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1、苏州市公墓管理办法立法后评估报告苏州市民政局引言苏州市公墓管理办法（以下简称管理办法）是2002 年n月6日苏州市人民政府第108次常务会议讨论通过并于 2003年6月6日以苏州市人民政府令第37号发布实施的地方 政府规章，后于2004年进行修改，修改后的管理办法于 2004年7月14日苏州市人民政府第31次常务会议审议通过, 2004年7月22日以苏州市人民政府令第73号公布，并自公布 之日起施行。管理办法实施后，由于办法禁止新建经营性公墓和公益 性墓地，不再审批墓地用地，关闭非法墓地，停止经营性公墓的 审批和公益性公墓的新建、扩建，骨灰安葬已从墓地安葬逐渐转 向骨灰堂集中存放；政府大力推进
2、殡葬改革，倡导和鼓励骨灰深 埋、海葬、树葬等节地生态安葬，至今人们的殡葬观念已发生了 很大变化；管理办法实施后，私埋乱葬现象得到了有效的扼 制，至2012年全市基本完成村级骨灰埋葬地和散坟的整治平迁, 实现了集中安葬。因此，与管理办法实施之初相比，现在的 公墓管理在管理对象、管理内容、管理方式、管理体制等方面都 的基本方向。随着苏州经济与社会生活的不断发展与变化，管理办法 在部分制度设定的合理性方面也显现出一定的问题，需要根据现 实情况进行修改。具体如下：1 .关于经营性墓地销售区域规定中存在的合理性问题管理办法第四条第三款规定，经营性墓地的经营者不得 跨服务区域推销墓穴。其中的“跨服务区域”
3、涵义不清晰，实际 操作中，多以是否具有本市户籍为标准。2 .关于公墓购买合同主要条款规定的合理性问题管理办法第十三条规定，公墓经营者应当依法与购买者 签定合同，并对合同主要条款进行了规定。管理办法是有关 公墓管理的办法，而合同的内容和条款属于应由私法规范和调整 的对象，不属于管理办法规定和调整的范围，以管理办法 规定合同的主要条款有干涉私法自治之嫌。3 .关于墓穴、穴位使用期限规定的合理性问题管理办法第十四条规定，墓穴、穴位使用期限为20年， 墓穴使用期满后一律停止使用。该条规定的问题在于：首先，规 定墓穴、穴位使用期限为20年没有上位法的明确依据；其次， 该条规定合理性上存在问题。对于经营性
4、墓穴、穴位，其使用期 限应当由双方当事人在购买合同中约定，不同的使用期限应当有 不同的价格。因此，关于墓穴、穴位使用期限也是一个应当由经 营者与消费者通过合同进行约定的事项，管理办法不应加以规定。4 .关于不缴纳维护费处理规定的合理性问题管理办法第十六条规定，使用墓穴、穴位的，应当按期 向公墓经营者缴纳维护费。购买者3年无故不缴纳维护费，经催 告仍不缴纳的，报县级市、区民政部门核准后可按无主墓穴、穴 位处理。该条也是一个既没有上位法依据、又存在合理性问题的 规定。墓穴、穴位的维护费以及不缴纳维护费的处理也是一个应 当通过合同进行约定的事项而非属管理办法能够进行划一规 定的事项。（三）管理办法的
5、协调性苏州市规章立法后评估办法规定的协调性标准包括：规 章与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲 突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。目前规范公墓管理的同位阶规章有江苏省人民政府1989年 发布实施的江苏省公墓管理办法和民政部1992年发布实施 的公墓管理暂行办法。配套的规范性文件有：苏州市人民政 府2012年发布的关于进一步深化殡葬改革全面推进殡葬事业 科学发展的意见，苏州市人民政府办公室2014年印发的苏州 市公墓管理联合督查办法，2014年苏州市委办公室、苏州市政 府办公室联合印发的关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意 见。国家政策主要有民政部、发展改革委等八部委联
6、合发布的 关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知。评估小组经评估后认为，管理办法规定与同位阶的规章、配套的规范性文 件之间总体上一致，但部分规定之间存在不协调之处，要求建立 的配套制度基本完备、互相衔接。管理办法与同位阶的规章、配套的规范性文件之间的不 协调主要存在于管理办法与江苏省公墓管理办法之间。两者之间的不协调之处有下列两方面：1 .关于“公墓”涵义规定的不一致管理办法第三条的规定，公墓包括墓地、骨灰堂和骨灰 埋葬地。江苏省公墓管理办法第二条规定，该办法所称公墓， 是指经批准建立的埋葬骨灰或遗体的公共坟地。两者关于公墓的 定义不完全一致。2 .关于墓碑样式及高度规定的不一致管理办法第十二
