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1、英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策研究摘要改善处境不利幼儿的学业与成长境遇是各个国家践行 教育2030行动框架 的重要内容。英国政府在大力资助34岁处境不利儿童家庭的基础上，进一步提出帮助两岁处境不利幼儿获得补偿教育的主张，以此实现两岁处境不利幼儿获得公平、高质量的保育。英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策以消除贫困的不利影响、深化和拓展儿童发展的起点公平为目标，在“全纳社会”和“社会公正”理念的导向下，通过广泛、深入的试点研究，实施了刚性与弹性相济、政府主体地位突出、质量保证制度严格、政策延续性稳定的教育补偿政策措施。该政策扩大了英国两岁处境不利幼儿补偿教育的覆盖面，促进了英国学前教育内外部要素的
2、协调优化，提升了社会人力资源的工作效率，改善了学前教育整体发展水平，从而发挥了教育补偿政策在改善公民贫困方面的重要作用，实现了以教育公平促进社会公平的政策目的。关键词英国；两岁处境不利幼儿；教育补偿政策中图分类号G61/561文献标识码A文章编号1006-7469（2020）06-0114-152020年第6期外国教育研究No.6，2020第47卷 总第360期Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360基金项目全国教育科学“十三五”规划2019年度国家重点课题“构建人类命运共同体视域下国际教育援助理论与我国教育援助策略研究”（课题批准号：
3、ADA190016）。作者简介雷有光，北京师范大学珠海分校教育学院讲师、副院长，法学博士；楚琳，北京联合大学师范学院讲师，教育学博士；侯轶男，北京联合大学师范学院副教授、党支部书记。近十几年来，教育学、心理学和脑科学等方面的研究成果都表明，是否获得高质量的早期保育不仅影响个体童年时期的行为习惯、情感、态度和性格等的基本形成，而且影响并决定着个体今后社会性和人格发展的方向、性质和水平。美国持续四十余年的“开端计划”和“佩里学前教育方案”研究表明，对处境不利儿童的补偿性学前教育对促进社会公平的基础性和补偿性作用显著，对打破贫困的代际传递和社会阶层的固化具有重要意义。1处境不利儿童是指成长环境存在问
4、题的儿童，主要包括来自低收入家庭、少数族裔家庭、新移民家庭、单亲家庭、未婚母亲家庭的学前儿童，以及自身发展状况存在问题的儿童，如身心发展障碍。2为处境不利儿童提供的补偿教育主要是通过提供附加的教育计划和服务或者经费支持，帮助贫困-114-114家庭儿童、文化不利家庭儿童等有特殊需要的处境不利儿童获得教育机会和良好的成长环境，从而实现教育公平和社会公平。在大量理论与实证研究的支撑下，越来越多的国家认识到儿童早期保育的重要性，并根据本国经济发展情况推行13年不等的早期教育补偿政策。我国 关于学前教育深化改革规范发展的若干意见 中提出：“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%。到2035年，全
5、面普及学前三年教育。”3表明我国36岁儿童在未来均将获得接受学前教育的机会。为了进一步提升国民综合素养，确保教育的起点公平，缩小未来社会的贫富差距，在全面普及36岁学前教育之后，我国国民对于两岁幼儿甚至1岁幼儿的早期教育需求将进一步凸显，特别是处境不利幼儿的早期教育福利发展水平，更是衡量社会经济与文明发展程度的重要标尺。目前，西方发达国家两岁处境不利幼儿教育补偿政策发展已较为成熟，两岁前处境不利幼儿教育补偿政策也在探索之中，因此，探析英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策对于我国保障低龄幼儿（13岁）获得适宜的早期教育将具有一定的参考意义。英国政府认为，不仅要重视36岁儿童的教育资助，还应尽早向低龄
6、幼儿延伸，以尽快解决弱势群体儿童与同龄人之间由于家庭经济劣势而导致的个体发展差距。4因此，英国于2006年开始尝试推行两岁处境不利幼儿的教育补偿政策。经过十几年的实践和对政策的不断调整、改进，英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策日趋完善，目前符合条件的两岁处境不利幼儿可以享受每年38周、每周15个小时的早期教育服务。英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的实施保障了每一位幼儿尤其是处境不利幼儿能够更加公平、合理地享有高质量的早期教育服务，其政策的发展过程、目标制定、实施措施等为我国在脱贫攻坚决胜期内实施有效的学前教育补偿措施、帮助处境不利幼儿获得较好的启蒙教育和成长环境提供了启发。一、英国两岁处境不利幼
