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1、对完善我国社会保障制度的思考 张 三内容提要：完善我国当代社会保障制度的法制建设是我国市场经济法制建设的重要环节，它不仅与广大普通民众的基本生活密切相关，而且是建立和发展市场经济的前提和保证，是关系到社会稳定和建立和谐社会的重大问题。我国原有的社会保障制度是计划经济的产物，已不适应当前市场经济的建设和社会发展的客观要求，因此完善我国社会保障法制必须认定正确的发展目标和政策取向，必须满足市场化改革的需要，满足社会成员的人权保障和基本需求，建立一个具有中国特色的、公平合理的、符合实际的社会保障体系。关键词：社会保障 社会稳定 保障基金 法律体系当前，随着我国的市场经济体制改革向纵深发展，社会分配关
2、系也日趋复杂，社会保障法律问题也已成为社会民众普遍关注的焦点问题。国内外经验表明，这个问题如果解决不好，极易引发社会关系的紧张、矛盾与冲突，甚至会由此引发社会危机。社会保障法制建设是一项涉及社会政治、经济、文化等各个方面的重大社会工程。新中国成立以后，我国的社会保障制度伴随着不同时期的社会政治、经济体制的变化而不断发生变革和不断向前推进，从我国社会保障法制建设的历史发展来看，大致经历了起步、调整、挫折和恢复、大发展等几个阶段。一、完善我国社会保障制度的重大现实意义（一）化解社会风险，促进社会经济协调发展的必由之路随着市场经济体制的逐步健全，社会保障法制建设已成为当代中国市场经济法制建设的重要环
3、节。这是因为从市场经济本身的发展来看，我们已“进入一个社会风险持续扩张的时代。失业率持续攀升在现阶段很难避免，收入分配差距随着要素分配方式的完善还会持续扩大，而国民权益保障意识在持续增强，一些社会问题可能更显突出，经济全球化及由此带来的强资本弱劳工格局可能放大国内风险”，这就表明“中国已经由改革普惠时代转化为利益分割和损益并存的时代。我们已经从计划经济走向市场经济，从游离于国际经济主流体系之外到积极、主动地融入国际经济主流体系，从国有经济一统天下到经济结构多元化，从农业社会向工业化，城市化发展，从社会结构单一走向阶层分异，在总体上由单纯追求财富增长发展到了追求财富增长和争取整个社会和谐、健康发
4、展并重的时代，是建设全面小康社会并逐步向共同富裕社会迈进的时代”。所以，中国“需要建立健全的社会保障体系，因为它是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必由之路”。（二）完善社会保障制度是深化改革开放和发展市场经济的前提和保证建立完善的社会保障制度是现代市场经济发展的必然产物。在市场经济条件下，社会保障制度是建立市场经济体制的中心环节之一，是市场经济运行的必要稳定制，是市场经济运行中宏观调控机制的重要内容，是实现现代社会主义市场经济体制目标“效率优先、兼顾公平”的重要手段。也就是说，由于市场经济条件下的社会保障制度具有社会稳定功能，可以缓解市场经济中效率与公平的矛盾。且社会保障制度的发展本身就是
5、社会政治、经济等制度的深刻变革过程。因而，完善我国社会保障制度是市场经济条件下生产要素合理流动，资产存量重组的基本前提之一，是建立和发展市场经济的前提和保证。（三）完善社会保障制度是维护社会公平的需要 在市场经济自由竞争的情况下，市场是自发调节社会资源分配的经济运行模式，竞争性与趋利性是市场经济的基本准则。法律用统一的规则为每一个社会成员提供了平等竞争的起点。但在现实社会生活当中，由于社会成员之间存在各种先天的或后天条件差别，生活机遇等均不相同。法律提供的规则越平等，则其竞争的结果就越不平等，甚至会出现社会成员最终分配结果的巨大差异。在此情况下，社会保障制度对每一个社会成员给予人权关怀就尤其重
6、要，通过社会保障制度，对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，缩小社会成员之间的分配差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾。因此完善我国社会保障制度就是以保障人权为出发点，使公平与效率相统一，权利与义务相统一，政府、企事业与个人的利益相统一，以促进我国社会公平目标的实现，这也是建设和谐社会的基础。（四）完善社会保障制度是维护社会稳定的需要市场经济的现实告诉我们，由于社会收入分配机制与竞争机制紧密相连，社会成员之间必然会因此而形成收入上的落差，形成贫富两极分化现象。如果政府对市场经济优胜劣汰的自由竞争处于放任状态，则必然会带来社会成员心理的严重失衡，诱发社会不安定因素。因此，现代法律虽然鼓励竞