7、条的规定，墓碑一律采用卧式，墓碑最 高点离地不得超过0.5米。提倡不立墓碑。江苏省公墓管理办 法第十七条规定，墓碑建造一般用卧式或横式。建造竖式墓碑 最高不得超出地面1米。两者在墓碑样式及高度规定上不尽一致。3 .关于公益性公墓收费规定的不一致管理办法第十条第二款规定，公益性骨灰堂和原经依法 批准的公益性墓地可适当收取材料费和维护费，具体标准由建办 单位报县级市、区物价主管部门核准。江苏省公墓管理办法 第九条规定，公益性骨灰公墓不得对外经营，不得收取任何费用。 两者在公益性骨灰公墓可否收费的规定上不一致。）管理办法的可操作性苏州市规章立法后评估办法规定的可操作性标准包括:规定的制度是否切合实际
8、，易于操作；规定的措施是否高效、便 民；规定的程序是否正当、简便。管理办法所规定的各项建设标准的可操作性主要包括:1、管理办法第十条规定，建设公益性骨灰堂或骨灰埋葬 地必须符合下列规定：（三）绿化或园林化建设面积，骨灰 堂不得低于30%,骨灰埋葬地不得低于80%。2、管理办法第十一条规定，公墓墓区应实行园林化管理。 墓区绿化覆盖率不得低于墓区总面积的80%o3、管理办法第十二条规定，墓地墓穴占地面积，单穴不 超过0.7平方米，双穴不超过1平方米。墓碑一律采用卧式，墓 碑最高点离地不得超过0.5米。提倡不立墓碑。以上有关骨灰堂或骨灰埋葬地、公墓墓区绿化覆盖率以及墓 地墓穴占地面积的规定不仅切合实
9、际，且易于操作。另一方面，由于管理办法发布于2004年，经过实施在可 操作性方面也发现了一些问题，具体体现在下列几方面：1 .关于管理办法第二条第二款规定的“回族等允许土 葬的少数民族的墓葬按国家有关规定办理”的规定实践中不具有 可操作性回族等允许土葬的少数民族主要是回族、维吾尔族、哈萨克 族、柯尔克孜族、塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、东乡族、撒拉族、保安族等信仰伊斯兰教的少数民族，其丧葬仍保留土葬 习俗。由于包括国务院殡葬管理条例在内的其他立法对回族 等允许土葬的少数民族的丧葬均缺少明确具体且可操作性的规 定，因而，导致这一条款在实践中无法操作。苏州地区现有回族 等允许土葬的少数民族的人口
10、 7000余人，其中2899人生活在姑 苏区，目前的墓地有两种情形：一是历史上形成的梅巷和陆墓两 块墓地，二是尧峰公墓。现在主要安葬在尧峰公墓。但一方面尧 峰公墓用于回族等少数民族土葬的占地面积约为2000平方米 （约3亩地），很快就会枯竭，需要上级部门及时规划新的用地； 另一方面，上述少数民族公墓管理的主管部门不明确，需要立法 予以明确。2 .关于公益性骨灰堂或骨灰埋葬地建设总面积规定的操作 性问题管理办法第十条规定，建设公益性骨灰堂或骨灰埋葬地 必须符合下列规定：（二）总面积不得超过0.666公顷（10 亩）。因建设骨灰堂或骨灰埋葬地必须包含停车场等配套设施, 因此，管理办法所规定的总面积
11、不得超过10亩，在实践中 不具有可操作性。据测算，若包含停车场等配套设施，建设骨灰 堂或骨灰埋葬地至少需要20亩地。3 .关于墓穴、穴位使用期限规定的可操作性问题管理办法第十四条规定，墓穴、穴位使用期限为20年, 墓穴使用期满后一律停止使用。该条规定具有一定的意义。在禁止新建经营性公墓和公益性墓地、现有经依法批准的墓地不得扩 大国土等部门依法核定的用地面积的情形下，如何最大限度地循 环利用存量墓地成为必须解决的一个重要问题，而明确墓地的使 用年限为循环利用存量墓地提供了可能。但这一规定在实践中的 可操作性不强。4 .关于墓穴、穴位使用者不缴纳维持费处理规定的可操作 性问题管理办法第十六条规定，
12、使用墓穴、穴位的，应当按期 向公墓经营者缴纳维护费。购买者3年无故不缴纳维护费，经催 告仍不缴纳的，报县级市、区民政部门核准后可按无主墓穴、穴 位处理。这一规定在实践中也不具有可操作性。（五）管理办法的立法技术性苏州市规章立法后评估办法规定的立法技术性标准包括: 立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影 响到规章的正确、有效实施。评估小组经评估认为，总体上看，管理办法在立法技术 上比较规范，内在的逻辑结构比较严密，文字表述总体上比较准 确，保证了其正确有效的实施。1 .管理办法结合我市的实际情况对公墓的涵义、公墓的 类型及其适用进行了清晰的界定，立法技术规范，表述总体上比 较准
