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1、 190 DOI:10.13781/ki.1007-9556.2012.s1.073 2012 年 4 月 第 34 卷 第 1 期 山 /西 /财 /经 /大 /学 /学 /报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr ， 2012 Vol 34 No 1 论我国沿海地区失地农民社会保障法律体系的构建 王冶英 ， 赵 娟 ( 中国海洋大学 法政学院法律系 ， 山东 青岛 266100) 摘 要 工业化和城市化的快速推进 ， 一方面使我国的经济和社会建设高速发展 ， 顺应了时代潮流 。 另一方面 ， 随着土 地的征收 ， 越来
2、越多的农民失去了土地为其 提供的生活保障 ， 在我国东部沿海地区 ， 这一问题更为严重 。 这一迅速扩大的群 体当前正面临着生活质量严重下降的困境 ， 同时缺乏长久的社会保障 ， 从而使他们成为真正的社会弱势群体 。 要保障沿海地 区失地农民的基本生活和发展 ， 使其不致因为土地征用而影响生活 ， 构建一个包括最低生活保障 、 养老保障 、 医疗保障和就业 保障的沿海地区失地农民社会保障体系迫在眉睫 。 关键词 失地农民 ; 社会保障 ; 土地征收 随着我国城市化步伐的加快 ， 在越来越多的农用地被征 用的情况下 ， 失地农民这一 群体也逐渐扩大 。 失地农民失去 了土地 ， 不能像其他农民一
3、样享有土地带来的利益和保障 ， 又无法享有城镇居民的社会保障待遇 ， 实质上处于一个边缘 地带 ， 导致其生活质量严重下降 ， 甚至最基本的生活无法得 到长久有效保障 。 这一问题在沿海地区尤为突出 ， 我国沿海 地区作为城市化发展最早的地区 ， 大量征地引发的失地农民 问题颇具代表性 。 如果不能正确有效的解决这一问题 ， 势必 会给社会带来不稳定因素 ， 影响我国城市化 、 工业化的进程 。 因此 ， 以沿海地区为突破口 ， 建立符合我国实际的失地农民 社会保障制度势在必行 。 一 、 城市化进程中沿海地区 失地农民的困境 失地农民是我国在工业化和城市化过程中出现的一个 特殊群 体 ， 是
4、指因国家项目开 发 、 城市建 设 、 工业园区建设以 及房地产开发等 需 要征收集体土地而因此失去部分或全部 土地的农 民 。 我国城市化进程的 崛起和发 展 ， 必然要求占 用 原 有的农业用地而为非农建设之 用 ， 以满足城市和工业建设 不断扩张的需 要 。 相应 地 ， 农 业用地的范围不断缩 小 。 沿 海 地区作为最早 实 行改革开放的地 区 ， 经济较为发 达 ， 是中 国 大规模土地征收的主要集中 地 ， 也 是失地农民的主要聚集区 域 。 目前沿海地区 失地程度最 高的上海市达到 了 95 29% ， 失 地 程 度最低的江苏省也达到 了 70 27% 。 1 山东每年用 地
5、 缺口 近 20 万 亩 ， 后备 资源不 足 160 万 亩 。 按照占补平衡的 原 则 ， 5 年 至 6 年后很可能没有耕地可补 充 。 对 此 ， 省国 土 资 源厅相关负责 人 表 示 ， 在保障合理需求的同 时 ， 抑制盲目 增 长是山东国土资源工作的重 点 。 9 沿海失地农民失地后消 费 支出增加 了 343 元 ， 失地农 民 安置就业人数占劳动力总数的比例 为 3 55% ， 外出务工 人 数 占劳动力总数的 比 例达 到 29 51% ， 仍然经 营农业人数占劳 动力总数的比 例 为 20 02% 。 失地 农民入不 敷 出 ， 实际生 活 质量明显下 降 ， 调 查数据