7、儿教育补偿政策的背景和发展过程（一）英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的背景1.新工党政府建设“全纳社会”政治理念的延续在1979-1997年的保守党执政期间，英国社会不平等现象愈发严重，贫富差距进一步拉大，贫困家庭的数量不断增多，导致大量儿童生活在贫困家庭，处境堪忧。据英国财政部1998年的统计，大约1/3的儿童（约430万人）生活在贫困（低于英国平均工资的一半）中，比1968年增长了近三倍。5同时，英国学前教育的供给不足、费用高昂的问题也日趋严重。据统计，1997年平均每三个幼儿才有一个学前教育机构的入学名额，而一个幼儿在一所普通学前教育机构的花费为5 915英镑，占普通家庭收入的近18.8
8、%。6稀缺的教育资源和高昂的教育费用，成为贫困家庭儿童难以跨越的社会鸿沟。新工党取代保守党成为执政党后，布莱尔政府主张不同于“新自由主义”完全依赖市场作用的“第三条道路”社会经济改革路线，强调既要充分发挥市场机制在资源2020年第6期外国教育研究第47卷 总第360期-115-115配置和提升经济运行效率方面的积极作用，又要重视在市场竞争中产生的政府调控作用下降、地区经济发展失衡以及失业、贫困人口增加等社会问题。英国内政大臣大卫 布兰奇（David Blunkett）在1999年英国工业联合会（Confederation of British Industries）的演讲中提出建设“全纳社会”
9、的构想，体现了“第三条道路”政治主张的核心理念。“全纳社会”认为，英国要保持长期的繁荣和稳定，就要消除社会不公，保证社会中的任何一个群体都不能脱离主流社会，要通过赋予处于社会边缘和弱势地位人群适应市场竞争所需的技能和能力，确保每一个人都成为市场经济发展的受益者，从而增进社会的整体利益。“全纳社会”的理念突出了新工党政府“个人价值平等、机会均等、社会公正”的价值导向，将之前仅关注有特殊教育需求的人群扩展到了全体公民，强调要为每一个公民提供公平的发展机会，就必须从学前教育阶段为儿童的良好开端奠定基础。布莱尔政府认为“补偿教育”是确保起点公平的有效措施，在执政伊始就将其作为促进教育公平、消除儿童贫困
10、和社会排斥的战略性目标，在近十年间先后出台了 国家保育战略（The National Childcare Strategy for England，1998）、“确保开端项目”（Sure Start Programme，1998）、每个儿童都重要（Every Children Matters，2003）、儿童保育十年战略（A Ten-year Strategy for Childcare，2004）、儿童保育法（Childcare Act，2006）等一系列涉及儿童补偿教育的政策和法案。2.英国保教一体化改革深入发展的客观要求学前儿童的身心发展是统一、连续的整体，这在客观上要求早期教育机构必须
11、提供高质量的保教一体化服务，如此才能保证儿童的良好开端。英国早期教育长期由为03岁和35儿童提供保育和教育的机构组成，这些机构类型多样、设置标准不一，分别由社会保障部门和教育部门负责管理。保教分离的管理体系在资金使用、师资认定、评价要求等方面存在多重差异，这种复杂性和多元性导致学前教育缺乏统一的质量标准，各种教育服务机构水平参差不齐，难以为儿童提供高质量的教育服务。为了扭转这一局面，英国政府在1998年发布“应对保育挑战”项目（Meeting the ChildcareChallenge），正式启动了保教一体化的改革，随后又通过 儿童保育十年战略 和 儿童保育法 明确了学前教育和保育改革发展的
12、核心目标和各个部门的法律责任，为保教一体化的发展提供了法律保障。2008年，英国政府出台 早期基础阶段法定框架05岁儿童学习、发展和保育标准（Early Years Foundation Stage Statutory FrameworkStandards for Learning,Development and Care for Children from Birth to Five，简 称EYFS），在对儿童保育和教育的政策文件进行整合的基础上设立了连续的05岁儿童学习、发展和保育标准。该框架明确规定了两岁阶段的幼儿必须在学习与发展的三个关键领域接受评价，用以评估幼儿在不同领域的发展情况并