13、确，是一部对公墓进行明确定义并对各类不同的公墓从立法 上进行界分的地方政府规章。2 .从立法体系看，管理办法以对公墓的分类为基础对各 类公墓的建设与管理分别加以规定，整个规定的内在逻辑结构比 较严密，体系完整。但管理办法也存在一些立法技术上的问题，具体体现在 下列方面：1 .关于“公墓”、“墓地”、“骨灰堂”等概念的涵义及 相互关系的规定方面存在的立法技术性问题管理办法第三条规定，公墓包括安葬骨灰的墓地和存放 骨灰的骨灰堂，墓地和骨灰堂又相应划分为公益性墓地、经营性 墓地和公益性骨灰堂、经营性骨灰堂。但办法在概念上未能保持 前后一致。譬如办法第四条规定“本市禁止新建经营性公墓和公 益性墓地”中
14、的“经营性公墓”本意应为经营性墓地，又如第十 一条规定的“公墓墓区应实行园林化管理。墓区绿化覆盖率不得 低于墓区总面积的80%”中的“公墓”本意也应为“墓地”而不 包括“骨灰堂”。2 .关于部分用语、表述方面的立法技术性问题管理办法第九条第二款中的“上款”，规范的立法表述 用语应为“前款”；管理办法第十条第二款、第十六条第一款 中的“可”，规范的表述方式应为“可以；第十条第一款第（一） 项、第十一条、第十六条第二款、第十九条第二款中的“应”， 规范的表述方式是“应当”；管理办法第十条第一款第（三） 项中的“或”，规范的表述方式是“或者”；管理办法第八条第一款第（二）、（三）项涉及国土、农林、规
15、划三个行政职能部 门，第（二）项将国土、农林两个部门合并规定为一项，规范的 立法方式是，或将三部门合并为一项，或将三部门并列为三项；管理办法第九条第二款中的“除受国家保护和具有历史、艺 术、科学价值的墓地予以保留外”表述不准确，准确的表述方式 应为“除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保 留外”；管理办法第二十二条第一款规定，“违反本办法第四 条第二款规定，擅自改变公益性公墓使用性质的，由民政部门责 令限期改正，可以并处5000元以上3万元以下罚款。”该条款 中的“可以并处”在表述上将“责令限期改正”与“罚款”并列 为行政处罚的一种，而在行政处罚法上，“责令限期改正”并非 一项独立
16、的罚则，本条款规范的表述方式应为，“违反本办法第 四条第二款规定，擅自改变公益性公墓使用性质的，由民政部门 责令限期改正，并可以处5000元以上3万元以下罚款。”.关于禁止建设坟墓规定的立法技术性问题管理办法第四条已经禁止新建经营性公墓和公益性墓地。 现有经依法批准的墓地不得扩大国土等部门依法核定的用地面 积。在全面禁止新建经营性公墓和公益性墓地的情形下第九条关 于禁止建设坟墓的规定显得多余。3 .关于公墓绿化或园林化建设面积规定的立法技术性问题 管理办法第十条规定，建设公益性骨灰堂或骨灰埋葬地 必须符合下列规定：（三）绿化或园林化建设面积，骨灰堂不得低于30%,骨灰埋葬地不得低于80%o该条
17、中所指的30%与 80%应为绿化覆盖率，而非绿化或园林化建设面积。规定的表述 不准确。4 .关于墓地墓穴占地面积规定的立法技术性问题管理办法第十二条规定，墓地墓穴占地面积，单穴不超 过0.7平方米，双穴不超过1平方米。该条规定指的应仅是不含 过道等配套设施在内的硬化面积，而非墓地墓穴平均占地面积。 规定的表述不够准确。5 .关于各职能部门依法处罚规定的立法技术性问题管理办法第二十六条规定，违反工商、国土、农林、规 划、物价、税务、公安等有关法律、法规规定的，由有关主管部 门依法处罚。管理办法第二十一条规定，违反本办法第四条 第一款、第七条规定的，由民政部门会同建设、规划、国土行政 管理部门实施
18、处罚。而违反本办法第四条第一款、第七条规定的 违法行为，同时也违反了城乡规划法、土地管理法等法律的规定, 这就可能造成对当事人的同一违法行为分别实施两次以上的重复 处罚。6 .关于法律责任的设定与上位法或同位的其他规章存在重 复的问题国务院殡葬管理条例第十八条规定，“未经批准，擅自 兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以 取缔，责令恢复原状，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。”管理办法第二十一条规定的罚则与国 务院殡葬管理条例第十八条的规定完全重合。（六）管理办法的绩效性苏州市规章立法后评估办法规定的绩效性标准包括：规 章是否得到普遍遵守与执行，是否有效解
