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1、论我国土地征用补偿法律制度的完善内容摘要：本文首先从土地征用引发的一系列社会问题出发，指出农地征用补偿的不合理是导致农民和政府关系紧张的要害。基于此，本文首先论述了在当下土地征用正当性的前提是合理的征地补偿。围绕征地补偿问题，本文阐述了农地征用补偿的理论依据和补偿原则，指出非凡牺牲理论对征地补偿的合理性作了很好的诠释。基于理论的视角，用公平正义的法理念来审阅我国的土地征用补偿法律制度，发现我国的征地补偿法律制度十分得不完善。表现在很多方面：一是征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”；二是征地补偿标准不合理，征地补偿方式单一，补偿分配不合理；三是征地补偿法律程序不完善的等等。正因为这些原
2、因所以政府在征地过程中滥用公权力谋取私利，使农民的合法权益受到极大地损害。因此，要实现农民和政府间关系和谐，促进农村和谐社会的实现，必须完善我国的农民土地征用法律制度。要害词：土地征征用；公共利利益；征地补补偿土地是一切生产产和一切存在在的源泉，是是人类赖以生生存和发展的的最重要的资资源。土地的的归属和利用用关涉到社会会的安宁和发发展，与社稷稷的兴衰与人人民的福祉息息息相关。在在当下，随着着我国城市化化步伐的大大大加快，城市市向郊区迅速速扩张，以及及各地掀起了了建设经济技技术开发区的的热潮，农民民的土地被大大量征用，出出现了大量的的种地无土地地、进城无工工作、拆迁无无家园、“非非农”无保障障、
3、告状无门门路的“五无无农民”群体体1。从从而引发了大大量群体性事事件和上访事事件。一组国国土资源部统统计数字显示示，20022年仅上半年年群众反映征征地纠纷违法法占地等问题题的占信访接接待部门受理理总量的733%。其中440%的上访访诉说的是征征地纠纷问题题，这其中887%是征地地补偿安置问问题，而在反反映征地问题题的上访中，又又有一多半是是集体上访。因因此农地征用用补偿问题是是导致政府和和农民关系紧紧张的要害问问题。这一问问题不仅关涉涉到政府的公公信力以及农农民合法权益益的保护，而而且也关系到到我国社会主主义和谐社会会的建设。党党的十六届四四中全会指出出“要适应我我国社会的深深刻变化，把把和
4、谐社会的的建设摆在重重要位置”。但但是农地征用用补偿的不合合理使得公共共利益和私人人利益未能得得到有效的协协调，农民的的生存权、发发展权未能得得到有效保障障。因此农地地征用补偿的的不合理成为为阻碍农村和和谐社会实现现的一大障碍碍。一、征用补补偿的理论依依据和补偿原原则所谓农地征用补补偿是指国家家为了社会公公共利益的需需要，按照法法律规定的批批准权限和程程序批准并依依法给予农村村集体经济组组织和农民个个人补偿后，强强制性的变更更农村土地所所有权或使用用权的行政行行为2。从从理论上讲“征征用”本身仅仅仅指使用权权的转移，而而征收是指所所有权的变更更。而且我国国2004年年的宪法修正正案也明确了了这
5、一点。但但是在以往的的法制实践以以及理论研究究中大多使用用“土地征用用”这一概念念，因此为了了与以往的理理论研究相衔衔接避免不必必要的麻烦，本本文也使用土土地征用这一一概念。但是是在此，土地地征用的内涵涵既包括所有有权也包括使使用权的有偿偿转移。土地地征用是基于于公共利益的的需要而限制制或剥夺私人人权益，而且且是对人赖以以生存和发展展的最重要的的财产权的克克减。那么实实现公共利益益和私人利益益的平衡就是是我们首先需需要面对的一一个问题。在在强调“私有有财产神圣不不可侵犯”的的权利本位时时代，土地征征用制度的存存在空间是有有限的。但是是随着强调财财产义务性的的社会本位时时代的到来，基基于公共利益
6、益的需要而对对私人的财产产权予以限制制和剥夺逐渐渐被人们所接接受。但是基基于公平正义义的观念，“正正义是社会制制度的首要价价值，正像真真理是思想体体系的首要价价值一样。一一种理论，无无论它多么精精致和简洁，只只要它不真实实，就必须加加以拒绝或修修正；同样，某某些法律和制制度，不管它它们如何有效效率和有条理理，只要它们们不正义，就就必须加以改改造或废除。每每个人都拥有有一种基于正正义的不可侵侵犯性，这种种不可侵犯性性即使以社会会整体利益之之名也不能逾逾越。因此，正正义否认为了了一些人分享享更大利益而而剥夺另一些些人的自由是是正当的，不不承认许多人人享受的较大大利益能绰绰绰有余补偿强强加于少数人人