13、以此作为提供保教服务支持的依据。英国保教一体化改革的基本价值和出发点是提供“服务机会的公平”，让两岁幼儿特别是处境不利幼儿享有“公平、相同的保教服务”是实现保教均衡发展和高质量发展的客观要求。3.早期教育机会不足与处境不利儿童需求之间的矛盾急需解决虽然布莱尔政府执政后在学前教育领域进行了大刀阔斧的改革，但由于社会积No.6，2020Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360-116-116弊已深，改革成效在短时间内难以显现，学前教育与社会发展的矛盾和挑战依然严峻。一是由于家庭生活成本的提高，英国女性的工作需求和政府提供的保教服务矛盾突出。
14、数据显示，20世纪80年代，英国女性参与工作的比例为全欧洲最低，但到了2000年，女性已占英国劳动力的45%，有5岁以下子女的女性参加工作的比例由48%上升至58%，有近4/5没有参加工作的母亲表示，如果学前教育机构能够提供相应的教育与保育服务，她们将会考虑参加工作。7愈来愈多的家庭难以应对幼儿保育和工作压力之间的矛盾，由于政府和社会提供的资助保教服务名额有限，女性不得不留在家庭照看幼儿，进一步加大了贫困家庭经济条件改善的难度。二是家庭的儿童保教负担仍然较重。1997-2003年，工党政府在学前教育领域的投入总额增加了近75%，但家庭承担费用的比例仍然高达40%，此外能够获得“工作家庭税费补贴
15、”用于支付34岁儿童教育费用的家庭覆盖率仍然很低，全国仅有15%的双亲家庭和24%的单亲家庭可以获得，20%的低收入家庭仍需要全部承担儿童保教费用。8三是贫富差距与幼儿的教育问题交织，成为政府维持社会公平新的障碍。由于3岁以下幼儿教育费用高昂，能够接受早期教育的低龄幼儿主要来自于富裕家庭并集中在发达地区，传统的“落后地区”，如南约克郡、默西塞德郡、威尔士西部等幼儿教育资源稀缺。虽然政府于2006-2009年间在部分地区开展了为在职父母提供育儿补贴和教育资助的试点，在一定程度上改善了这些地区两岁幼儿教育的情况，但从全国范围看，能够接受早期教育的两岁幼儿仍主要来自于富裕阶层。据2010年的统计数据
16、，富裕家庭两岁幼儿接受早期保教的比例比低收入家庭（年收入低于16 000英镑）高了近30%。9在复杂的社会矛盾和深化学前教育领域改革的迫切需求下，英国政府开始积极推进两岁处境不利幼儿补偿教育的各项政策和措施。（二）英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的发展过程英国两岁处境不利幼儿的补偿教育政策是在其推广和实施4岁和3岁幼儿教育补偿措施的过程中逐步形成的，呈现出明显的阶段性特征和清晰的改革思路。在3岁处境不利幼儿教育补偿政策实施的过程中，英国政府认识到由于绝大多数两岁幼儿特别是处境不利幼儿处于公共保教服务之外是造成儿童发展差距和贫困难以消除的重要原因。为此，儿童保育十年战略 鼓励地方政府开展针对两岁
17、处境不利幼儿教育补偿的试点工作。2006-2008年，英国政府在全英格兰的32个地方试验点对13 500名两岁处境不利幼儿提供了全年38周、每周7.5小时的学前补偿教育，其中15个试验点从2006年4月开始提供学前补偿教育，其余17个从2007年1月开始提供学前补偿教育，部分地区甚至提供了与3岁幼儿同等的每周12.5小时，全年38周的保教服务。102009年9月，英国政府决定把两岁处境不利幼儿的补偿教育试点名额增加至23 000名，在全年早期教育补偿周数不变的前提下，将每周的教育补偿时数由原来的7.5小时延长至10小时，并将此政策推广至全国范围。112010年10月，英国政府宣布从2013年开
18、始将为34岁处境不利幼儿提供的每周15小时的保教服务延伸至两岁，并要求覆盖每一位处境不利的两岁幼儿。2012年5月30日，英国教育部发布了题为两岁幼儿早日受益于扩展的学前教育（Two-year-old to benefit from extended pre2020年第6期外国教育研究第47卷 总第360期-117-117school education offer early）的报告，进一步确定了为两岁处境不利幼儿提供保育服务和学前教育的政策方向。2013年4月，英国教育部和财政部共同发布了一项教育政策，即“改善05岁幼儿教育和保育的质量及范围”（Improving the quality