6、显 示 ， 失地农民年人均支出增加额 与收入增加额之差 为 239 16 元 。 1 当前沿海地区失地农民的生存主要面临四大难题 。 第一 ， 失地 ， 失去了稳定的生活保障 。 长久以来 ， 在城乡 二元化结构的背景 下 ， 绝大多数农 民赖以生存和维系生活的 根本保障就是土 地 ， 失去了土 地 ， 等于失去了收入来 源 ， 失 去 了稳定的生活保 障 ， 同时也丧失了 国家对耕地农民的各种优 惠和各种保障措 施 。 尽管政府对 失地农民进行经济补 偿 ， 但 很 多地区的失地农民所得的一次 性补偿金额十分有限 ， 不 能 作为失地农民 进行自我保障 的经济基 础 。 一次性安置补助 费用
7、远不 能取代土地所具有 的 “ 最后的保 障 ” 的社会功 能 。 随着安置费用逐渐用 完 ， 很容易 造成生活无着 落 ， 陷入困 境 。 调查发 现 ， 失地农民 中 ， 经济收入 丰 厚 ， 生活水平较失地前提 高的不 足 10% ; 有稳 定 经济收 入 ， 没有因失地影响 基本生 活 的 占 30% ; 而 占 60% 的失地农 民 因经济收 入无来 源 ， 生活 处 于十分困难的境 地 ， 生活水平呈不断下降趋 势 。 2 以青岛 平 度 市某区为 例 ， 据调查显 示 ， 对于自己的失地及失 地后的 生 活 ， 66 7% 的 农 户不愿意土地全部被征 占 ， 希望留有少 量 土
8、地进 行耕 作 ; 对于土地的征购补偿标 准 ， 59 7% 的农户 表 示不太满 意 ， 仅 有 3 3% 的农户对此表示满 意 ; 80 7% 的 农 户对于自己的前景不太乐 观 ， 认为 失地补偿并不能维持长远 生 计 。 可以看 到 ， 虽然 整体上失地后农民的生活状况有所 提 高 ， 但大多数村民还是认为征地补偿标准过 低 ， 对自己 现 有的生活状况不太满 意 。 3 第二 ， 就业困难 ， 失地农民的最大困惑 。 由于受年龄 、 思 想观念 、 文化程度 、 技能等的影响 ， 在就业方面 ， 失地农民也 往往处于竞争劣势 。 从目前情况来看 ， 首先 ， 政府提供的再 就业岗位数
9、量有限 ， 安 置下岗职工就已经十分困难 ， 安排失 地农民就业的机会很小 。 其次 ， 目前从事农业生产的农民 ， 大多数属于年龄较大 、 没文化 、 没技能的弱势群体 ， 尤其年龄 在 40 岁以上的农民 ， 他们要找到一份稳定的工作更是难上 加难 。 最后 ， 部分农民还存在着 “ 高不成低不就 ” 的 就业观 念 ， 依靠有限的补偿费和 “ 房租经济 ” 坐吃山空 ， 对今后的生 活缺乏信心和长远打算 ， 失去了重新创业的勇气和拼搏精 神 。 不能实现就业是失地农民的最大困惑 ， 赋闲在家不仅得 不到收入 ， 还影响了他们的心理状态 ， 表现出好逸恶劳 、 游手 好闲 、 听天由命的低
10、落情绪 ， 甚至有个别 还参与赌博 ， 染上不 良恶习 。 第三 ， 融入城市难 ， 失地农民的尴尬 。 失地农民从农村 人转变为城市人 ， 他们在身份上虽和城镇居民相同 ， 但由于 缺乏城市的社会和生活基础 ， 被排斥在城市生活圈子外 ， 不 仅享受不到城市居民应有的待遇和福利 ， 而且无法享受到或 者完整享受到城市居民的各种社会保障 。 这些情况都影响 了他们对失地后生活前景的期望 ， 进而形成他们对农村城市 化进程的排斥心态 ; 另一方面 ， 城市化不仅仅是物质上形态 上的 ， 更应当是精神上和意识上的 。 失地农民虽然由农村进 入城市 ， 由乡村人口转变为城镇人口 ， 但长期以来基于农