7、的牺牲。所所以，在一个个正义的社会会里，平等的的公民自由是是确定不移的的，由正义所所保障的权利利决不受制于于政治的交易易或社会利益益的权衡。3”土地地征用作为一一种土地公共共取得制度，对对于个人因为为公共利益所所遭受的损失失必须给予补补偿。围绕土土地征用补偿偿问题，形成成了众多的学学说，通过分分析这些学说说，可以把握握征地补偿合合理性的依据据。（一）农农地征用补偿偿的理论依据据1、既得权说。此此说以自然法法思想作为基基础认为财产产权是人民的的天赋人权，是是合法取得的的既得权，因因此应该得到到绝对的保障障，即使是基基于公共利益益的需要使其其遭受经济上上的非凡损失失，也应当基基于公平的原原则给予补
8、偿偿。2、恩惠说。此此说强调绝对对的国家权力力，认为土地地征用权是国国家与生俱来来的权力，主主张公益至上上和法律万能能。此说认为为个人没有与与国家相对抗抗的理由，甚甚至完全否认认国家对私人人有提供补偿偿的必要。国国家侵犯个人人权利给予补补偿那完全是是出于国家的的恩惠。3社会职务说。此此说摒弃了权权利天赋的观观念，认为国国家为了使个个人尽其社会会一份子的责责任，首先应应该承认个人人的权利，这这是实现社会会职务的手段段，因为权利利的本质具有有义务性，人人民的财产被被征用后，国国家酌量给予予补偿，才能能使得社会职职务得以继续续履行。4、社会协作说说。该说基于于法国狄骥的的社会连带理理论，认为社社会作
9、为一整整体系统，其其存在和运转转依靠社会成成员的相互协协作，因此社社会成员为保保证社会的存存在和发展只只能牺牲部分分权利和自由由，而社会则则以其整体的的力量保障社社会成员的生生存和发展，对对其利益所受受损失和损害害给予救济。5、公共负担说说。由于国家家行为的受益益者是社会全全体，故当一一部分人或个个别人因为国国家行为而承承担的义务超超出其因该承承担的份额时时，国家就应应该基于平等等原则，将其其平均分担给给社会全体，实实现权利义务务的平衡。6、非凡牺牲说说。该说由德德国奥托麦麦耶提出，认认为国家的合合法征地行为为对人民权益益所造成的损损失与国家课课以人民的一一般的负担不不同，它是使使无义务的特特
10、定人对国家家所做得非凡凡牺牲，这种种非凡牺牲应应当由社会全全体人民共同同分担，给其其以补偿，才才符合公平正正义的精神，实实现私人利益益与公共利益益的协调。4上述第一种以及及第二种学说说，前者强调调权利的绝对对保障而后者者强调绝对的的国家权力，在在当下都无法法得到社会一一般观念的认认同，因此均均被摒弃。社社会职务说、社社会协作说以以及公共负担担说都从一个个侧面反映了了征用补偿的的合理性，但但是都可以被被非凡牺牲理理论所涵盖，所所以非凡牺牲牲说成为当下下的主流学说说，也极轻易易被广大的民民众所理解和和接受。因为为在当今社会会财产权的平平等保护被视视为一项重要要的宪法原则则。财产权虽虽然有社会义义务
11、性但是也也应该适用平平等保护原则则。一般情况况下，对于法法律明文规定定的公法上的的义务，财产产权利人可以以预期因为承承担该义务所所遭受的损失失。但是土地地征用则不然然，其权利人人只有等到具具体的征用行行为公告后才才能获悉自己己的财产因为为征用而遭受受的损失。这这对于权利人人来说无疑是是一种十分不不确定的社会会风险。针对对此种少数人人为了公共利利益所做得非非凡牺牲假如如不给予补偿偿是违反平等等原则的，因因此补偿义务务得以确立。补补偿的目标在在于实现公共共利益和私人人利益的协调调。征用必须须建立在补偿偿基础上也为为世界各国的的宪法所明文文规定。17789年法国国的人权宣宣言就已经经规定“财产产是神
12、圣不可可侵犯的权利利，除非当合合法认定的公公共需要所显显然必须时，且且在公平且预预先赔偿的条条件下，任何何人的财产不不受剥夺。”美美国宪法第55条修正案规规定，“没有有正当程序不不得剥夺任何何人的生命、自自由和财产；没有公平的的补偿不得征征用私有财产产供公共使用用。”我国宪宪法第100条：“国家家为了公共利利益的需要，可可以依照法律律规定对土地地实行征收或或者征用并给给予补偿”。征征用补偿原则则基本上成为为各国法律的的一项重要原原则，但是如如何补偿各国国法律规定得得并不一致。有有的国家采用用完全补偿原原则，有的则则采用不完全全补偿原则，还还有的国家采采用相当补偿偿原则。（二）征用补偿偿的原则1