19、and range ofeducation and childcare from birth to 5 years），该政策的目标是帮助每一位幼儿都能在学校和未来的生活中获得成功，计划为05岁幼儿提供高质量的学前教育及保育服务，并特别关注两岁幼儿的教育补偿问题。在此基础上，英国政府继续推动和确立两岁处境不利幼儿学前补偿教育的立法依据，并于2013年出台 儿童保育法 修正案，增加了为两岁幼儿提供早期补偿教育的相关条款。修正案明确了两岁处境不利幼儿从2013年起开始获得每周15小时早期教育的法定权利，同时规定了地方政府有为两岁处境不利幼儿提供教育补偿措施的法定义务。12该修正案还要求地方政府制订更
20、加灵活和具有弹性的资格标准，以确保处于各种不利处境的两岁幼儿均能享有补偿教育。至2015年，用于两岁处境不利幼儿补偿教育的经费已从2013年的2.23亿英镑增加到3.8亿英镑，接受补偿教育的两岁处境不利幼儿达到149 730名，已由2013年占全国两岁处境不利幼儿约20、2014年约40的比例，扩展到2018年占比72%。13这一发展趋势表明英国政府正不断扩展两岁处境不利幼儿学前教育补偿政策的惠及人群。二、英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的目标（一）凸显“低龄”处境不利幼儿补偿教育的价值英国政府在一系列研究成果的基础上将两岁作为对处境不利幼儿进行教育补偿的适宜年龄，强调通过提供高质量的保教服务
21、为所有处境不利幼儿发展的起点公平提供保障。牛津大学教育系里斯中心（Rees Centre）教授利昂 范士丹（Leon Feinstein）于20世纪70年代在英国开展的早期教育研究发现，幼儿的认知在22个月大时就出现了明显的阶层差异；1991-1995年，英国教育委员会组织开展了对3 000名27岁不同年龄阶段儿童进行早期教育干预的追踪研究，并在2004年发布了“有效学前教育研究”的最终报告 学前教育的有效供给项目：最终报告由英国教育与技能部资助的一项纵向研究（1997-2004）The Effective Provision of Pre-school Education Project：F
22、inal ReportA Longitudinal Study Funded by the DfES 1997-2004，报告认为，“早期教育经历对处境不利幼儿的发展特别有益；23岁幼儿接受早期教育的时长与其认知和社会交往能力的发展密切相关”。142004年的 儿童保育十年战略 在综合相关研究成果后指出，“证据表明，从两岁起参与高质量的早期教育可以为所有儿童带来更好的教育和社会结果。”15因此，英国政府在2006年启动了 两岁幼儿免费教育试点方案，方案明确了要从两岁开始通过高质量的保教服务改善处境不利幼儿的社会性和认知能力（如自信、独立性、语言能力、推理能力等）的发展，确保每一个孩子在5岁时都
23、做好了入学准备并能够充分地从中获益。16该方案强调了两个重要措施，一是为父母提供有关幼儿早期No.6，2020Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360-118-118教育方面的支持，帮助父母应对在幼儿保育知识、经验等各方面的挑战，支持父母营造和改善有益于幼儿发展的家庭学习环境；二是为高质量的早期教育提供资金支持，日间看护中心、托儿所、公益组织、私营保育机构等，只要达到相应的质量标准要求，均可以获得政府的经费资助。此外，方案还特别关注低收入工薪家庭幼儿、有特殊教育需要或残疾幼儿以及无业家庭的幼儿，保障处境不利儿童群体有机会获得良好的保育，
24、并为他们提供改善未来生活的机会。经过实践检验，该方案在促进和改善处境不利的两岁幼儿发展上发挥了关键作用。（二）深化和拓展起点公平，有效降低不利处境对幼儿发展的负面影响布莱尔政府充分认识到教育在阻止儿童贫困代际传递的重要作用，从而将两岁处境不利幼儿补偿教育作为英国反贫困战略的重要组成部分。英国政府认为，贫困是制约建立全纳社会的关键问题，学前补偿教育能够有效改善贫困的代际遗传，能够最大程度上消除不利处境对幼儿发展的负面影响，对于解决贫困问题具有重要意义。它不仅能帮助家长将更多精力投入到工作和生活中，改善家庭的经济和生活状况，还能够缩小幼儿因家庭环境产生的发展差距。2004年，儿童保育十年战略 提出
25、了在2010年要将贫困儿童的数量减少一半的目标，英国财政部在同年发布的 儿童贫困审查报告（Child Poverty Review）也指出，“高质量的早期教育能够有效消除贫困对幼儿发展产生的潜在负面影响，并且生活在贫困环境中的儿童从高质量的早期教育中的获益最大。”17英国政府在2017年最新修订的EYFS中强调了幼儿05岁阶段的关键性，“儿童在该年龄阶段身心发展迅速，这一阶段的经历对他们未来的生活将会产生重要影响。”同时再次重申其基本目标是“为每个儿童提供平等的机会，确保每个儿童都被包容和得到帮助支持”，体现了英国追求建设全纳社会的不懈努力。18可以看出，消除贫困和促进社会公平是两岁处境不利幼