11、耕 生产和村落生活而形成的不同于城市居民的价值判断标准 和审美标准 ， 使其在城市化过程中心理存在着明显的不适 ， 这也将直接影响城市化的进程 。 第四 ， 缺乏完善的社会保障 ， 失地农民的生存权受到挑 战 。 社会保障是失地农民普遍担心的问题 ， 一 旦土地被征 用 ， 他们的社会保障便成了后顾之忧 。 我国农村土地作为一 项资源不仅具有经济价值 ， 而且还具有很强的社会功能 ， 从 一定意义上讲 ， 目前我国土地制度实际上承载着我国农民的 社会保障 ， 失去土地也就失去了依附在土地上的类似农民失 业和养老保险的某些制度 。 当前沿海地区农村还没有完全 建立 起社会保障体系 ， 在城市化进
12、程中 ， 往往没有考虑将失 地农民纳入城市社会保障体系中来 。 城市社保不能接纳 ， 政 府制定的政策得不到落实 ， 失地农民既不享有土地的保障 ， 也不享有同城市居民一样的社会保障 ， 这部分人处于社会保 障的真空地带 。 191 山 /西 /财 /经 /大 /学 /学 /报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr ， 2012 Vol 34 No 1 2012 年 4 月 第 34 卷 第 1 期 二 、 当前我国沿海地区失地农民社会保障的现状与制度 缺失 ( 一 ) 当前我国沿海地区失地农民社会保障的现状 我国当前对沿
13、海地区失地农民的保护主要体现在征地 补偿制度和安置 制度 上 。 中华人民共 和国宪法 第 四次 修 正案规 定 “ 国家为 了公共利益的 需 要 ， 可以依照法律规定对 土地实行征收或者 征用并 给予补 偿 。 ” 明确了对土地征用和 征收的划 分 及补偿的原 则 。 我 国 土 地 管理 法 第 47 条 规 定 : “ 征收耕地的补偿费用包括土地补偿 费 、 安置补助费以及 地上附着物和青苗的补偿 费 。 ” 根据我 国 物权法 第 42 条 规 定 : “ 征收集体所有 的土 地 ， 应当依法足额支付土地补偿 费 、 安置补助 费 、 地 上 附着物和青苗的补偿费等费 用 ， 安排被
14、征 地农民的社会 保 障费 用 ， 保障被征地农民的生 活 ， 维护被 征 地农民的合法权 益 。 ” 同 时 土地管理 法 还规 定了补偿的 具 体标 准 ， 即 “ 征收耕地的土地补偿 费 ，为该耕 地被征收前三年 平均年产值的六至十 倍 。 征收耕 地的安置补助 费 ， 按照需 要 安置的农业人口数计 算 。 需要安 置的农业人口 数 ， 按照被 征 收的耕地数量除 以 征地前被征收单位平均每人占有耕地的 数 量计 算 。 每一个需要安置的 农业人口的安置补助费标准 ， 为该耕地被征收前三年平均年 产值的四至六倍 。 但 是 ， 每 公 顷被征收耕地的安置补助 费 ， 最高 不得超过被征
15、收前三年平 均年产值的十五 倍 。 ” 就全国来 讲 ， 征 地补偿制度已普遍建 立 ， 但 征地后的 失 地农民的生活 保 障问 题 ， 一直未上升到全国的范 畴 ， 没有 统 一的规 定 。 部分地区为解决失地 农民的各项生活问 题 、 维 护 失地农民的合 法 权 益 、 保障其基本生 活 ， 结合自己的实际情 况 ， 摸索出了 具 有地方特 色的方 式 。 如江苏省 于 2005 年 颁 布实施 了 江苏省征地补偿和被征地 农民基本生活保障 办 法 ， 在明确规定了征地补偿标准的同 时 ， 建 立了失地农民基 本生活保障制 度 ， 明确规定了该保障制度的对 象 、 资金来 源 和具体运