13、、完全补偿原原则。该原则则认为土地征征用的受益者者是全体人民民，对于国家家土地征用而而遭受非凡牺牺牲的人，理理应由公众受受益人负完全全补偿责任才才符合平等原原则的精神。而而且确保权利利人不因土地地征用而处于于财产状况恶恶化的状态，也也是宪法保障障财产权的宗宗旨所在。从从生存权的保保障来看，土土地作为人民民尤其是农民民的生活依靠靠，不仅仅是是生活之源而而且是生存之之本。因此补补偿不应该仅仅仅限于征用用的客体，而而且还应包括括与该客体直直接或间接关关联的经济上上和非经济上上的利益。2、不完全补偿偿原则。该原原则从强调“所所有权的社会会义务性”观观念出发，认认为财产权因因负有社会义义务而不具有有绝对
14、性，可可以基于公共共利益的需要要，而依法加加以限制，但但是应该给予予合理的补偿偿。补偿仅仅仅限于财产上上的损失，对对于精神上的的损失，应该该被视为非凡凡牺牲，个人人有忍受的义义务。3、相当补偿原原则。该原则则认为，由于于“非凡牺牲牲”的标准是是相对的、活活动的，因此此征地补偿应应斟酌征用的的目的及必要要程度等各种种要素，并结结合社会的现现实，选择采采用完全补偿偿原则或者不不完全补偿原原则。一般说说来，基于平平等原则，对对于非凡财产产的征用损害害，应当给予予完全补偿，但但是非凡情况况下，可以准准许给予不完完全补偿。5目前我国土地征征用过程中，采采用的以土地地年产值倍数数作为补偿标标准的不完全全补
15、偿原则。这这一补偿原则则未将农民的的生存权损失失纳入补偿范范围并且基本本未考虑土地地发展权价格格，而只是一一种生活补贴贴性的补偿，而而在现实生活活中那些非公公益性的征地地，政府在征征地前对于被被征用农地并并不享有所有有权，征地后后一般对农地地也没丝毫的的投入，政府府仅靠征地权权就将征地补补偿费与市地地批租价之间间的巨大利益益据为己有，无无疑是对农民民发展权的剥剥夺。在当下下国家的价值值取向正开始始转变，20004年的宪宪法修正案明明确规定了“国国家尊重和保保障人权”，“公公民个人的私私有财产不可可侵犯”。在在注重人权保保障的国家价价值观下，个个人的权利应应当决定国家家权力，个人人是一个目的的性
16、存在，个个人权利的保保障应该是社社会的最高价价值。对于失失地农民来说说，土地关系系到其生存权权和发展权，因因此对于土地地征用制度，我我们应该从人人权保障的角角度进行重新新审阅，探究究当前农民和和政府关系紧紧张的法律制制度层面的原原因。二、我国农地征征用补偿法律律制度透析土地作为一种稀稀缺性的资源源，各个国家家都有严格保保护土地资源源的规定。从从“十分珍惜惜和合理利用用每一寸土地地”的基本国国策出发，我我国立法机关关在19988年修改土土地治理法时时旨在建立世世界上最严格格的土地治理理制度。基于于这一宗旨，我我国土地征用用法律制度几几乎完全行政政化，建立了了严格的土地地征用审批制制度。但是严严格
17、的制度并并不等于是完完善的制度，尤尤其是在市场场经济条件下下，城市发展展对土地需求求日益增大，客客观上要求土土地的利用和和流转市场化化。征地补偿偿工作中存在在的一系列问问题折射出现现行征地补偿偿法律制度的的不完善。（一）征地补偿偿未区分“公公益性征地”和和“非公益性性征地” 在现代国家，对对公民财产权权的限制和剥剥夺只能基于于公共利益已已为世界各国国的法律所明明文规定，政政府作为行政政主体，其行行为必须以公公共利益为依依归。“在民民主法治国家家、社会国家家和环境国家家，公共行政政的目的是维维护和促进公公共利益或者者大众福祉，这这是任何公共共行政的一个个不成文的基基本原则，以以公共利益为为目的是
18、公共共利益的概念念属性和功能能属性，是公公务员执行职职务的基础。”6我国宪宪法第10条条也规定国家家为了公共利利益的需要，可可以依照法律律规定对土地地实行征收或或者征用并给给予补偿。但但是土地治治理法在将将宪法具体化化的过程中，对对于征地的前前提规定的却却不一致。土土地治理法第第2条：“国国家为公共利利益的需要，可可以依法对集集体所有的土土地实行征用用”。但是土土地治理法443条规定任任何单位和个个人进行建设设，需要使用用土地的，必必须依法申请请使用国有土土地。根据土土地治理法实实施条例“农农民集体所有有的土地依法法用于非农业业建设的，由由土地使用者者向土地所在在地的县级人人民政府土地地行政主