26、儿补偿教育政策目标的基本出发点，围绕该目标制定的一系列具体措施使英国学前补偿教育形成了完整的政策体系，通过赋予两岁幼儿接受学前补偿教育的权利以及为家庭提供充分的资金支持，使处境不利幼儿的教育环境得以迅速改善，这有效地促进了幼儿个体发展，使英国学前教育质量获得整体性提升。三、英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的实施措施自两岁幼儿教育补偿相关政策出台后，如何积极稳妥地推进政策实施是英国政府考虑的重点问题。英国政府不是将34岁幼儿补偿教育政策的经验简单移植到两岁幼儿教育补偿政策的执行上，而是充分考虑到低龄、处境不利幼儿补偿教育的特殊性，不断摸索方法、积累经验，探索出了一套以试点为基础，以全覆盖和高质量
27、为重点，突出政府主体责任的实施方略，为两岁处境不利幼儿补偿教育的高水平普及提供了保障。（一）通过广泛深入的教育试点为政策提供依据和经验由于两岁处境不利幼儿教育补偿政策涉及低收入家庭、少数族裔家庭等社会弱2020年第6期外国教育研究第47卷 总第360期-119-119势群体的直接利益，英国政府对这项政策的出台十分谨慎。在2006年启动的针对全国范围内两岁幼儿教育补偿政策的试点研究中，试点的地区既包括经济欠发达的地区，也包括经济较发达的曼切斯特、利物浦等地；既涵盖了低收入的弱势家庭，也涵盖了涉及单亲、暴力或患病等不同类型的家庭；既涉及早期教育干预对儿童发展的影响、教育补偿政策对不同人群的影响，也
28、涉及这项政策对学前教育系统内部，如课程开发、师资进修、环境创设、软硬件条件建设、家庭和社区支持、教育质量评估等多方面因素的作用和影响。2006-2009年，两岁幼儿的补偿教育覆盖了全英32个试点地区的近4万名两岁幼儿，积累了大量的案例和数据。在此基础上，英国教育部门通过定位研究、影响研究、跟踪采访等方式完成了试点实验的分析，结论是，学前教育对于幼儿的认知发展、社会情感发展、语言发展、学习和行为发展等均具有积极影响。教育试点的调查还发现，79%的家长认为补偿教育给他们的孩子提供了一个与其他儿童相处的机会，43%的家长认为孩子获得了学习的机会，并且变得更加独立和自信。192011-2012年度，英
29、国政府继续推进学前补偿教育实验，并资助了15个地方教育试点，重点是为两岁处境不利幼儿进行学前补偿教育。教育试点基本涵盖了所有处境不利家庭类型，包括难民家庭、黑人和少数族裔家庭、单亲家庭、父母有残疾的家庭、贫困地区家庭、无业家庭等。地方教育试点还通过拨款在建设补偿教育场所、改善教育设施、提高教师教育能力等方面开展了探索。比如，德比郡（Derby Shire）政府拨款398 554英镑，用以实现两岁处境不利幼儿接受补偿教育的权利，改善并提高专业教师的工作能力，改善当地幼儿园或托幼机构的学前教育设施、医疗设备等。约克郡（York Shire）政府拨款10万英镑，用于改善教师对两岁幼儿语言发展能力的培
30、养，提高家长的教育合作能力，影响幼儿在家庭中学习能力等。202012-2013年度，英国政府继续重点资助10个地方试验点，并探索一些新的方法来提升补偿教育质量。比如，在布莱克浦（Blackpool）最贫困的行政区内实行两岁学前补偿教育，为了尽量满足托管人所希望获得的保教效果，教育部门对所有教育实验点人员进行了深入的职业培训，之后又在该地区增加了125个保教机构。在罗瑟汉姆（Rotherham）地区，政府提供了89个两岁幼儿学前教育场所，教育部门通过对幼儿教师和家长进行培训和宣传，进一步普及了幼儿获得教育机会的权利，增加了社会关注度。21英国还对学校在两岁处境不利幼儿补偿教育中的作用进行了试点研
31、究。英国政府认为学校是当地社区的中心，深受家长信任，因此学校要成为优质补偿教育的关键提供者。为了推动学校参与并建立相关的证据基础，英国教育部在2013年实施了“示范学校项目”（DemonstrationProject of Schools），招募了50所来自英格兰不同城市和农村地区的试点学校，为两岁处境不利幼儿提供补偿教育，并为每所学校提供1万英镑的一次性资助，最终49所学校参与了评估并提供了详细的评估数据。22英国国家儿童局（NCB）研究中心基于该项目的试点研究连续发布了基础调查报告和案例学校研究报告，对学校在为两岁处境不利幼儿提供优质补偿教育过程中的问题和经验进行了总结和推广。长期深入的补