19、决行政管理中存在的问 题，是否实现预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益是否 明显高于规章制定和执行的成本。评估小组经评估认为，管理办法的实施解决了公墓管理中存 在的基本问题，实现了预期的立法目的，取得的经济社会效益明显 高于规章制定和执行的成本。管理办法所取得的绩效概括为下列几方面：1 .管理办法的实施有效规范了本市的公墓管理管理办法实施前，农村地区私埋乱葬现象比较严重，为 解决这一问题，管理办法规定在农村地区建设公益性公墓（包 括公益性墓地、公益性骨灰堂和公益性骨灰埋葬地），建制镇行 政区域内根据实际情况，可以建1至2处公益性骨灰堂和公益性 骨灰埋葬地。管理办法实施后，农村地区私埋乱葬现
20、象得到 有了有效的扼制，至2012年全市基本完成村级骨灰埋葬地和散 坟的整治平迁，实现了集中安葬。2 .管理办法的实施有效节约了土地资源，有效保护了生 态环境管理办法实施至今，全市未再审批新建过经营性公墓和发生了很大的变化，管理办法需要顺应当前殡葬改革和公墓 管理的发展作出相应的修改。苏州市规章立法后评估办法第七条规定，事关经济社会 发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满 三年的，其他规章实施满五年的，应当进行立法后评估。管理 办法属于苏州市规章立法后评估办法所规定的应当进行立 法后评估的情形。基于上述因素，根据苏州市规章立法后评估办法的规定， 苏州市民政局作为管理办法的组织
21、实施机关，具体负责管 理办法的后评估工作。经过近四个多月的努力，按照法定评估 程序，结合我市公墓管理的实际情况，对管理办法的立法质 量、实施绩效、存在问题等进行了深入的调查、分析和评价，完 成了本项目的后评估工作。一、评估工作概况（一）准备阶段1.成立评估机构本项目的评估由苏州市民政局具体负责。为有效组织后评估, 苏州市民政局专门成立了后评估领导小组，由李永根局长担任组 长，陆荣林副局长、张继红副局长担任副组长，成员包括景步恒、 宗建安、孙海、沈志明、李卫光、徐柳懿、王丽琴等。鉴于后评估涉及的法律问题较多，专业性比较强，为保证评 估结论的客观公正与专业，苏州市民政局根据苏州市规章立法公益性墓地
22、。针对管理办法实施前已经批准的经营性公墓在 2013年之前存在的违规外扩现象，2014年苏州市人民政府印发 苏州市公墓管理联合督查办法，按照政府牵头、部门参与、 各司其职的原则，成立以市民政局、规划局、国土局、农委、物 价局等部门组成的市公墓管理联合督查工作领导小组，组织对全 市各类公墓的督查，督查范围包括有无超越红线范围的情况，有 无违规建设超面积墓穴的情况，有无违规建活人墓的情况，有无 违规对外销售墓穴的情况，有无私埋乱葬、私建墓地的情况，有 无毁林建墓、墓区未按规定绿化的情况以及有无价格违法的情况 等。从而有效遏制和纠正了超越红线范围建墓、违规建设超面积 墓穴、违规对外销售墓穴等情况，保
23、证了管理办法的实施, 节约了土地资源，有效保护了生态环境。3.管理办法的实施有效规范、引导了公民的丧葬活动管理办法的实施，使骨灰安葬从墓地安葬逐渐转向骨灰 堂集中存放。同时，各级政府大力推进殡葬改革，倡导和鼓励骨 灰深埋、海葬、树葬等节地生态葬式葬法。为配合管理办法 的实施，2014年苏州市委办公室、市政府办公室印发关于党 员干部带头推动殡葬改革的实施意见，要求全市党员干部在推 动殡葬改革中起示范带头作用，带头选择少占地、不占地的生态 葬式处理骨灰。至今人们的殡葬观念已发生了很大变化。管理 办法的实施对节地生态安葬起到了引领作用。综上所述，管理办法的实施达到了其第一条规定的“为加强公墓管理，保
24、护土地资源和生态环境，规范公民的丧葬活动” 的立法目的。三、评估结论和修改建议（一）评估结论公墓是现阶段处理骨灰的基本形式之一，为节约土地资源， 保护生态环境，维护殡葬市场的有序发展，促进殡葬改革，需要 对公墓进行严格控制，加强管理，依法规范。虽然国务院制定有 殡葬管理条例，但殡葬管理条例有关公墓管理的规定系 原则性规定，缺少可操作性的具体制度。针对公墓管理，尽管江 苏省人民政府发布了江苏公墓管理办法，民政部也发布了公 墓管理暂行办法，但两部规章的发布时间都比较早，不少规定 已严重滞后于殡葬管理实践，不适应殡葬制度改革的需要。在殡 葬制度的改革方面，苏州走在全省乃至全国的前列，改革需要立 法的