19、管部部门提出土地地登记申请，由由县级人民政政府登记造册册，核发集体体土地使用权权证书，确认认建设用地使使用权。”可可见政府将公公益性征地和和非公益性建建设用地都纳纳入统一的征征地工作中，均均按照统一的的补偿标准对对农民进行补补偿。土地地治理法将将非公益性用用地纳入征地地工作中本身身就是违反我我国宪法的。假假如不考虑其其违宪性因素素，仅从这一一征地补偿规规定来看，也也是十分不合合理的。因为为在非公益性性征地过程中中，农地有很很大的增值空空间，尤其是是城市郊区的的土地，土地地转手间可以以增值10多多倍。据统计计，20022年全国土地地使用权招标标拍卖收入平平均每亩为335.67万万元，而对征征地农
20、民的补补偿通常每亩亩只有1.55万-3.55万元。我国国现行的土地地征用补偿规规定并未考虑虑非公益性征征地所带来的的土地增值收收益，未考虑虑土地发展权权的价格。土土地发展权的的收益本来应应该归农民所所有，现在的的现实却是政政府仅靠征地地权就将征地地补偿费与市市地批租价之之间的巨大利利益据为己有有，不仅是对对农民合法权权益的剥夺，而而且激发了政政府征地的内内在冲动。据据统计，自改改革开放至今今，中国政府府利用计划经经济的征地方方式和市场经经济的卖地方方式从农民手手中拿走的土土地出让和补补偿安置差价价超过了2亿亿人民币，有有人称之为“政政府请客，农农民买单”。7因此，公公益性征地因因其关乎公共共福
21、祉而不考考虑土地发展展权的价格还还有一定的合合理性，但是是非公益性征征地也剥夺农农民的土地的的增值收益，无无论从理论上上讲还是从社社会公平正义义的角度考虑虑都是不合理理的。因此，征征地补偿未区区分公益性征征地和非公益益性征地是我我国农地征用用补偿法律制制度的一大缺缺陷。（二）征地补偿偿标准不合理理1、按土地原用用途给予补偿偿违反公平正正义原则土地作为一种稀稀缺性的资源源具有巨大的的增值空间，尤尤其是城市郊郊区的土地，由由于具备发展展的区位优势势，土地用途途的改变可以以带来巨大的的增值收益。按按照马克思的的地租理论，由由于区位不同同可以产生级级差地租，这这部分土地收收益由于并非非是土地权利利人投
22、资形成成的，所里理理应在土地的的所有者、国国家和用地单单位之间合理理分配。但是是按照现行法法律规定，国国家征用土地地再出让时决决定不同地价价的级差地租租是国家投资资形成的，原原则上这项收收益应当属于于国家。作为为被征地农民民的利益被剥剥夺了，因此此是违反法律律的公平正义义理念的。2、以年产值的的倍数作为补补偿标准不科科学按照年产值的倍倍数计算补偿偿数额虽然简简便易行，但但是在市场经经济高度发展展的今天，土土地价格的确确定很大程度度上同被征地地所处的区域域经济发展状状况紧密相关关，而同农业业用地年产值值的关联性程程度并不明显显，而现行的的征地补偿标标准不能反映映土地的位置置、地区经济济发展水平、
23、市市场交易价格格以及人均耕耕地面积等影影响土地价值值的经济因素素，也不能体体现同一宗土土地在不同投投资情况下出出现产出差别别的真实价值值。尤其值得得注重的是当当前我国农产产品价格普遍遍偏低，以土土地的年产值值倍数作为补补偿标准，农农民得到的补补偿仅仅也就就几万元，无无法保障农民民的长远生计计。3、确立征地补补偿的最高补补偿限额不合合理我国土地治理理法47条条规定“征用用耕地的补偿偿费用包括土土地补偿费、安安置补助费以以及地上附着着物和青苗的的补偿费。征征用耕地的土土地补偿费，为为该耕地被征征用前三年平平均年产值的的六至十倍。征征用耕地的安安置补助费，按按照需要安置置的农业人口口数计算。每每一个
24、需要安安置的农业人人口的安置补补助费标准，为为该耕地被征征用前三年平平均年产值的的四至六倍。但但是，每公顷顷被征用耕地地的安置补助助费，最高不不得超过被征征用前三年平平均年产值的的十五倍。”依依照本条第二二款的规定支支付土地补偿偿费和安置补补助费，尚不不能使需要安安置的农民保保持原有生活活水平的，经经省、自治区区、直辖市人人民政府批准准，可以增加加安置补助费费。但是，土土地补偿费和和安置补助费费的总和不得得超过土地被被征用前三年年平均年产值值的三十倍。”根根据20066年国务院关关于加强土地地调控有关问问题的通知征征地补偿安置置必须以确保保被征地农民民原有生活水水平不降低，长长远生计有保保障为