16、作等 方 面的内 容 ， 并根据不同地 区 、 不同年龄段 规 定了不同 的 保障标 准 ， 同时强调了对失地农民的再就业 培 训 ， 促进了本地区失地农民保 障工作的发 展 。 比较典型的 还 有 “ 成都模 式 ” ， 针对不同年龄的失地农民采取不同的 保障 政 策 ， 鼓励年轻者 就 业 ， 把超过劳动年龄的直接纳入城镇基本 养老保险和医 疗 保 险 ， 顺应城乡社会保障逐步接轨的趋 势 。 此外还 有 “ 南 海 ” 模 式 ， 即将集体所有的土地出 租 ， 农民对 土 地出资入 股 ， 凭 借 对土地的股权取得收 益 ， 这是土地股份制 的 典型模 式 ， 这 样 ， 农民就可以 持
17、续性的分得土地上的收 益 ， 相对于一 次 性的补偿而 言 ， 对失地农民的利益是大大的 促 进 。 这些地区的成功经验对于全国范围的失地农民社会保 障工作是极大的鼓舞 ， 形成了不少宝贵的经验 ， 带动了全国 相关保障工作的开展 ， 是十分值得肯 定的 。 ( 二 ) 我国失地农民社会保障法律制度的缺失 1 相关立法很不完 善 ， 相 关制度建设缺乏保 障 。 我国 到 目 前为止还没有形成一部完整统 一的社会保障法 ， 各个部 门 往 往分散立 法 ， 不成体 系 。 而关 于失地农民社会保障的法律 法 规建设更是十分落 后 ， 基本 处于空白地 带 。 已有的规范 大 多 以 各地的条
18、例 、 规 定 、 通知等形式出 现 ， 立法层次 较 低 ， 严 重 缺乏失地农民社会保障立法应 有的权威 性 、 稳定性和统 一 性 。 2004 年的 宪法 修正案虽然涉及到了土地征收的补偿 问题 ， 但仅仅是原则上的规定 ， 实际执行起来并没有太大的 参考价值 。 与之相关的立法层次较高的 土地管理法 只是 侧重于从一次性货币补偿方面来保障失地农民权益 ， 且存在 着补偿标准过低 、 范围过窄 、 实际操作混乱等问题 。 而我国 2007 年实施的 物 权法 也 只是笼统地规定了安置补偿问 题 ， 并没有规定具体的补偿费用和运作方法 ， 实际操作性差 ， 往往流于形式 。 在有些地区已
19、经制定的失地农民社会保障 法规中 ， 缺乏相应的法律责任和救济手段 ， 监督机制薄弱 ， 使 得这些法规无法发挥其强制作用 ， 往往最终流于形式 ， 难以 真正贯彻实施 ， 甚至出现挤占 、 挪用 、 截留保障基金的违法行 为 。 此外 ， 各地方相关立 法设定的失地农民社会保障往往只 是侧重于一定程度的基本养老保险 ， 体系设置不完善 ， 而一 个完整的保障体系至少应当包括最低生活保障 、 养老保险 、 医疗保障 、 就业保障等内容 。 这些必然会造成失地农民社会 保障无法可依 ， 合法权益难以得到全面保障 。 2 现有征地补偿标准过低 ， 无法替代原有土地给农民带 来的效益和保 障 。 根
20、据我 国 土地管理 法 的规 定 : “ 征收 耕 地的补偿费用包括土地补偿 费 、 安 置补助费以及地上附着物 和青苗的补偿 费 。 征收耕地的土 地补偿 费 ， 为该耕地被征收 前三年平均年产值的六至十 倍 。 征收耕地的安置补助费 ， 按 照 需要安置的农业人口数计 算 。 需要安置的农业人口数 ， 按 照被征收的耕地 数 量除以征地前被征收单位平均每人占有 耕地的数量计 算 。 每一个需要安置的农业人口的安置补助 费 标 准 ， 为该耕地被征收前三 年平均年产值的四至六倍 。 但 是 ， 每公顷被征 收 耕地的安置补助 费 ， 最高不得超过被征收 前三年平均年产值的十五 倍 。 ” 可