25、推动，改革成果需要以立法的形式巩固。因此，管理办法 仍有继续施行的必要。同时，针对管理办法在合法性、合理性、协调性、可操 作性以及立法技术性等方面存在的问题，以及管理办法中的 不少制度已不适应我市殡葬改革快速发展的现实状况，需要对 管理办法进行修改，同时建议在条件成熟时制定有关公墓管 理的地方性法规。管理办法的修改需重点解决以下两方面的问题：1 .关于骨灰堂建设管理的规范在管理办法的推动之下，苏州殡葬改革未来的目标是: 需要保存的骨灰将会逐步进入骨灰堂安放，骨灰堂建设将是我市 未来逝者葬式葬法的主要形式。苏州现有骨灰堂93座，已经存 放的骨灰为48. 6万份，还可以安放骨灰H6. 5万份。苏州
26、平均 每年的死亡人口约为4. 7万人（2010年死亡4. 4万人，2011年 死亡4. 7万人,2012年死亡4. 6万人，2013年死亡人口 4. 7万人， 2014年死亡人口 4.9万人）。现有骨灰堂将在15年之后全部用 尽（还需满足苏州经济社会发展过程中的各类公墓的搬迂任务）。 从地区分布看，常熟、相城等地骨灰堂建设起步早，已入室安放 31万分骨灰。因此，骨灰堂建设将为我市今后殡葬改革所必需。 管理办法需要根据这一殡葬改革目标，重新调整规范的对象, 重点围绕骨灰堂的建设、管理进行规范。此外，随着殡葬改革的 推进，树葬、花坛葬、海葬等节地生态安葬正逐渐兴起，此类节 地生态安葬也需要通过立法
27、予以鼓励、引导与规范。2 .关于骨灰堂的性质与日常管理管理办法实施以来，随着殡葬制度改革的不断推进，城 乡一体化进程的提速，现在的殡葬体制、公墓类型与管理办法 制定之初的情形相比已有很大的变化。除常熟等个别地方还保留 有经营性骨灰堂外，现在全市建设的骨灰堂全部都是公益性骨灰 堂，不论是农村居民还是城市居民，只要愿意进入骨灰堂的，骨 灰一律免费安放。因此，管理办法将骨灰堂划分为公益性骨 灰堂与经营性骨灰堂，公益性骨灰堂为辖区居民存放骨灰、经营性骨灰堂为本市居民存放骨灰的界定已与现实不相符合，需要对 骨灰堂进行统一管理。此外，鉴于回族等允许土葬的少数民族公墓管理方面具有特 殊性，评估小组建议，参照
28、南京等地的做法，对回族等允许土葬 的少数民族的殡葬管理单独立法予以规范。（二）修改建议.第二条修改如下：第二款修改为：外国人、华侨、港澳台同胞的墓葬按国家有 关规定办理。增加第三款：回族等允许土葬的少数民族的墓葬及管理由市 人民政府另行规定。1 .第三条修改如下：本办法所称公墓，是指经有关部门依法批准建造的安葬骨灰 的墓地和存放骨灰的骨灰堂。墓地包括公益性墓地和经营性墓地。 骨灰堂包括公益性骨灰堂和经营性骨灰堂。公益性墓地是指不以盈利为目的，为所在地农村居民提供的 骨灰安葬地。经营性墓地是指为本市居民有偿提供的骨灰安葬地。公益性骨灰堂是指不以盈利为目的，免费提供存放骨灰的建 筑物（构筑物）。经
29、营性骨灰堂是指有偿提供存放骨灰的建筑物（构筑物）。2 .第四条修改如下：第一款修改为：本市禁止新建经营性墓地和公益性墓地。现 有经依法批准的墓地不得扩大国土等部门依法核定的用地面积。第三款修改为：除按国家有关规定特别批准之外，经营性墓 地的经营者不得跨行政区域销售墓穴。增加一款作为第四款：鼓励和推广树葬、海葬、花坛葬、壁 葬等节地生态安葬。市和县级市、区人民政府对推广节地生态安 葬事业作出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。3 .第七条修改如下：市人民政府应当将骨灰堂建设用地纳入城市及乡镇总体规 划和土地利用总体规划。建设骨灰堂，由县级市、区人民政府审批同意后报市人民政 府民政部门备案。4 .第八
30、条修改如下：第一款修改为：申请建设骨灰堂，必须提供下列书面材料:（一）申请书；（二）可行性报告；（三）法律、法规规定的其他文件。5 .删除管理办法第九条。6 .第十条修改如下：第一款修改为：建设骨灰堂必须符合下列规定：（一）选址应符合当地城乡总体规划；（二）绿化或园林化建设面积，不得低于30%。第二款修改为：公益性公墓和公益性骨灰堂的收费标准，由 各地价格主管部门会同有关部门在成本监审或成本调查的基础 上，按照非营利并兼顾居民承受能力的原则核定。7 .第十二条修改如下：墓地墓穴占地面积，单穴不超过0.7平方米，双穴不超过1 平方米。墓碑一般采用卧式，墓碑最高点离地不得超过1米。提 倡不立墓碑。
