法律法规，制定和执行有关土地管理的规章制度。编制本行政区域内的土地利用总体规划，并报上级人民政府批准后执行；同时，省级人民政府也拥有批准不须直接报国务院批准的下级人民政府的土地利用总体规划的权限。省级人民政府对于本行政辖区内的农用地转用、征用，在法律规定的批准权限内，拥有批准权。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。对于本行政辖区内的土地所有权和使用权争议，如当事
27、人协商不成，依照法律规定，由县级和县以上地方政府处理。20121219Bl县以上地方人民政府所属的土地管理部门的土地管理职责主要有：负责国家关于土地法律、法规和政策在本行政区域内的贯彻和执行；主管本行政区域内土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制本行政区域的土地利用总体规划；管理本行政区域内的农用地转用、土地征用和划拨工作，负责需要由本行政区人民政府批准的农用地转用、征用、划拨土地的审查、报批；调查研究和解决本行政区域土地管理中的重大问题；对本行政区域内各地、各部门的土地利用情况进行检查、监督，并做好协调工作；会同有关部门解决行政区域内的土地纠纷，查处违法占地案件。20121219Bl(
28、三三)乡乡(镇镇)人民政府人民政府l乡(镇)级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，行使以下土地管理的专门职能：制定乡(镇)村建设规划和用地控制指标，报经有批准权上级人民政府批准后执行；对于农民的宅基地、乡（镇）村公共设施、公益事业、企业建设需用土地，拥有审核，并向县级人民政府土地管理部门提出申请的职能；对于个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议拥有依照法律规定处理职能。20121219Bl乡(镇)级人民政府一般不设专门的土地管理机构。但设乡(镇)土地管理员的职位。部分发达乡镇设土地管理所。乡(镇)土地管理员的职责有：宣传和执行国家关于土地法律、法规政策；参与制定乡（镇）村建设规划，办理农
29、村居民住宅建设和乡(镇)村公共设施、公共事业建设用地的审查、申报；检查、监督本乡(镇)村有关土地利用情况；核实与填报有关土地资料；协助乡(镇)人民政府调处土地权争议：承办县人民政府：土地管理部门交办的工作。20121219Bl三、土地管理部门与其他部门的关系三、土地管理部门与其他部门的关系ll土地管理是一项非常复杂的工作，涉及许多领域的内容和各方面的利益，因此，土地管理部门作为统一管理土地的部门，理顺和正确处理与其他有关部门的关系就具有特别重要。土地管理部门同其他有关部门在土地管理职责方面的相互联系与区别主要表现为：20121219Bl1土地管理部门同城建部门的关系。城建部门主管城市的发展和建
30、设规划，其中包括总体规划和详细规划；土地管理部门在行使征、拨土地和审批用地权限以及编制土地利用整体规划，下达用地指标时，应同城建部门密切联系，尽可能保持两个规划协调一致。当然，值得注意的是，城市总体规划必须服从土地利用总体规划。20121219Bl2土地管理部门同城市房产管理部门的关系。城市房产管理部门的主要职责是管房，负责房屋产权和产籍的管理，国有房产的保护和维修等。它与土地管理部门的职能是完全不同的。但房产与土地是分不开的，房产买卖必然伴随土地使用权的转移，城市土地使用权的出让、转让大多是为建房、搞基础设施。因此，土地管理部门与房产部门在各司其责、依法管理的同时，也应相互配合。201212
31、19Bl3土地管理部门与农、林、牧、渔、水电部门的关系。中华人民共和国土地管理法第11条规定，林业、草原的土地所有权或使用权，水面、滩涂的养殖使用权，分别依照中华人民共和国森林法、中华人民共和国草原法、中华人民共和国渔业法的有关规定办理，林业、农业、渔政部门负责上述权属的管理，对于水资源，由水电部门统一管理。但是如果在林地、草原、水底进行与农、牧、渔业和水利无关的其他生产或生活建设。则应由土地管理部门统一管理，办理土地的征、拨审批手续。此外，对于农业用地的管理，如果主要是属于农业内部结构调整的管理应由农业部负责。但对于扩大某些经济作物需要占用耕地的，土地管理部门也应根据有关规定进行管理，以保证
32、粮食作物的生产。20121219Bl4土地管理部门与测绘、统计部门的关系。土地的调查统计是地籍管理的重要内容。土地管理部门在进行土地的调查统计工作时，必须同测绘部门、统计部门密切配合、相互协作。一切准确反映土地空间位置的各种地形图、影像平面图、航摄像片和影像地图等，都是土地调查所必须依据的基础材料需要由测绘部门来提供；同时。土地管理部门在开展土地统计工作时，如涉及土地统计报表及制度和实施办法的制订时，应率先同国家统计部门协商拟定，而且土地统计数据的汇总、上报，也必须报送给同级的统计部门。20121219Bl5土地管理部门与军事、铁路、交通、能源等部门的关系。军事、铁路、交通、能源等部门是国家的用地大户，也是国家安全的重要部门和国家经济的命脉，因此在国家统一管理土地的前提下，上述各部门还要认真做好本部门用地的规划、利用、保护和建设工作。根据这些单位的特殊性，上述部门可以设置土地管理专门机构，在业务上受上一级人民政府土地管理部门的领导，以加强对本部门土地的利用管理。l20121219Bl思考题思考题l1简述我国土地所有权和使用权制度的基本内容。l2试述土地用途管制的主要内容。l3我国县级人民政府的土地管理职能有哪些?20121219B