7、争，但同时也不是放任这种竞争，相反，它是在规范市场主体竞争行为的同时，对因各种原因而导致生活困难的社会成员给予切实关怀和保障。社会保障法就是运用法律和政府的力量对社会收入进行必要的再分配，调节社会成员之间的收入差距。所以，建立和完善我国社会保障制度是实现我国宪法和劳动法规定劳动者的基本权利的需要，只有保护合法权益以法律的形式表现出来才具有充分的效力，才能维护社会安定，真正反映社会保障的强制性原则。二、我国现行社会保障制度的缺陷我国经过几十年的社会保障法制建设，在探索中国特色社会保障法制建设的过程中，我们已初步确定了社会保障法制建设的基本思路和框架体系。但我们也不能不看到，由于历史上形成的社会保
8、障制度是计划经济的产物，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，存在许多不尽人意之处，主要表现为：（一）还没有建立起有效合理的社会保障法律体系我国社会保障制度的建设虽然经过了一个漫长的过程，但由于对社会保障立法的重要性、科学性认识不足，缺乏全面规划，政出多门，致使我国至今既没有一部由国家最高权力机关制定的综合性的社会保障法，也没有相关的系统立法。从我国目前社会保障制度的立法来看，依然存在着与社会保障要求不相协调的问题。1、立法层次低，且无专门法律目前的社会保障法的内容是与其他法律混合在一起，而不是专门的社会保障立法，从严格意义上说只有关于社会保障的行政法规、规章和政策，其制定的主体
9、不是全国人大或全国人大常委会，而主要是国务院及其各部委，以及地方政府和人大制定的地方性立法，立法层次低，缺乏法律的权威性和稳定性，对社会关系的调整作用有限，使社会保障工作基本处于无法可依的状态。2、立法体系不健全、不系统由于对社会保障立法缺乏长远的整体考虑，加上改革所涉及的利益关系错综复杂，使我国社会保障的行政立法基本上是国家政策宣布，对我国经济体制改革中出现的新问题，新情况采取“头痛医头、脚痛医脚”的应急措施，中央立法严重缺乏，地方立法杂乱无章，缺乏系统性，内容上存在矛盾和冲突的现象，可操作性差。（二）现有社会保障制度的适用范围较窄1、我国现行社会保障制度存在城乡差别在我国社会经济结构存在城
10、市与农村的二元结构的情况下，社会保障制度也实行二元结构，即城市职工实行社会保障和其他社会保障制度，国家必要时给予财政支持，而农村人口享受的社会保障则微不足道，绝大多数农民被排斥在正式的社会保障制度之外，尽管国家一直强调和鼓励农村要搞合作医疗等社会保障方式，但由于没有国家财政投入，因而全国绝大多数农村并未能开展起来。2、享受社会保障待遇的人数有限我国现有的城镇社会保障制度，并没有按照人人享受社会保障的要求进行，相当多的职工无法享受社会保障待遇。据统计，目前80%以上劳动者没有基本养老保障，85%以上的城乡居民没有医疗保险。再者社会保障基金匮乏，而需要救助的人群太多，使社会保障经费捉襟见肘。200
11、4年末参加基本养老保险的人数只有16353万人，参加基本医疗保险的人数只有12404万人。2004年全国城镇登记失业率为4.2%，失业人员827万人，国有企业下岗职工153万人，全国离退休人员4675万人，这部分人群中大部分人生活仍处于绝对贫困中而需要社会救助。还有许多居无定所，靠临时打工吃饭的人群没能享受社会保障待遇。另据劳动部、人事部的测算，在我国国有企业中处于隐性失业状态的人员不小于20%，因此，我国能够真正享受社会保障待遇的人数是非常有限的。3、尚未建立合理的社会统筹机制由于社会统筹机制没有建立，社会保障风险不能合理分摊，企业负担依然沉重。我国的各项社会保障政策主要是针对国有企业而建立