31、8 .第十三条修改如下：第一款修改为：公墓经营者应当凭殡仪馆出具的火化证明或 医院出具的病危通知书出售墓穴或穴位。删除第二款。9 .第十四条修改如下：墓穴、穴位使用期限由经营者与购买者在购买合同中约定, 但不得超过法律、法规或省人民政府规定的使用年限。10 .删除第十五条。11 .第十六条第一款修改如下：使用墓穴、穴位的，应当按期向公墓经营者缴纳维护费。维 护费的收费标准、收费方式由经营者与墓穴、穴位购买者在购买 合同中约定。12 .删除第十八条。13 .删除第十九条。14 .第二十一条修改如下：公墓经营者违反本办法规定，法律、法规、规章已有规定的， 按照法律、法规、规章的规定处理处罚。违反本
32、办法第四条第一款规定的，由土地管理部门依法予以 处罚。15 .删除第26条。苏州市公墓管理办法（2004年修订版）（2004年7月14日苏州市人民政府第31次常务会议审议 通过2004年7月22日苏州市人民政府令第73号公布 自公 布之日起施行）第一条为加强公墓管理，保护土地资源和生态环境，规范、 引导公民丧葬活动，根据国务院殡葬管理条例、江苏省殡 葬管理办法和其他有关法规、规章的规定，结合本市实际，制 定本办法。第二条 本市行政区域内涉及公墓的行政管理部门、经营管 理单位及个人均应遵守本办法。外国人、华侨、港澳台同胞及回族等允许土葬的少数民族的 墓葬按国家有关规定办理。第三条本办法所称公墓，
33、是指经有关部门依法批准建造的 安葬骨灰的墓地和存放骨灰的建筑物或构筑物。其中公益性公墓 包括公益性墓地、公益性骨灰堂、公益性骨灰埋葬地；经营性公 墓包括经营性墓地、经营性骨灰堂（塔）。公益性墓地是指不以盈利为目的，为所在地农村居民提供的 骨灰安葬地。公益性骨灰堂是指不以盈利为目的，为所在地农村居民提供 的存放骨灰的建筑物（构筑物）。公益性骨灰埋葬地是指无偿为所在地农村居民提供的不留 坟头、不立碑的骨灰深埋地。经营性墓地是指为本市居民有偿提供的骨灰安葬地。经营性骨灰堂（塔）是指有偿提供的、存放骨灰的建筑物（构 筑物）。第四条本市禁止新建经营性公墓和公益性墓地。现有经依 法批准的墓地不得扩大国土等
34、部门依法核定的用地面积。禁止公益性公墓对外经营。经营性墓地的经营者不得跨服务区域推销墓穴。但根据国家 有关规定特别批准的除外。第五条 市和县级市、区民政部门是本行政区域内公墓管理 的主管部门，其所属的殡葬管理所受民政部门的委托具体负责本 行政区域内公墓的管理工作。第六条 各级工商、国土、农林、规划、环保、物价、税务、 民族宗教、公安、监察等行政管理部门，应当按照各自的职责, 共同做好公墓的有关监督管理工作。第七条建制镇行政区域内根据实际情况，可以建设1至2 处公益性骨灰堂或骨灰埋葬地。建设公益性骨灰堂、骨灰埋葬地的，由镇人民政府申请，报 县级市、区民政部门审批。第八条申请建设公益性骨灰堂或骨灰
35、埋葬地，必须提供下 列书面材料：（一）申请书；（二）国土、农林管理部门的审核意见；（三）规划管理部门的审核意见；（四）可行性报告；（五）其他材料。县级市、区民政部门收到申请材料后，应当在20日内作出 审批决定。第九条下列地区禁止建设坟墓：（一）耕地、林地；（二）风景名胜区、文物保护区；（三）水库、河流、堤坝等水利工程管理范围内；（四）铁路和公路两侧、居民住宅区周围300米内；（五）市人民政府规定的其他区域。上款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护和具有历史、艺 术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留 坟头。第十条建设公益性骨灰堂或骨灰埋葬地必须符合下列规定:（一）选址应符合当地
36、城乡总体规划，应使用高岗地、低洼 地等劣地；（二）总面积不得超过0.666公顷（10亩）；（三）绿化或园林化建设面积，骨灰堂不得低于30%,骨灰 埋葬地不得低于80%；后评估办法第六条规定，将本次评估中的专业事项委托给江苏 百年东吴律师事务所，并将委托评估的情况向市政府法制办办理 了备案。2 .制定评估方案为保证评估工作的顺利进行，根据苏州市规章立法后评估 办法第十三条规定，评估小组制定了详细的评估方案，方案明 确了评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤、时间安排、经 费使用和组织保障等内容。（二）实施阶段.发布评估公告苏州市民政局于2015年3月30日在其门户网站，向社会各 界公开征求意见。