21、 见 ， 我国现有的征地补偿制 度主要是着眼于被征用土 地的产 值 ， 这 是十分不合理 的 。 首 先 ， 土地的产值与 土地 的 收益和价值并不是完全等同 的 ， 而 且随着土地利用结构的变 化 ， 同一耕地 的产值也会发生较大变 化 。 其 次 ， 征地 补偿 没 有考虑 土地的增值部 分 。 随着耕 地资源的日益减 少 ， 耕地 的 价值也会 越 来越 高 ， 这一部分显然应当包含在补偿范围 之 中 。 现行的补偿相对于被征用土 地带来的效益来说 ， 显然 是 过低 的 。 另一方 面 ， 征地补偿的内容过于单一 ， 数额偏 低 ， 并 不能完全解决因 为 土地被征用而失去生活来源的农
22、民的各 项 生活问 题 。 实际 上 ， 目前规定 的一次性的货币补偿只能够 满足农民近几 年 生活的需 要 ， 从长远 看 ， 失地农民的生活仍 然堪 忧 。 而且其涉及的内容也过 于简 单 ， 没有考虑更多的情 况 。 实 际 上 ， 安置补助费内容非常复杂 ， 包括以下几个项目 : 转业 费 ( 如转业 培 训 费 、 新项目生 产资料购置费 ) 、 社 会保 险 费 、 养老 保 险 费 、 医 疗保险 费 、 学龄儿童教育保险费 等 。 此 外 ， 中华人民共和国土地 管理法实施条 例 规 定 “ 土地补 偿 费归农村集体经济组织所 有 ; 地上 附着物及青苗补偿费归地 上附着物及青
23、苗的所有者所 有 。 ” 可 见 ， 失地 农民只有权获得 部分补偿费 用 。 乡镇政府和村集体层 层 “ 截 留 ” ， 加之 村集 体 内部农民之间分配混 乱 ， 都给失地 农民的权益带来了相当大 的损 害 。 此 外 ， 农 民在整个征地过程中缺少发言权 ， 不能 有 效地参与到整个程序中 来 ， 其权益自然也容易受到忽 视 。 3 现阶 段 失地农民社会保 障体系不完 善 ， 保 障标准 较 低。 众所周 知 ， 我 国的农村社会保障体系尚未建立 完 成 ， 与 城 镇居民社会保障制度基本完善 的情况相 比 ， 广大农村地 区 仍然处于 “ 靠地 吃 饭 、 靠地养 老 ” 的传统状
24、态 ， 农民的 各项 生 活保障也主要是 以 家庭为单位的依赖于土地承包制的自我 保 障 。 失地农民失去了土地这一 农民身份的重要标签 ， 已 不 是实际意义上的农 民 。 另一方 面 ， 在我国长期城乡二元模式 下 ， 城镇居民与农 村居民的保障问题又有着严格的界 限 ， 失 地 农民不是真正意义上 的 “ 非 农 ” ， 仍然不能纳入到城 镇居 民 社会保障体系之 中 ， 这就导致了其 在身份以及生活保障上的 尴尬地 位 。 由 于失地农民的特殊 性和我国的现实国 情 ， 并 不 适 合将失地农民直接纳入到城镇 居民社会保障体系 ， 而需 要 建立一个适合 失地农民的社会保障体 系 。
25、一个完整的失地 农民社会保障体 系 ， 至少应当包 括最低生活保 障 、 养老保 障 、 医疗保 障 、 失业 保 障等制 度 ， 从我国目前对失地农民社会保 障的建设来 看 ， 现 有的制度并没有形成统一体 系 ， 比较普 遍 的 仅限于以农村五保户制度为主 要内容的最低生活保障 ， 并 且还存在着保 障 对象范围过窄 、 保障标准过低等问 题 ， 实 际 发挥的作用十分薄 弱 。 已有 的探索实 践 ， 大多仅仅停留在基 本的养老保险 层 次 上 ， 且保障标准较 低 ， 平 均每人往往每月 只有二三百 元 ， 并不能取代失地前土地所发挥的养老保障作 用 。 此 外 ， 医疗 保 障和失业
26、保障等方面仍存在许多 不 足 ， 总 体 上缺乏一个完整的社会保障体 系 ，现有制度的实际保障功 能难以达到理想效 果 。 4 配套的就 业 保障机制发展滞 后 ， 失地农民再就业率 192 2012 年 4 月 第 34 卷 第 1 期 山 /西 /财 /经 /大 /学 /学 /报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr ， 2012 Vol 34 No 1 低 。 对全国大部分农民来讲 ， 土地作业是其主要工作 ， 通过 经营土地所得是其主要收入来源 ， 一旦失去了土地 ， 这部分 人实际上就处于失业状态 ， 失去了基本