25、原则。因因此，在征地地补偿中设定定一个征地补补偿的最低限限额有利于保保障农民的合合法权益，但但是设定一个个最高不超过过30倍的最最高限额却是是不合理的。因因为在当前我我国农村尚未未建立有效的的社会保障体体系，因此土土地对于农民民来说不仅仅仅是生活之源源，而且具有有生存保障的的社会功能。所所以规定一个个补偿的最高高限额，很有有可能使得失失地农民生活活无保障，所所以这一规定定是不合理的的。（三）征地补偿偿方式单一，补补偿分配不合合理1、征地补偿方方式单一根据我国现行的的法律规定，征征地补偿以金金钱补偿为主主。对于安置置补助费，征征得被安置人人员同意后，可可用于支付被被安置人员的的保险费用。政政府采
26、用金钱钱补偿的方式式，将各项费费用一次性的的支付给农民民，可以避免免采用其他方方式所带来的的麻烦。现实实的情况却是是当前农民的的市场意识还还比较差，除除少数农民将将所得土地补补偿费用于长长远投资外，大大多数的农民民得到补偿费费后，用来建建设房屋等，因因此本来就不不多的补偿费费，很快就被被花光，进而而成为生活无无保障的边缘缘人。在此种种情况下，失失地农民有的的再向政府要要钱，有的甚甚至走向极端端，实施违法法犯罪活动。因因此，单一的的金钱补偿方方式虽然简便便易行，但是是却忽视了现现实，不利于于社会的长远远发展。在此此，我们可以以借鉴国外的的有益做法，采采用多种补偿偿方式。2、补偿分配不不合理根据土
27、地治理理法实施条例例26条“土土地补偿费归归农村集体经经济组织所有有；地上附着着物及青苗补补偿费归地上上附着物及青青苗的所有者者所有。征用用土地的安置置补助费必须须专款专用，不不得挪作他用用。需要安置置的人员由农农村集体经济济组织安置的的，安置补助助费支付给农农村集体经济济组织，由农农村集体经济济组织治理和和使用；由其其他单位安置置的，安置补补助费支付给给安置单位；不需要统一一安置的，安安置补助费发发放给被安置置人员个人或或者征得被安安置人员同意意后用于支付付被安置人员员的保险费用用。”但是人人民公社制度度取消后，农农村集体经济济组织在很多多地方已经不不复存在，而而且很多村组组没有章程办办事，
28、所以支支付给农村集集体经济组织织的安置补助助费，缺乏有有效的监督控控制。而且从从目前中国农农村基层组织织体制看，村村委会和农村村集体经济组组织，处于“政政府职能代表表”和“群众众自治代表”的的冲突之中，无无法真正代表表农民的利益益。作为农民民集体代表的的农村权势阶阶层受自身利利益的驱动，又又往往有着与与农民集体不不一致的个人人利益，他们们往往利用非非凡的身份和和地位，扩大大寻租空间。8所以村村集体留存的的征地补偿费费比例过大，而而且留存在村村集体的征地地补偿费使用用和治理缺乏乏有效的监督督。而土地收收益中的主要要成分是土地地补偿费，至至少应当占到到土地收益总总额的70%以上，土地地补偿费归集集
29、体所有以后后由于集体经经济组织的利利益和农户的的利益并不完完全一致，因因此对于土地地补偿费农民民仅能得到55%-10%。（四）征地补偿偿法律程序不不完善在我国这样一个个缺乏法治传传统的国度，数数千年的人治治传统已经深深深地影响了了人们的思维维方式和行为为模式，在君君主与父母官官的支配下，子子民永远都是是受政者，他他们只有服从从命令和安排排的义务而没没有所谓的权权利，因此在在这样一个缺缺乏权利意识识的社会，法法律权威的最最终确立更多多地需要依靠靠程序的力量量。因为“任任何实体目标标的定位都需需要借助程序序的技巧以安安排和落实，也也就是说，法法律上实体性性目标的追求求只能被置于于程序性的逻逻辑框架
30、中，才才能真正体现现其现实意义义。”9但是，在我我国土地征用用程序在限制制公权力运作作方面却未能能发挥其应有有的作用。1、程序性法律律规范本身有有漏洞许多征地法律法法规仅仅有原原则性的规定定，缺乏操作作的具体标准准，为政府滥滥用自由裁量量权打开了方方便之门。例例如，土地地治理法实施施条理255条规定，假假如对征用补补偿的标准有有疑义，最终终将由批准征征地的机关裁裁量。但是对对裁量的程序序和标准未做做出具体的规规定。再如，我我国虽然对土土地征用听证证作了规定，但但是在听证代代表的选拔和和总体名额的的分配上缺乏乏明确的规定定。总之，关关于土地的法法律规范本身身存在许多的的漏洞和不足足，需要进一一步
