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1、书山有路勤为径,学海无涯苦作舟。我国农村社会保障制度的法律思考 摘要。社会保险法作为我国社会保障法制建设的里程碑,仍然存在诸多问题和实施障碍。目前,我国正直全面振兴、大力发展农村之机,本文分析了我国农村社会保障制度的实施情况和主要问题,提出相应的解决对策,为我国农村社会保障法律制度的构建提出自己的设想。 关键词:农村;社会保障;法律制度 一、对我国农村社会保障立法方面的分析 首先,立法理论薄弱,立法理念缺失。当前农村社会保障的推进不是按照自身的性质和内在要求,而是作为改革的配套,社会保障法律制度处于被动状态,带有行政性和不确定性。制度价值和基本原则作为社会保障法律制度的灵魂,尚没有明确确定,导
2、致目前各钟制度和措施冲突较多,无法形成合力,在实务操作中问题不断。其次,立法体系不完善。宪法没有为农民享有平等的社会保障权提供最高立法依据,我们也没有农村社会保障的基本法,而关于农村社会保障的单行法也属空白。中华人民共和国社会保险法作为社会保障领域效力最高的法律,将新农保、新农合制度纳入调整范围,确立城乡统筹的社会保险体系,形成了基本的法律框架,但还存在缺陷和实施障碍,如过于原则,操作性不强,授权性条款过多等。国家立法层面主要是确定基本框架,同时给改革和发展留下空间,因此,社会保险法也不具备进行具体规定的条件。目前解决农村社会保障工作主要依据的是行政法规和规章,但行政法规、规章的法律效力低,缺
3、乏稳定性和权威性,容易出现利益争夺。目前,地方立法数量过多,地方立法处于探索阶段,由于缺乏上位法依据,通常是试点改革的需要和表现,带有分散性、随意性和地方保护主义色彩。最后,立法内容分散,适用范围窄,衔接不顺畅,不利于整体均衡和协调发展。监督和实施机制薄弱,权利义务不对称,缺乏相应配套规定。 二、我国农村社会保障实施方面的问题分析 (一)农村养老保障方面 首先,覆盖面窄,缴费标准和补贴标准偏低,参保档次不高,现实缴费水平与适度缴费水平差距大。农民的缴费能力普遍较低,目前选择缴纳最低档的人数最多,缴费意愿与其保费需求间存在较大距离。按照现行社会养老保险缴费水平,农民到期领取的养老金将无法满足基本
4、养老需要,即使选择最高缴费标准,也不一定能完全满足基本需求。由于投保期限短,缴费金额少,当下老年和中年的参保者将来的养老问题将非常严峻。其次,参保意识不强,参保率有待提高。农民由于缺乏养老保险知识,受养儿防老观念束缚,认为保费偏低作用不大。40岁以下人群的参保比例很小,他们认为投保过早,未来不确定性很大,只注重短期效益。部分农民认为依赖政府就行,即使有钱也不用参保,也有农民认为缴费太高不划算,还有人因为对政策不了解、不理解而不愿参保。困难家庭有参保意愿,但面对缴费压力,只能放弃参保。最后,不利于建立农村养老保险的长效机制。对于选择较高档缴费和参保年限长的参保者,没有明确具体的鼓励政策,无法调动
5、农民投保更高档次的积极性。新农保与老农保、城镇养老保险以及其他养老保险尚未实现对接,部分农民仍有担心。当下无力参保的农民将来面临老年困难的可能性更大,政府最终还要面临难题,也阻碍新农保的全面实施和可持续发展。 (二)农村医疗保障方面 首先,农民实际受益程度不高。由于定点医院数量少,健康风险意识不强,互助共济的观念未形成,实际参合的比例不高。农民因为贫困无力参保而得不到补贴,遇到疾病将更加困难,越贫困实际受益越少,享受医疗补助的机会有违公平性。由于报销限制和手续复杂,农民小病不选医保,大病用不起医保,小病无钱医治最终扛成大病,对常见病和多发病缺乏及时干预。其次,看病难、费用高。医院具有垄断性,医