27、的经济基础 。 由于我 国目前实行的是一次性货币补偿 ， 并不足以维持长期生活 ， 因此促进失地农民的再就业是解决其生活问题的一个重要 途径 。 然而由于知识和技能的相对缺乏 、 综合素质的低下 ， 这一群体在激烈的劳动力市场竞争中往往处于劣 势地位 ， 从 事的基本上是技术含量较低 、 报酬较少的工作 ， 且再失业率 较高 。 另一方面 ， 许多农民因为习惯了多年的 农业生产方 式 ， 在思想上就十分抵触由农民到非农的转变 ， 缺乏积极就 业的观念 。 而政府在征用土地后并没有就失地农民的再就 业问题作出统一明确的安排 ， 也缺乏对他们的就业培训和指 导 ， 使得大部分失地农民往往闲散在家
28、， 坐吃山空 ， 这样在农 村闲散劳动力本就很庞大的基础上 ， 更增大了农村劳动力的 就业压力 。 同时加剧了一种尴尬的局面 ， 即一方面是农村闲 置劳动力数量的急剧膨胀 ， 另一方面是对于技能型工人的巨 大的需求缺口 。 总体来说 ， 促进失地农民再就业 ， 是解决这 一群体长久生活和发展问题的一个可持续的方法 ， 也是稳步 实施征地政策 、 推进城市化稳定实施的关键 。 因此 ， 有必要 出台对失地农民就业的支持 、 引导和鼓励措施 ， 这是解决其 生活保障问题的一个有效途径 。 三 、 国外的相关做法及对我国沿海地区的启示 在现代社会 ， 众多发达国家在土地制度上多是实行土地 私有制 ，
29、 因此他们在以公共利益为目的进行土地征收的同 时 ， 往往面临着公权力与私权利的碰撞 ， 为了保护失地者的 私权利 ， 这些国家大都制定了比较完善的法律和政策 ， 对我 国沿海地区的失地农民保障问题 有十分积极的借鉴意义 。 ( 一 ) 国外失地农民社会保障制度的做法 1 征地程序严 格 ， 征地补 偿充 分 。 发达国家大都 规定 了 严格的征地程 序 ， 从源头上杜绝滥用征地权损害农民权 益 。 如美国宪法规 定 “ 非依正当法律 程 序 ， 不得剥夺任何人的生 命 、 自由或财 产 ; 非有合理补 偿 ， 不得征用私有财产供公共使 用 。 ” 征地程序的启动和运行必须是为了公 共用途不得
30、不为 ， 必须依照严格的法律程 序 ， 且对失地农民做出合理补 偿。 2 征地补偿充 分 ， 切实保 障失地农民权 益 。 对于 征地 后 的补偿方 面 ， “ 大部分发 达国家都制定了较高的补偿标准 。 土地 征收的补偿 原 则在各国大都经历了从完全补偿原则到 不完全补偿原 则 ， 再到相当补偿原 则三个阶 段 。 ”目前广 泛 实行的相当补偿原 则 ， 即以被征收 土地的市场价格为基础确 定土地的价 值 ， 以及考虑农民因失 去土地受到的实际损失等 因 素 ， 可以说充分补偿了农民 的损 失 。 如美国的土地征收补 偿 以征收前土地的市场价格为计 算标 准 ， 充分考虑到土地可 预见的未来
31、价 值 ， 同时补偿因征地 而造成的相邻土地的所有 者 、 经营者的损 失 ， 充分保障了土地所有者的利 益 。 73 社会保障体系完 善 ， 为 失地农民提供各种援 助 。 众 所 周 知 ， 发达国家 普 遍建立了完善的社 会保障体 系 ， 为其居 民 提供了坚实的生活保 障 。 对于失 地农 民 ， 也建立了完善的社 会 保障体 系 ， 基本上涵盖了养老 保 障 、 基本生活保 障 、 医疗 保 障和失业救助保障 等 ， 并在基金的 管理和运行方面制定了许 多行之有 效 的方 法 ， 比如将社会保险基金交由私营机构 管 理 、 减轻国家 负担等 等 。 同时为失地农民提供各项 援 助 ，