32、偿教育试点研究为两岁幼儿教育补偿政策的科学性提供了重要依No.6，2020Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360-120-120据。试点研究不仅对实施过程中出现的问题进行了研判和分析，还对提升教师专业能力、加强学前教育场所建设、进行家长培训等方法的可行性和操作性进行了检验，对保障政策的有效实施发挥了重要作用。（二）以刚性兼具弹性的政策确保对两岁处境不利幼儿的教育全覆盖为了保证政策的有效实施，英国政府十分注重保持政策的弹性和灵活性。比如在享有补偿教育资质的认定上，英国政府仅对最具有普适性的认定资格和条件进行规定，地方政府可自行制定获得补
33、偿教育资质的处境不利幼儿家庭标准。在2009年向处境不利两岁幼儿提供学前补偿教育的指南中，英国政府明确了两岁幼儿补偿教育的国家标准，并对地方标准的制定提供了指导意见。英国儿童、学校与家庭部（Department for Children，Schools and Families，简称DCSF）要求两岁幼儿的补偿教育必须针对经济状况不佳的家庭，并且指出这是制定补偿教育资格标准的首要因素。同时，DCSF还要求地方政府需要基于“家庭经济剥夺、数据驱动和广泛适用性”三项条件制定两岁幼儿补偿教育的资格标准，地方政府要根据人口数据和影响儿童的收入剥夺指数（the Income Deprivation Af
34、fecting Children Index，简称IDACI）来确定当地处境最不利的15%的两岁幼儿的数量和居住地点。23国家标准以家庭经济收入状况作为基本出发点，提出了失业津贴、工作税和儿童税减免三项要求，地方政府必须严格执行，家庭符合其一便可享受学前补偿教育。24地方标准由当地政府根据实际情况制定，力求覆盖各种需要补偿教育支持的家庭、父母和儿童，比有，3个或以上5岁以下幼儿的家庭、难民家庭、单亲家庭、没有固定住所的幼儿、发育或学习迟缓的幼儿以及有语言学习需要的幼儿等（详见表1）。在国家标准的框架内，地方政府因地制宜制定了国家指导意见没有涉及到的标准和政策，将从未接受过正式保教服务的幼儿、有
35、3个或以上幼儿的家庭（儿童年龄不必是5岁以下）、父母正在工作和接受培训的幼儿、父母（看护人）或兄弟姐妹患有慢性（严重）疾病的幼儿等纳入到教育补偿政策的范畴中。此外，在为家长提供的补偿教育模式上，每周15小时的补偿教育并没有对具体的时间进行规定，家长可根据自己的工作情况灵活安排这些教育时间，政府鼓励学前教育机构制定多样化的、有特色的学前补偿教育方案，以满足不同类型家长的需要。在补偿教育资金的使用上，为了保证资金使用的效益，英国政府通过将学前教育专项资金以“法定资金”和“达标资金”两种方式发放到教育一线，但也规定地方政府需要从提供教育机会、师资培训、建设教育场所、提供教育补助等多个方面落实教育资金
36、。英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的灵活性始终以实现政策目标为核心，充分的政策空间保证了地方政府在提供学前教育服务、教育宣传、培养师资、帮扶贫困家庭儿童等配套措施方面能够通过具体、有弹性的教育实践予以实现，有利于在最大程度上实现对处境不利两岁幼儿的全覆盖。（三）强化政府主体地位和角色意识，保证和规范经费投入英国副总理尼克 克莱格（Nick Clegg）表示，要给最贫穷弱势的幼儿公平的受教育权利和机会，学前补偿教育政策将扩展到最贫穷的地区。显然，这需要以充足的教2020年第6期外国教育研究第47卷 总第360期-121-121育经费作为条件保障和支撑，英国政府注重通过立法的手段强化政府责任，建立
37、补偿教育政策的经费保障机制。2013年出台的 儿童保育法 修正案将经费保障作为修正案的重要内容，对每年用于学前补偿教育的经费进行了明确规定，并要求逐年增长。2011-2012财年，英国政府用于两岁幼儿补偿教育的经费投入为6 400万英镑，2013-2014年则迅速增至3.31亿英镑，增长了近五倍。25英国财政部为支持两岁处境不利幼儿学前补偿教育政策的实施，在2014-2015财年专门拨款7.55亿英镑用于建立新的教育场所和试验新的教育方法，包括支持地方政府开展的一系列教育试验等。该资金通过“法定资金”和“达标资金”两种方式发放到地方。“法定资金”共6.725亿英镑，将平均分配到地方政府。“达标