12、起来的，由于社会保障层次单一，企业负担的社会保障成本过重，使企业对职工的养老保险，医疗保险等社会保障待遇有畏惧感，千方百计逃避应承担的义务，使职工本身没能真正得到好处。（三）社会保障基金征收困难，管理方式不合理目前我国社会保障资金筹集和资金管理方式上存在一些问题，主要表现在：1、社会保障基金筹集不统一国家不再统揽一切社会保障经费的筹措，但国家和企业负担仍然很多，导致社保基金收缴困难；统筹范围与层次以市、县为主，各地各自为政，负担水平极不平衡，从而社会保障的社会性未能够充分体现；基金多家筹集，管理体制不畅不规范。2、社会保障基金管理不合理在社会保障基金管理上长期实行计划行政管理体制模式，使基金保
13、值渠道单一，入不敷出；管理主体非专业化影响基金使用效率；政府承担无限责任也增大了政府资产负债表的不确定性和风险，最近上海市委书记陈良宇利用巨额社保基金违法案，给社会保障工作造成了严重的危害和负面影响。另外，传统的社会保障基金管理模式，已难以适应人口老龄化逐步加快的趋势和未来社会可持续发展的需要，难以应对庞大的养老、失业等问题。（四）社会保障制度缺乏总体设计，在理论与实践上存在盲目性有学者认为，我国社会保障体系建设的问题并不在于实际操作，而是制度设计上存在问题，理论与实践存在盲目性。其中养老保险制度设计“统帐结合”模式的缺陷是：重收不重支、统帐结合、政府承诺的基本养老金比例过大，导致实践中养老金
14、支出膨胀、个人帐户空帐、三个支柱变为一个支柱。失业保险制度设计的问题是：沿袭福利人人有份的计划福利方式、地方政府和企业两个出资方常常不能兑现承诺，导致真正困难员工未能得到充分保障，利益受到损害。医疗保险制度设计中的问题是：既不合情也不合理（不符合保险的基本规律），结果导致不但国家财政负担加重，个人和企业负担也日益上涨，医疗服务水平跟不上，国家、个人、企业利益受损，而受益者却是药商、医疗器材公司和部分医院。（五）广大农村社会保障制度建设尚未真正起步我国农村社会保障制度的改革与建设问题，对于社会主义市场经济和社会文明发展的重大意义已得到了学术界的高度认同。但是，改革开放以来，未能在实践中对该领域的
15、建设取得实质性的突破和进展，农村社会保障制度建设现状令人担忧，这已引起国家相关部门的高度重视。当前我国农村保障制度的现状和问题有：层次低，范围小，覆盖面窄；社会化程度低，保障功能差；农村社会保障模式存在弊端；农村社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值；农村社会保障管理分散。三、完善我国社会保障制度建设的几点思考当前，我国在养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度、最低生活保障制度、社会福利制度、优抚安置制度、灾害救助制度、社会互助制度等方面都取得了不少进步。但在经济全球化浪潮影响下，我国的社会保障制度正面临着需要保障的群体和人员激增；社会保障资金严重短缺；制
16、度不完善；管理手段落后、粗放等巨大的压力。因此，我国目前的社会保障法制改革问题不仅是一个科学严谨的学术课题，更是一个严肃的社会课题。建立和健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，也是社会稳定和国家长治久安的重要保证。（一）明确我国社会保障制度的根本目标著名社会保障专家郑功成教授认为，中国社会保障法制改革应当首先认定正确的发展目标和政策取向，必须建立一个公平的社会制度和一个完整的社会保障体系。笔者认为，要建立我国的社会保障法制，最主要也是最根本的是要确立社会保障法制的基本社会目标。1、克服传统社会保障模式的弊端，弘扬社会公平与正义从我国传统社会保障制度的运作结果来看
17、，中央政府对居民生活的财政补贴确定使相当一部分人的基本生活得到了保障，使社会主义制度对普通居民生活的关怀达到了极致，也使我国广大居民在过去几十年中，基本上做到了生活不愁、养老有保障。但是，这种制度的弊端所引起的直接社会后果是在社会成员中人为地造成了身份差别和对社会公平的扭曲，从而极大地阻碍了社会效率的提高。比如它在社会成员中实行身份差别待遇，将占人口大多数的农民排斥在国家保障的范围之外，而城镇居民则以“世袭”的身份确定国家保障待遇。这就严重侵害了社会的基本公平与正义。这种城乡之间的截然区分和歧视的二元差别待遇，使城市与乡村成为界限分明的“两个世界”。它人为地将广大农民排除在社会保障体系之外，并