37、3 .开展调查研究评估小组的主要调研方式如下：（1）专题调研2015年5月18日的专题调研，调研对象为苏州市各市（县 级）、区民政局社会事务部门及殡葬管理部门负责人，经营性公 墓管委会负责人，市级公益性骨灰堂（真山园）负责人。2015年7月16日的专题调研，调研对象为市级公益性骨灰 堂（真山园）、常熟市思亲苑（经营性骨灰堂）等骨灰堂经营管 理单位。（2）召开座谈会（四）不属于第九条规定的禁坟区。公益性骨灰堂和原经依法批准的公益性墓地可适当收取材 料费和维护费，具体标准由建办单位报县级市、区物价主管部门 核准。第十一条公墓墓区应实行园林化管理。墓区绿化覆盖率不 得低于墓区总面积的80%。第十二条
38、 墓地墓穴占地面积，单穴不超过0.7平方米，双穴 不超过1平方米。墓碑一律采用卧式，墓碑最高点离地不得超过0.5米。提倡 不立墓碑。第十三条 公墓经营者应当凭殡仪馆出具的火化证明出售墓 穴或穴位，并依法与购买者签定合同，发给由市殡葬管理所统一 印制的墓穴证或穴位证。合同应当具备下列主要条款：（一）双方当事人的姓名（名称）和住址（地址）；（二）墓穴（穴位）位置和面积（容积）；（三）使用期限；（四）价格及其支付方式；（五）维护的费用及其缴纳方式；（六）合同变更、解除和终止的条件；（七）违约责任；（A）合同发生争议的解决方法；（九）当事人协商约定的其他内容。第十四条墓穴、穴位使用期限为20年，墓穴使
39、用期满后一 律停止使用。第十五条经营性公墓统一使用税务部门监制的发票。第十六条 使用墓穴、穴位的，应当按期向公墓经营者缴纳 维护费。购买者3年无故不缴纳维护费，经催告仍不缴纳的，报 县级市、区民政部门核准后可按无主墓穴、穴位处理。公墓经营者应按墓穴、穴位销售款的8%留作公墓维护费。 维护费专项用于公墓管理，禁止挪作他用。第十七条 公墓经营者、管理者负责维护墓区内的秩序、消 防、绿化和墓穴、穴位的养护。第十八条经营性公墓墓穴、穴位的价格和维护费标准，由 经营者提出书面申请，并提供相关资料，由县级市、区物价主管 部门根据公墓等级审批，并报上一级物价主管部门、民政部门备 案。公墓经营者应当在收费场所
40、按国家规定实行明码标价。第十九条 经营性公墓实行等级评定制度，每3年评定一次, 并实行动态管理。公墓等级标准和具体评定办法由市民政部门会同相关部门 共同制定实施。墓穴、穴位价格和维护费的标准应与公墓等级相 适应。第二十条公民、公墓经营者或管理者不得进行下列行为：（一）在非回民公墓内埋葬遗体或遗骸；（二）设置、出售宠物墓穴；（三）擅自设立公墓代办处；（四）在公墓管理区域内销售、焚烧迷信用品和燃放烟花爆 竹；（五）传销或者以其他方式非法买卖墓穴、穴位。第二十一条违反本办法第四条第一款、第七条规定的，由 民政部门会同建设、规划、国土行政管理部门予以取缔，责令恢 复原状，没收违法所得，可以并处违法所得
41、1倍以上3倍以下的 罚款。第二十二条 违反本办法第四条第二款规定，擅自改变公益 性公墓使用性质的，由民政部门责令限期改正，可以并处5000 元以上3万元以下罚款。违反本办法第四条第三款规定的，由民政部门责令限期迁移, 所需费用由经营者承担。第二十三条 墓穴占地面积超过本办法规定的，由民政部门 责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下 的罚款。墓碑规格不符合本办法规定的，由民政部门责令改正，所需 费用由公墓经营者、管理者承担。第二十四条违反本办法第十一条、第十五条、第十六条、 第十八条第二款、第十九条、第二十二条第（一）（二）（三）项规定之一的，对经营性公墓，由民政部门责令改正，
42、有违法所 得的，处2000元以上3万元以下的罚款，没有违法所得的，处 500元以上1万元以下的罚款；对公益性公墓，由民政部门责令 改正，并视情节轻重，追究有关人员的行政责任。第二十五条违反本办法规定，有下列行为之一的，由民政 部门责令改正，并处50元以上1000元以下的罚款：（一）在墓地焚烧迷信用品和燃放烟花爆竹的；（二）在墓区内埋葬宠物的；（三）农民在自留地、自留山、 承包地、承包山建造私墓的。第二十六条违反工商、国土、农林、规划、物价、税务、 公安等有关法律、法规规定的，由有关主管部门依法处罚。第二十七条 本办法自公布之日起施行。2015年5月29日，召开了由市公安局、国土资源局、规划 局