38、资金”共8 250万英镑，分配给两岁处境不利幼儿达到40%以上就学率的地方政府。26对“法定资金”和“达标资金”的使用，英国政府也进行了明确规定。首先，地方政府要负责为两岁处境不利幼儿提供充足的教育服务，如膳食服务或提供更多额外补偿教育时间；其次，为了鼓励和支持两岁处境不利幼儿接受补偿教育，地方教育当局要开展广泛的宣传活动；第三，地方政府要对低收入家庭进行优先照顾；第四，地方政府应着手解决实质性问题，加大针对两岁处境不利幼儿教育设施和幼儿园建设的投入，确保幼儿有充足的国家标准（主要标准）家庭接受失业补助（如收入补贴、求职者津贴、养老金补贴）接受与残疾有关的工作税减免 高于家庭成员税率的儿童税减
39、免地方标准（二级标准）家庭（父母）寻求庇护/难民家庭 有3个或以上年龄在5岁以下儿童的家庭 未成年父母 单亲家庭 有健康问题或残疾的父母 有暴力经历的家庭 有药物滥用问题的家庭儿童 有语言教育需要的儿童，包括英语为第二语言的儿童需要看管和护理的儿童 在儿童保护组织登记的儿童 没有固定住所的儿童 需要社工协助的儿童 发育迟缓或学习迟缓的儿童 残疾儿童 有情绪和行为问题的儿童表1 两岁处境不利幼儿补偿教育的资格标准资料来源：Department for Education.Rolling out Free Early Education for dDisadvantaged Two Yearold
40、s：An Implementation Study for Local Authorities and Providers EB/OL.2017-12-20.https：/www.gov.uk/government/publications/free-early-education-for-disadvantaged-two-year-olds-an-implementation-study-for-local-authorities-and-providers.No.6，2020Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360-122-122
41、教育场所，例如，英国学前教育机构或基础教育学校需要将洗漱、如厕、室内外安全设施和厨房设施等进行适合幼儿使用的改造和建设；27第五，政府的资助要用于对学前教育专业人员的教师培训和课程培训，保障教育机构能够为两岁处境不利幼儿提供可持续的高质量保教服务。（四）以严格的准入资格和强有力的支持保障高质量补偿教育英国政府特别重视要以高质量的教育机构保障低龄幼儿的最佳发展。前期补偿教育试点的结果也显示，只有参加了高质量保教服务的两岁处境不利幼儿才会在认知、社会性发展以及亲子关系上出现显著改善。为此，政府对为两岁处境不利幼儿提供保教服务并接受政府资金资助的机构设定了严格的准入资格。首先，提供保教服务的学前教育
42、机构必须在教育标准局（Ofsted）注册，同时，被教育标准局评级为“良好”或“优秀”才能接受政府资助，被评级为“满意”的机构也可获得资助，但必须提供充分的证据表明该机构正在按“良好”的评级要求改进质量；其次，学前教育机构须有一位毕业于早期教育专业的研究生担任管理者，或者承诺在一定期限内聘任早期教育专业研究生担任管理者；第三，教育机构必须是经当地政府认定的学前教育服务网络成员并具备3级资质；第四，所有的学前教育机构均需参加地方教育质量改进计划（Quality Improvement Scheme，简称QIS）或国家质量提高计划，并定期接受教育质量评估，以达到由国家质量改进网络（National
43、Quality Improvement Network，简称NQIN）制定的教育质量要求。为了使机构准入资格更加符合地方的实际情况，地方政府还对以上要求进行了完善，比如，设置了“红黄绿三级评级计划”（Red Amber Green local authority rating schemes，简称RAG评级计划），并要求达到“绿色”的标准要求方可接受资助。RAG评级计划评估补偿教育实施机构各个方面的绩效，包括管理制度、专业人员配置、学习和发展，多元与包容性、营业额、早期基础阶段法定框架 的实施等，还要具备一定的为社区和为特殊需要儿童服务的能力等，成为教育标准局评级的有益补充。除了制定严格的准入
44、机制外，地方政府还注重支持补偿教育机构提高教育质量，满足两岁处境不利幼儿的多种需求。其一，加强常规质量监测和反馈，教育标准局的评级为三年一次，在评级周期内，地方政府设置了八周、半年和一年三个时间监测点，通过“监测反馈改进”的循环程序帮助机构识别和改进需要提升的领域。其二，提供有针对性的培训，培训涵盖了一般性的早期教育问题和两岁幼儿保育的具体问题，内容涉及如何与两岁幼儿和处境不利家庭一起学习和工作，如何支持家庭学习环境的改善，如何根据孩子和家庭情况制定个性化教育方案等。其三，注意协调社会资源为机构提供支持。政府专门设置了两岁幼儿早期教育顾问负责资源的统筹安排，通过协调家庭支持工作者、儿童中心教师