18、且不能享受国家工业发展和社会进步的任何成果。同时，国家对城镇居民采取的这种“大包大揽”的福利支出和补贴也使国家财政背上了极其沉重的负担，因此，建立新的社会保障法制首先要解决的是实现社会的公平与正义。2、全面提高广大社会成员的劳动积极性和社会的经济效益我国经过二十多年的改革开放，逐步从计划经济体制过渡到了市场经济体制，国有企业也逐步走向现代企业的经营模式，但仍摆脱不了传统计划经济体制的影响，大部分企业仍不是现代意义上的市场经营主体，而是政府的行政附属物，企业负责人由政府任命，职工是劳动、人事部门登记在案的、不允许随意流动的正式工，生产经营行为受政府左右。在企业福利的制度设计上，与国家对城镇居民实
19、行“大包大揽”式福利补贴政策相适应，职工福利待遇的提供与给付全部由企业承担。企业所承担的职工福利项目多、范围广，涉及职工生、老、病、死等各方面，这是一种极不合理的制度安排，它不仅使所谓的“正式工”凭身份，不管贡献如何，工作成绩好坏，都能享受优厚的福利待遇，也使正式工产生了身份“贵族”心理，而企业聘请的临时工、合同工不管贡献多大，成绩多显著，所得的福利待遇却微乎其微，在这种既不平等又不合理的工资与福利分配模式下，大多数企业正式职工的劳动积极性受到严重影响，缺乏责任心，工作效率低下，也造成国家、企业资源的严重浪费。因此，新的社会保障制度的建立，就必须着眼于调动全体社会成员的劳动积极性，着眼于提高社
20、会的经济效益和效率。3、防范市场风险，解除社保主体后顾之忧，保障弱势群体利益在市场经济条件下，企业以及每一个市场主体必须紧紧以市场需求和变化作为行为的导向，必须接受市场的筛选和淘汰。对职工而言作为市场经济中的劳动者，作为与用人单位之间形成劳动合同关系的当事人，首先要与企业一起承受市场竞争的巨大风险和压力；其次，职工本人也要接受市场的竞争与选择。此外，职工还要面临来自生理的、社会的、偶然事件的等各种可能存在的风险，在这种情况下，那种企业办社会，由企业来承担职工生、老、病、死的社会保障的做法，无论是企业，还是对劳动者，都是极不公平的。市场经济条件下的社会保障法律制度，就是要通过由国家进行社会保障立
21、法的形式，在用人单位中强制性地推行社会保险制度，通过国家、用人单位和劳动者分担社会保险费用的形式，使企业和个人摆脱人身依附关系，劳动者可以无后顾之忧地在市场竞争中选择和确定自己的位置，实现自己的人身价值。因此，完善的在市场经济下的社会保障法律制度是在肯定市场主体充分享有自由、平等竞争权利的同时，给予社会弱势群体充分的人权保障和利益平衡，是充分体现现代法律的价值理念和立法精神。（二）完善我国社会保障制度的几点建议 任何一个国家的社会保障法制建设都必须植根于本国的现实国情、国力和实际需要。我国最基本的国情是人口多，经济发展起步晚，整体水平不高、地区差别、行业差别、城乡差别等特别突出，加上我国60%
22、的人口在农村，这就使得我国社会保障法制的设计与建设，必须满足市场化改革的需要，满足经济发展的需要，满足社会成员的人权保障和基本需求。因此，完善我国社会保障法律制度，建立起具有中国特色的社会保障法律制度，是一项艰巨而复杂的社会体系工程，需要政府积极引导与高度重视，又需要广大群众的积极支持。1、加快社会保障法制建设步伐近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁，缺乏权威性。尤为突出的是，到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法社会保障法。因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台社会保障法，并在此基础上逐步地完
23、善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。同时，由于我国目前城乡存在二元结构，农业人口占全国人口的60%，农村社会保障又是我国社会保障体系中最脆弱的环节。近年来农民收入的提高和部分农村城市化，农民社会保障要求也不断提高，在这种情况下，我国在社会保障法制的建设中，应加大力度对农村社会保障制度的研究和立法，从法律上确保农民的权益。2、建立多层次的社会保障体系多层次的社会保障体系由以下几个层次组成：家庭保障客观上继续成为社会成员生活保障构成的第一层次；法定的基本的社会保障构成第二层次；补充保险、商业保险等构成第三层次。三个层次缺一不可，其中，家庭保障仍将是我国社会保障中基础工程之一，应