43、、工商行政管理局、农委、民族宗教事务局、物价局、地方税 务局等部门相关负责人参加的座谈会。2015年7月9日，召开了由吴中区胥口镇香山公墓管委会、 华侨公墓管委会、木渎山陵文化管委会、横泾公墓管委会、新麓 公墓、皋峰公墓、兴隆公墓、香山公墓等公墓经营单位相关负责 人参加的座谈会。2015年7月30日，召开了由有关公墓周边村委会负责人、 公墓附近居民代表参加的座谈会。(3)征求意见2015年5月至6月，向各市(县级)、区民政部门、殡葬管 理部门和其他相关职能部门书面征求意见，并向社会公开征求意 见。(4)实地考察2015年7月9日，评估小组实地考察了新麓公墓。4 .汇总、分析评估意见和建议调研结
44、束后，评估小组对获得的信息、资料进行了详细的汇 总、分析，同时通过管理办法与相关规范性文件的比对，归 纳评估的初步意见与建议。5 .形成评估报告(1)起草评估报告在汇总、归纳、分析调研意见与建议的基础上，评估小组着手起草评估报告。(2)召开专家论证会2015年1 1月6日，评估小组召开专家论证会，组织专家 对后评估报告草案进行论证并听取修改意见和建议。(3)形成正式评估报告评估小组根据专家论证会提出的意见和建议对评估报告进 行修正，形成正式评估报告。二、管理办法的分析与评价(一)管理办法的合法性苏州市规章立法后评估办法规定的合法性标准包括：制 定规章是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的
45、规定。评估小组经评估认为，管理办法符合立法法等法律 关于规章立法权限与立法程序的规定。1 .管理办法系苏州市人民政府发布的地方政府规章， 苏州市人民政府是有权制定地方政府规章的主体，管理办法 的制定符合立法法第八十二条有关立法权限的规定。2 .管理办法从立项、起草、审查、决定、公布到修改 等程序符合立法法及国务院规章制定程序条例的规定。3 .管理办法直接的上位法依据是国务院发布的殡葬 管理条例，管理办法赋予民政部门公墓管理权力符合上位 法的规定。管理办法在合法性方面存在的问题主要有两个方面：1 .有关公墓建设的审批与殡葬管理条例的规定不符合 殡葬管理条例第八条规定，农村为村民设置公益性公墓,
46、经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。管 理办法第七条第三款对为所在地农村居民提供的骨灰堂建设审 批的规定为“由镇人民政府申请，报县级市、区民政部门审批。” 这一规定与殡葬管理条例的规定不完全符合。2 .有关经营性公墓的等级评定制度的设定不符合行政许 可法行政许可设定权限的规定管理办法第十九条规定，经营性公墓实行等级评定制度, 每3年评定一次，并实行动态管理。公墓等级标准和具体评定办 法由市民政部门会同相关部门共同制定实施。墓穴、穴位价格和 维护费的标准应与公墓等级相适应。管理办法有关公墓的等 级评定制度为具有行政许可性质的制度，根据行政许可法有 关行政许可设定权限的规定，除省
47、级人民政府规章之外的地方政 府规章没有设定行政许可的权力。此外，等级评定制度也与正在推行的行政审批制度改革中的 有关资质制度的改革不相符合，有关资质制度的改革正成为行政 审批制度改革的重要内容。（二）管理办法的合理性苏州市规章立法后评估办法规定的合理性标准包括：公 平、公正原则是否得到体现，各项管理措施是否必要、适当，法 律责任的设定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。评估小组评估后认为，管理办法总体上遵循了公平、公 正的原则，管理措施总体上必要、适当，法律责任的设定与违法 行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。管理办法的合理性具体分析如下：1 .关于禁止新建经营性公墓和公益性墓地的合理性苏州地区经济发达，自然环境优美，但人多地少，生态环境 保护的压力大，经济发展所面临的资源约束日趋紧张，经济的快 速发展与土地资源稀缺、生态环境保护之间的矛盾日益突出，合 理用地、节约用地、提高土地的