45、、特殊教育需求协调员（SENCO）等相关专业人士和社会服务部门等多方资源对机构进行专业指导，对机构质量的改进发挥了重要作用。政府强有力的支持使早期保教机构参与早期教育项目的热情不断提高，达到教育标准局“优秀”和“良好”的比例逐年攀升。28（五）强调政策的延续性，有规划有步骤地分阶段实施补偿教育2020年第6期外国教育研究第47卷 总第360期-123-123英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策是在成功实施4岁、3岁幼儿补偿教育政策基础上开展的，是补偿教育惠及低龄幼儿的拓展和延伸。这种政策的延续一方面满足了家长的需求，另一方面也减少了政策推行和实施的阻力，在社会压力和国家财力的承受能力之间取得了平衡
46、。从政策实施的阶段性看，英国政府通过“试点总结经验扩大试点再总结推广经验”的方式逐步推进，还根据试点的情况及时发布研究报告获得社会的支持和关注。比如，根据试点研究的结果，英国儿童、学校与家庭部先后发布 两岁幼儿教育试点的支持工具新地方政府指南（Two Year Old PilotSupport PackA Guide for New Local Authorities）、两岁幼儿的早期学习和儿童保育地方政府的行动指南（Free Early Learning and ChildcareThe Offer for Two YearOlds，A guidance Document for Local
47、 Authorities）、两岁幼儿早期教育试点的评估研究报告（Early Education Pilot for Two Year Old Children Evaluation）等文件和报告，对地方政府的补偿教育试点工作进行规范和指导。在此基础上，英国教育部还于2012年进一步发布了题为 两岁幼儿早日受益于扩展的学前教育（Two-year-olds to Benefitfrom Extended Pre-school Education Offer Early）的研究报告，分析问题、推广经验，为各地实施教育补偿政策提供指导。可以看出，英国政府在出台全国性教育政策前进行了长期、深入的试点研究
48、和论证，为政策提供了坚实的科学依据，进而在此基础上对政策不断修正和完善，最后在条件成熟时立即推动立法，以法律的形式保证两岁幼儿的受教育权，这项政策最初以处境不利幼儿为对象，但通过分步实施的方式逐渐过渡到惠及全体两岁幼儿。英国政府正是在保证政策延续性的基础上，通过科学规划和统筹，提升了政策的预期性、可行性，保障了两岁幼儿教育补偿政策在各个阶段的顺利实施。四、英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的实施成效作为英国政府一项重要的教育改革，两岁处境不利幼儿教育补偿政策实施的成效对该政策的走向具有重大影响。英国政府十分重视对这项政策效果的评估，从2009年开始，英国教育部针对24岁幼儿的教育状况每两年发布一
49、次儿童保育和早期教育统计数据，包括“儿童保育和早期教育提供者调查报告”（Childcare and EarlyYears Providers Survey，2009-2019）、儿童保育和早期教育的家长调查报告（Childcareand Early Years Survey of Parents，2009-2019），同时还从2010年起每年发布“英格兰5岁以下儿童的教育供给报告”（Education Provision：Children under 5 Years of Age inEngland，2010-2020），力图通过详实、全面的数据反映政策实施的效果，并为未来的计划提供依据。总体
50、来看，英国两岁处境不利幼儿教育补偿政策的效果和影响主要体现在以下三个方面。（一）扩大了两岁幼儿补偿教育的覆盖面，改善了处境不利幼儿的教育境况根据英国教育部的统计数据，英国两岁幼儿接受保教服务的人数以及所占人口比例均持续增长：2014年，接受补偿教育的两岁幼儿为83 410名，2015年增至149 730No.6，2020Studies in Foreign EducationVol.47 General No.360-124-124名，2018年人数进一步增长为154 960名，已占全国符合资助标准两岁幼儿的72%。同时，为两岁幼儿提供保教服务的各类机构（如私人机构、志愿者机构、独立的看护托儿