32、 包 括教 育 、 培 训 、 就业和法律救济 等 ， 切实的保障了失地农民的 后 续生 活 。 大多 数发达国家注重对失地农民的再就业培训 和教 育 ， 提高这 部 分群体的工作技能和素 质 ， 这是在物质 补 偿之外的一条行之有效的途 径 。 ( 二 ) 国外失地农民 社会保障制度对我国沿海地区的启 示 在如何保障失地农民的权益方面 ， 发达国家的做法取得 了很大成效 ， 这很大程度上依赖于其发达的市场经济和制度 基础作后盾 。 我国沿海地区作为最早实行改革开放的地区 ， 经济上相对发达 ， 制度上相对完善 ， 具备吸收借鉴国外先进 做法的经济和制度基础 ， 因此可以有选择地对国外失地农民
33、 的保障制度进行借鉴和参考 。 193 1 在征地过程中应严格把 关 ， 坚持并明 确 “ 公共 利 益 ”的 标准和界 限 ， 防止滥用征地 权 。 严格遵守法定程 序 ， 赋予 农 民参与 权 、 知情权和监督 权 。 2 提高土地补偿标 准 。 我 国 目前的征地补偿 标 准过 低 ， 局限于土地的产 值 ， 使得农民得到 的补偿与市场价值相差甚 远 。 应当效仿国外先进制 度 ， 以 土地的市场价格为确定补偿 费的标 准 ， 并赋 予 农民表达意见的权 利 ， 双方协商确定补偿 事 宜 。 3 与征地补偿相 比 ， 建立一套适合失地农民的社会保障 体系对保障其权益具有更深远 的意 义
34、。 否 则 ， 即使补偿标 准 提 高 ， 补偿金额增 加 ， 早晚会坐吃山 空 。 当失地农民年老 、 疾 病的时 候 ， 只有 完 善的社会保 障 ， 才能代替土地给予他们的 各种保障和 收 益 。 同 时 ， 应该注重对他们的教育和培 训 ， 提 高就业技 能 ， 扩宽就业 面 ， 为其就业提供完备的支持和服 务 。 四 、 构建我国沿海地区失地农民社会保障体系的设想 由于失地农民的特殊性 ， 既不能再适用传统的农村社会 保障制度 ， 又不能将其简单的纳入到城镇社会保障体系之 中 。 从我国目前的国情来看 ， 尚不具备制定一部统一的社会 保障法的条件 ， 在这种情况下 ， 可以考虑优先制
35、定社会保障 单行法的方式来逐步完善我国的社会保障体系 。因此 ， 在综 合考虑我国国情和各地区不同情况的基础上 ，出台一部统一 的 失地农民社会保障法 是当务之急 。 建立失地农民的社 会保障体系 ， 是保障失地农民利益的长远的手段 ， 也是完善 我国城乡社会保障体系的题中之义 。 ( 一 ) 建立科学合理的失地农民社会保障体系 从失地农民社会保障制度的功能和目的来看 ， 一个完善 的失地农民社会保障体系至少应当包括最低生活保障 、 养老 保障 、 医疗保障和就业保障等内容 。 1 建立失 地 农民最低生活保障制 度 。 最低生活保障是 指国家对于家庭 人 均收入低于当地最低生活标准的人口提
36、供 一定的物质帮 助 ， 以保障其 基本生活的制 度 。 最低生活 保 障 是失地农民社会保障制度的重 中之 重 ， 是解决贫困失地农 民温饱问题的最基本手 段 。 长期 以 来 ， 我国对农村的最低生 活 保障仅仅停留在对个别特殊群体的救助 上 ， 如 “ 五保 户 ” 和 特困 户 ， 而且在 实 际运行过程中大量存在着覆盖范围 小 、 救 助标准 低 、 救 助资金严重短缺等问 题 。 就失地农民 而 言 ， 失 去了土地保 障 ， 生 活风险大大增 加 ， 一笔安置补偿费并不能 解 决失地农民所面临的住 房 、 年 老 、 疾 病 、 子女教育等各项生 活 必需的开 支 。 因此有必要