6、疗信息严重不对称,医院靠药品和服务收费获利,不合理用药、违规用药、延缓出院、过度医疗以及医药合谋利润等依旧存在,增加了农民就医的总价,乡镇医院的情况更加严重。最后,定点医疗机构的资源配置不合理,服务水平有待提高。县、乡两级定点医疗机构的医疗条件差,医生的业务能力不高,乡镇卫生员学历低,设备不全,农民大病只能到县级以上定点医院治疗。民营医疗机构数量较少,竞争力不强。医疗补偿比例基层高,但患者的报销部分被增加的医药费用所抵销,其自负部分还要高于个体诊所就医,再加上不能报销的医药费以及路费、住宿费等。 (三)农村最低生活保障方面 首先,低保认定难度大,执行中不规范、不统一。农民的家庭收入主要是实物,
7、货币化困难,农作物受自然因素的影响大。由于没有健全的收入监控体系,对外出务工收入、隐性收入、金融性收入、失地农民收入等核查困难。还有采取少报收入,隐瞒财产,转移财产,拉关系走人情的现象,而社区共识、民主评议容易在认定上带有一定的随意性和模糊性。其次,保障标准不科学,保障水平不高,城乡低保差异大。贫困家庭结构不同、人口规模不同以及贫困原因不同,生活需求也会不同,我们没有针对不同情况制定不同的标准。很多地方农村低保标准仍不能满足实际需求,农村低保覆盖面和保障水平明显低于城市。再次,没有实现应保尽保,缺乏相应的退出机制。由于低保认定难,存在实际收入高于低保标准的低保对象,有些低保对象的致贫原因没有了
8、,却仍然领取低保金,一些有劳动能力的低保户出现了依赖思想,有能力生活却宁愿依赖低保。由于地方财政有限,只能根据保障比例确定低保人数,一部分生活困难的边缘户无法获得救助。最后,低保负担过重,缺乏对农民能力方面的救助。农民基本生活保障不能仅仅依靠低保,还要有其他社会制度来共同解决和完善,除了发放低保金和实物,忽视了对农民自我保障能力提升的帮助。农民低保的形成原因之一是患病,新型农村合作医疗与最低生活保障没有实现有效衔接,低保农民在新农合中实际受益并不明显。 三、完善我国农村社会保障的相关对策 (一)农村养老保障方面 首先,发挥传统养老优势,赋予其新内涵。改革土地管理制度,调动农民生产经营的积极性,
9、发挥土地的保障能力,完善符合市场经济的土地流转制度,增加农民的土地收益。改革征地制度,严格规范政府征地行为,保障被征地农民的合法权益。加强家庭养老的法制化,完善农村赡养制度,对赡养老人的家庭给予精神激励和补贴,开展老年人权益保障普法教育,加强对老年人法律援助服务工作。引导农村老年人自我养老意识,提高自我养护能力。其次,提高农村养老保障水平,扩大保障范围,做好相关衔接工作。根据物价持续上涨趋势,应逐步提高基础养老金,并建立自动调节机制,保证基础养老金高于农村居民消费支出增长。提高参保档次,增设缴费高的档次,增加个人账户积累,满足愿意多缴费农民的需求,不同档次要采取不同的补贴标准,多缴多得,给予适
10、度经济利益鼓励。理顺体制,做好农村养老保障与农村社会救济、农村最低生活保障的衔接工作,避免出现新的贫困人口,做好农民身份转换过程中的养老衔接,最终统一城乡养老保险。最后,积极筹集资金,逐步增加财政投入。研究农村养老保险可持续发展的转移支付模式,明确政府补贴和集体补助的标准范围,设计符合实际情况的个人筹资方案,调动农民参保积极性,个人账户采取不同的缴纳方式,避免贫困家庭一次性大额缴费的压力。 (二)农村医疗保障方面 首先,完善补偿机制,增加赔付比例,简化手续,制定激励措施吸引农民参合。不但要扩大参保人数,还应当扩大受益人数,增加农民实际受益金额。采取适当的奖励措施,打消农民认为参保不合算的顾虑,