31、完善。2、农民的程序序性权利无保保障，缺乏有有效的法律救救济机制现行法律规定征征地补偿方案案由市、县人人民政府土地地行政主管部部门会同有关关部门制定，补补偿方案制定定后公告农民民，新出台的的征用土地地公告办法、国国土资源听证证规定赋予予了被征地的的农村集体经经济组织、农农村村民或者者其他权利人人对征地补偿偿方案有提出出不同意见和和要求听证的的权利，对农农民提出的意意见确需修改改的时候，土土地行政主管管部门应当修修订，并在报报同级人民政政府批准的时时候附上相关关意见和听证证笔录。但是是程序规范的的法律约束力力不足。我国国的征地公公告办法、国国土资源听证证规定等等等的程序性规规定本身仅仅仅属于部门
32、规规章。在我国的土地征征用过程中，政政府往往追求求效率而忽视视程序，但是是农民的权益益却与程序密密切相关。对对于农村征用用补偿争议的的处理由县级级以上政府协协调，协调不不成的由批地地政府裁决，对对土地征用的的决定不服申申请行政复议议，且复议为为终局裁决。这这样一来，农农民在自身权权益受损时，假假如得不到行行政救济，也也就失去了司司法救济的途途径。而且实实践中法院基基于自身在权权力体系中的的地位，往往往对涉及征地地的案件拒绝绝司法，致使使农民的诉讼讼权得不到保保障，更使得得政府肆无忌忌惮。三、实现我国农农地征用补偿偿法律制度完完善之路（一）实现“非非公益性用地地”市场化通过上面的分析析我们知道，
33、非非公益性征地地剥夺了农民民的发展权，违违反社会的公公平正义法理理念，最重要要的是土地治治理法规定的的非公益性征征地是违反宪宪法的，破坏坏了以宪法为为基础的法制制秩序。因此此，应该取消消政府非公益益性用地的审审批权，实现现非公益性用用地市场化。从从经济学的角角度看，由市市场来配置土土地资源，也也有利于提高高土地资源的的利用效率。布布坎南认为“国国家不是神造造物，它并不不具有无所不不在和正确无无误的天赋。因因为国家乃是是一种人类的的组织，它并并不一定比其其他任何社会会组织的规则则和结构更加加正确无误，因因为在这里作作决定的人政治家和官官员与其他人人没有什么差差别，既不更更好也不更坏坏，这些人也也
34、一样会犯错错误。”110因此，政政府试图凭借借公权力对土土地资源进行行严格控制的的做法，往往往不能实现其其最初的愿望望，恰恰相反反，反而降低低了土地资源源的利用率，而而且极易导致致权力寻租现现象。因为在在土地利用者者看来，用较较低的贿赂成成本可以获取取较高的收益益。同样官员员也可以凭借借公权力谋私私利。因此，虽虽然市场调节节土地资源存存在诸多的缺缺陷，市场调调节也可能出出现失灵，但但是这并不是是把问题交给给政府处理的的充分条件，市市场调节不好好的问题，政政府未必解决决得好，甚至至会把事情处处理得更遭。为了保证以宪法法为基础的法法制秩序的统统一，也为了了实现社会的的公平正义，保保证土地资源源的有
35、效配置置，我国法律律应该取消非非公益性用地地的审批权，实实现非公益性性用地市场化化。土地权利利人和土地使使用者就土地地价格等问题题直接磋商，达达成协议后经经政府土地治治理部门确认认后即发生土土地使用权转转移的法律效效力。由于农农民在信息方方面处于劣势势，所以政府府应建立土地地价格的信息息公布机制，克克服单纯依靠靠市场调节所所带来的弊端端。因此，实实现非公益性性用地市场化化，可以实现现法制的统一一，有利于土土地资源的有有效利用，也也有利于政府府公权力的合合法运行。（二）提高补偿偿标准，实行行完全补偿原原则在计划经济体制制下包括土地地在内的一切切生产要素均均实行非市场场的配置方式式。土地被征征用以
36、后，农农民转为城市市户口，可以以享受城市户户口所带来的的福利待遇，因因此失地农民民的生活水平平在当时是提提高了而非下下降了。征地地所带来的风风险没有分散散给农民个人人家庭。但是是在市场经济济条件下，失失地农民必须须考虑就业问问题。但是由由于农民缺乏乏生存技能，因因此失地农民民的再就业非非常困难。而而且在当下，农农村没有建立立起完善的社社会保障机制制，对于农民民来说，失去去土地实际上上失去一笔家家庭财富，失失去基本的就就业岗位，失失去一种低成成本的生活方方式，失去一一种低成本的的发展方式，失失去生存和发发展的保障基基础11。因此失去去土地不仅意意味着失业，而而且意味着生生计没有保障障。所以征地地