24、充分发挥其在社会保障中的独特作用。商业保险尽管以盈利为目的，然而它客观上对社会保障能够起到补充作用。通过这种多层次保障的优越性，调动家庭及社会各界的力量，满足社会成员的多层次保障要求，因此，它应作为一条基本的原则贯彻。3、尽快依法开征社会保障税我国的社会保障资金筹集依靠的是行政手段，缺乏刚性，企业拖欠和拒交问题严重，征收十分困难，存在社会保障费入不敷出的情况。要改变这种局面，必须实行“费”改税。一般说来，依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹社保基金更有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有50多个国家采取了以税收方式征收社会保障基金，效果不错，借此经验，我们应当积极创造条件，尽早地开征社会保障税
25、，以确保社会保障基金有稳定的来源。4、完善社会保障管理体系长期以来，我国社会保障事业分别由不同的政府部门负责管理。多头的负责管理社会保障，不仅加大了管理成本，也增加了基金的风险，影响了政策的统一，使我国社会保障体制不顺，缺乏有效的监督和协调机制，严重地阻碍了社会保障事业健康和协调发展。因此，我们应该尽快地建立起具有权威性的统一社会保障机构，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。建议按照政企分开决策管理，营运监督分离原则，理顺社会保障的管理体制，实现制度统一，政策规范，管理法制化，政企分开，监督有力的目标。5、统筹规划社会保障项目，促进其协调发展社会保障内容丰富，它不仅包括社会保险，而且包括社会
26、救助、社会互助、社会优抚、社会个人储蓄性保险等形式。在建立和健全保障事业过程中，我国对社会保险（尤其是养老、失业和医疗保险）关注较多，投入较大，而对其它项目的社会保障却重视不够，有的甚至被完全忽视，这严重地制约了社会保障的发展。当前和今后一个时期内，我们在完善社会保险诸项目的同时，应当特别注意发展社会互助、社会救助功能，保障社会特殊群体的基本生活，不仅老有所养、病有所医，而且残有所助，贫有所扶，从而充分地发挥社会保障“安全网”的作用。 6、完善和规范社会保障基金的运营和监督制度建立我国社会保障基金运作机制，积极参与社会投资，避免风险，增加收入。为了保证社会保障基金的安全和保值增值，一方面要建立
27、健全基金管理的监督制度：由社会保障主管部门制定政策，社会保障经办机构负责基金的收支活动；由税务部门负责基金的征集；财政部门负责基金的预算管理。另一方面要完善社会保障基金的投资管理机制。随着金融市场的发展，不断完善基金的投资结构，降低投资风险，永保基金的完整性和收益性，使社保基金真正起到稳定社会，救济贫困，创造社会福利，促进经济发展的目的。7、逐步实现社会保障社会化我国社会保障要真正实现社会化，即在实践中既要避免社会保障的个人积累化或企业保障化，也应当避免完全官方化，应当以政府组织为主，以社会化为目标模式的发展道路。要做到服务对象社会化，即面向城市与乡村，面向工、农与知识分子，面向社会，使全体社
28、会成员都有平等享受社会保障的机会；资金来源社会化，即除国家财力支援外，还要依靠全社会成员，广辟财源，多方筹资，形成国家、集体、个人共同负担社保基金的筹集；社会保障管理社会化，即由政府有关专门机构主管，社会组织共同管理，统一政策，统一规划，协调工作；服务设施社会化，即把建设与挖潜、国家投入与全社会参加、发展基层社区社会保障设施三者紧密结合；服务队伍社会化，即扩大专职服务、企事业单位承担一定社会任务、建立志愿者队伍三方面相结合，才能做好社会保障工作，才能促使我国的社会保障工作健康地发展。参考资料：1、陈玉德，劳动与社会保障法律文件解读，人民法院出版社，2009年3月。2、贾俊玲，劳动法与社会保障法学，中国劳动社会保障出版社，2008年6月。3、何定方，中国城乡社会保障制度比较与统筹，经济出版社，2011年1月。4、刘翠宵，中国农民的社会保障问题，法学研究，2010年第6期。5、文启正，社会改革中的社会保障制度建设，中国人民大学出版社，2009年7月。6、林耘，中国社会保障体制改革研究，经济科学出版社，2008年8月。16