11、激发农民参保的积极性。加强新农合的网络信息化建设,完善报销制度,提高核销结算速度,简化程序。其次,降低医药费用,加大投入提高医疗服务质量,建立政府、市场、社会多元化的医疗供给机制,完善农村公共卫生服务体系。改善医患之间的信息不对称,缓解医疗资源分布不均,推进医疗资源的纵向整合,引入竞争机制,鼓励非公立医院进入医疗服务领域。整合县乡卫生资源,实现基本医疗服务到基层。明确乡镇卫生院的公立性,扩大村卫生所数量和服务项目,方便农民就医。加强农村卫生预防保健工作,将医疗保障与公共卫生有机结合,降低发病率,减少新农合的压力。政府加强对定点医疗机构服务的监管,建立定点医院准入制度和绩效评价指标体系,完善不合
12、理用药和治疗检查监管机制。最后,完善财政资助为主的多元化筹资长效机制。加大政府筹资力度,调整筹资顺序,建立随财政收人增长的动态增长机制。适当提高农民缴费标准,设立激励机制和一定程度的强制,减少“逆向选择”现象。完善筹资方式,采用非货币、以实物换保障、承包地换保障等方式,解决经济困难农民筹资难的问题。拓宽筹集渠道,吸引企业、民间组织、社会捐赠等来扩大医疗服务融资渠道。 (三)农村最低生活保障方面 首先,合理确定保障标准并定期调整,准确界定保障对象和条件,实现广覆盖,应保尽保。根据当地农民生活水平和财政能力,专业评估测算出农村人均最低消费支出水平,确定科学的保障标准。建立基本物价上涨的动态补贴调整
13、机制,采取临时低保待遇或救助措施,帮助暂时有较大困难的家庭渡过临时困难。综合根据家庭结构、收入来源、基本生活支出、致贫原因以及劳动能力等情况界定低保对象,分类制定低保对象的条件和范围,建立低保标准、低保对象及低保金公示制度,作为法定公开内容,接受群众监督。其次,加强低保工作管理,提高救助水平。完善分级负责、基层为主的管理体制,加强对低保认定、异议处理、救助发放工作的监督。乡、村设置专职的低保信息员,给予合理的劳动报酬,定期进行培训,提高业务素质和工作能力。各级政府必须把低保资金纳入财政预算,适当向贫困地区倾斜,确定各级财政的分担比例,平衡城乡救助资源高效配置。再次,实施多种救助方式,建立参与式
14、保障机制,既保障基本生活,又避免养懒汉,保障生活与扶持生产双管齐下。培养农民主动改变贫困的意识,再造农民自我保障、自力更生能力,由被动参与向主动参与转变,尤其对于那些有劳动能力的低保对象。提高农民文化水平,保障贫困子女受教育权,对有劳动能力的低保家庭成员进行技能培训和就业帮助。调整就业结构和方式,引导农村贫困人口向发达地区转移从事打工、经商或者创业。扩大法律救济途径,完善行政复议、诉讼、仲裁、行政监察制度,将部分抽象行政行为纳入受案范围,增加社会保险公益诉讼。提高农民的权利意识,积极参与农村民主管理,监督政策的落实情况,遏制违法违规情形出现。最后,健全低保退出机制,做到低保能进也能退。实时监测低保家庭的变化情况,当低保家庭人均收入超过低保线时,及时取消其低保资格。要在农村形成退出低保光荣,低保不是一劳永逸福利的社会氛围,消除农民的心理障碍,杜绝养懒汉现象出现,引导低保户尽早退出低保。 第 8 页 共 8 页