37、补偿必须着着眼于农民的的长远生计，采采取完全补偿偿原则。基于完全补偿原原则，在具体体的制度设计计时，应该细细化补偿项目目，扩大补偿偿范围。可以以借鉴国外关关于补偿范围围的规定，补补偿的范围包包括：土地及及其附着物的的直接损失，因因征地而发生生的可预期利利益的损失，残残余地分割损损害，征用发发生的必要费费用损失等。另另外，基于农农民生存权和和发展权保障障的考虑，被被征地农民的的社会保障费费用，应该纳纳入征地补偿偿安置费的范范围。借鉴经经济学关于相相关问题的研研究，我国的的土地征用完完全补偿费用用=地价+青青苗等地上附附着物价格+由征地外部部不经济引起起的损害连带带补偿价格+土地发展价价格。其中地
38、地价以马克思思地租理论为为基础，地价价=地租/资资本化率=农地级差地地租+农地地级差地租+绝对地租租（农用）+垄断地租（农农用）/资资本化率。12（三）采取多种种补偿方式，健健全征地补偿偿分配机制首先，要改变单单一的补偿方方式，以金钱钱补偿为主，多多种补偿方式式并存。目前前我国征地补补偿的方式主主要为一次性性的金钱货币币补偿。但是是土地是农民民的生存之本本，失地农民民在缺乏其他他谋生手段的的条件下，仅仅凭土地补偿偿费难以维持持其长久的生生存，加上我我国农村社会会保障制度不不完善，无疑疑使失地农民民的生活陷入入绝境。因此此我应该借鉴鉴国外的做法法实现，补偿偿方式多样化化。日本的征征地补偿方式式除
39、现金补偿偿外，还有替替代地补偿、迁迁移代办和工工程代办补偿偿（即被征地地由物件时在在土地被征用用人的请求下下，由需用地地人迁移改物物件以替代迁迁移费的补偿偿）。德国的的土地征用补补偿方式除金金钱补偿外，还还有代偿地的的补偿，代偿偿权利的补偿偿等等。我国国的征地补偿偿方式，应该该在借鉴外国国有益经验的的基础上，结结合我国的具具体实践经验验，例如咸嘉嘉“三集中、三三统一”的安安置模式，南南海模式以及及芜湖模式等等等。可以考考虑征地补偿偿费入股，社社会保险方式式，留地方式式，债券方式式以及其他方方式。其次、要完善我我国的土地补补偿分配方式式。由于我国国的征地补偿偿分配不合理理，占土地收收益总额的77
40、0%以上土土地补偿费根根据法律规定定归属农民集集体经济组织织，但是在当当下村委会和和农村集体经经济组织，处处于“政府职职能代表”和和“群众自治治代表”的冲冲突之中，无无法真正代表表农民的利益益。甚至牺牲牲农民的利益益换取政治资资本或者牟取取个人私利。现现行补偿金发发放环节过多多，时限不明明确。乡镇、村村、组、农民民缺乏统一的的可操作的分分配方法。“在在实地调查中中发现，集体体公布的土地地补偿金额为为每亩6000400000元，但绝绝大多数公布布的土地补偿偿金为每亩112000元元以下，甚至至还有征地补补偿全部付给给了村里，村村里一分钱都都没有给村民民组的情况发发生。”20004年1月月18日中
41、中国建设报报报道有关资料料显示，我国国目前在土地地征用时，许许多地方在实实际操作中采采取法定标准准的最低限，有有的甚至低于于法定标准；在土地转变变增值的土地地收益分配中中，地方政府府大约获得660%-700%；村级集集体组织255%-30%；真正到农农民手里的不不足10%。因因此为了保障障农民的合法法权益，必须须健全征地补补偿的分配方方式，将土地地补偿费直接接发放个农民民个人，并完完善征地补偿偿费用的监督督机制，保障障农民的合法法权益。（四）完善征地地补偿法律程程序，保障农农民的程序性性权利在法治条件下，对对于公民财产产权的限制和和剥夺除合乎乎公共利益的的需要外，还还要遵循正当当程序。美国国宪
42、法第5条条修正案规定定，“没有正正当程序不得得剥夺任何人人的生命、自自由和财产；没有公平的的补偿不得征征用私有财产产供公共使用用。”在土地地征用过程中中，完善的土土地征用程序序，可以防止止政府权力的的恣意，使公公权力在法律律预设的轨道道上运行，同同时法律程序序的设计可以以使财产权利利人预知公权权力的运行模模式，从而监监督其运行，防防止其滥用而而侵犯自身的的合法权益。通过本文第二部部分的分析我我们知道，农农民的程序性性权利无保障障。在补偿安安置公告并听听证的过程中中，由于我国国的征地公公告办法、国国土资源听证证规定等等等的程序性规规定本身仅仅仅属于部门规规章，所以程程序规范的法法律约束力不不足。
43、例如法法律虽然规定定了依法应当当听证的事项项，当事人要要求举行听证证，主管部门门不组织听证证的，法律并并没有对因程程序违法而造造成的当事人人实体权利损损害给予任何何的救济途径径和规则原则则。对于农村村征用补偿争争议的处理由由县级以上政政府协调，协协调不成的由由批地政府裁裁决，对土地地征用的决定定不服申请行行政复议，且且复议为终局局裁决。这样样一来，农民民在自身权益益受损时，假假如得不到行行政救济，也也就失去了司司法救济的途途径。所以必必须完善我国国的征地补偿偿法律程序，明明确违法征地地补偿法律程程序而实施的的行政行为是是无效的行为为，农民对此此可以提起行行政诉讼。对对于农民起诉诉的，法院可可以
44、根据行行政诉讼法554条的规定定，具体行政政行为违反法法定程序的，判判决撤销或者者部分撤销，并并可以判决被被告重新做出出具体行政行行为。四、小结在当代，传统的的“管得越少少的政府越是是好政府的”理理念已经被“最最好的政府、最最大的服务”理理念所取代，所所以基于公共共利益的需要要的土地征用用是实现社会会福祉的必然然要求。但是是，土地征用用必须建立在在合理补偿的的基础上，这这是实现正义义原则的必然然要求，也为为世界各国的的宪政实践所所广泛认可。我我国宪法也规规定国家为了了公共利益的的需要可以对对土地进行征征收、征用并并给予补偿。但但是相关的具具体法律并没没有将这一宪宪法的原则性性规定具体化化，因此
45、在土土地征用的过过程中，出现现了政府公权权力的异化，严严重的损害了了农民的利益益。因此，征征地行为必须须基于公共利利益的需要且且必须给予充充分的补偿，以以实现土地征征用目的的合合理性。同时时，政府征地地补偿必须履履行法律规定定的正当程序序，实现征地地行为形式的的合理性。假假如因为土地地征用补偿引引起矛盾冲突突，侵犯了农农民的合法权权益，法律必必须规定救济济机制，使矛矛盾可以通过过合法的方式式解决，防止止出现救济无无门而引发集集体暴力事件件。建立在完完善的征地补补偿法律规范范基础上的土土地征用行为为，可以使政政府和民众之之间相互信任任，实现农村村的和谐稳定定。注释：1钟伟：谁谁拥有土地，南南方周
46、末，2004年7月29日，第19版。2刘燕萍：征地制度创新与合理补偿标准的确定，中国土地，2002（2）。3约翰罗尔斯：正义论，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，1-2页。4以上原则参照陈泉生：论土地征用之补偿，法律科学，1994（5）。5参照陈泉生：论土地征用之补偿，法律科学，1994（5）。6汉斯.J.沃尔夫等：行政法(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。7於忠祥、李学明、朱林：论农地征用的经济补偿与失地农民的安置，农村经济问题，2004年（12）。8廖小军：中国失地农民研究，社会科学文献出版社2005年版，193页。9谢晖、陈金钊：法理学，高等教育出版社2005
47、年版，173页。10转引自张慧芳：土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计，经济科学出版社2005年版，145页。11廖小军：中国失地农民研究，社会科学文献出版社2005年版，16页。12张慧芳：土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计，经济科学出版社2005年版，231页。参考书目：1钟伟：谁谁拥有土地，南南方周末，2004年7月29日，第19版。2刘燕萍：征地制度创新与合理补偿标准的确定，中国土地，2002（2）。3约翰罗尔斯：正义论，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版。4陈泉生：论土地征用之补偿，法律科学，1994（5）。5汉斯.J.沃尔夫等：行政法(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版6於忠祥、李学明、朱林：论农地征用的经济补偿与失地农民的安置，农村经济问题，2004年（12）。7廖小军：中国失地农民研究，社会科学文献出版社2005年版8谢晖、陈金钊：法理学，高等教育出版社2005年版，173页9张慧芳：土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计，经济科学出版社2005年