37、在 联系各地具体情况的基础 上 ， 建立合理的失地农民最低生活 保障制 度 。 一方 面 ， 要严格 界 定享受最低生活保障的群体范 围 ， 各地区以本地区的实际情 况为标 准 ， 已难 以 维持基本生 活 、 低于当地平均生活水平等 因素为尺 度 ; 另 一 方面要根据各地情 况 ， 综合参考当地平均 生活水 平 、 物价水 平 、 当 地财政的 负担能力等方 面 ， 确定合 理 的最低生活保障标 准 。 2 建立失 地 农民养老保障制 度 。 目前 我国广大农村的 养 老模式基本上沿袭了传统的家 庭养 老 ， 即年老时由子女承 担 全部养老责任的方 法 。 这样 的做法具有一定的社会风 险
38、 ， 且随着计划生 育 的普 及 ， 独生子女越来越 多 ， 无疑加重了 青 壮年农民的 负 担 。 对于失地农民而 言 ， 这种负担更 加严 重 。 因 此我国有必要建立属于失地农 民的养老保障制度 ， 对于 在 失 地前已经有固定工作或者失地 后已经就业的失地农民 ， 直 接纳入到城镇职工养老保 险 ; 对于 尚未就业和超过劳动年龄 的失地农 民 ， 建立失地农民 养老保险制 度 。 3 建立失 地 农民医疗保障制 度 。 失地 农民医疗保障制 度的构 建 ， 可以 参 照新型农村合作医疗制度的规 定 ， 重点 是 大 病保 障 ， 同时兼顾小病理赔 的救助方 式 。 然而由于我国的 新
39、型农村合作医疗制度仍在探索 之 中 ， 实践中出现了不少问 题和不 足 ， 在建立失地农民合作医 疗制度时应当注意扬长避 短 ， 改革现有 的不足之 处 。 其 一 ， 贯彻以大病统筹为 重点 的 方 针 ， 充分发挥 医 疗保险互助共济的功 能 ， 同时兼顾农民在 一 般情况下的看 病 、 门诊方面的负 担 ， 做到合理统 筹 ; 其 二 ， 扩大覆盖 面 ， 凡 是 没有参加职工医疗保险的失地农 民 ， 均 将 山 /西 /财 /经 /大 /学 /学 /报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr ， 2012 Vol 3
40、4 No 1 2012 年 4 月 第 34 卷 第 1 期 193 其纳入合作医疗保障范围 ; 其三 ， 提高保障水平 ， 适当提高缴 费标准 。 4 建立失地农民就业保障机制 ， 鼓励失地农民再就业和 自主创 业 。 农民在失去土地之 后 ， 不 能从事原 来的农业 生 产 ， 于是面临着转业和重新就 业的问 题 。 大力扶持和鼓励失 地 农民再就 业 ， 是解决其长期生活和发展问题的根本途 径 。 在这一方 面 ， 成 都 市的做法很值得借 鉴 ， 该市在土地征收过 程 中 ， 注重对失 地 农民的就业培训和 支 持 ， 切实保障失地农 民 “ 带着工作迁 新 居 ” ， 取得了较大的成
41、 效 。 首 先 ， 应当广 泛 开 展对劳动年龄段内的失地农民 的教育和培训 ， 提高其综 合 素 质 ， 使之掌握一技之长 ， 提高就业竞争 力 。 第 二 ， 努力拓 宽 就业渠 道 ， 增加失地农民就业岗 位 。 积 极鼓励 兴办乡镇 企 业 ， 就 近解决农民就业问题 。 鼓励自主创 业 ， 提供税 收 、营 业 场 所 、 贷款等方面的优惠政 策 。 增加对失地农民就业的信息 支 持 ， 培养针对 失 地农民的就业中介机 构 ， 健全失地农民就 业服务机 制 。 第 三 ， 应当对失地农民和城镇居民一 视同 仁 ， 工作面前人人 平等 ， 消除对这一群体的歧 视 ， 为他们提供 平
42、 等的工作机 会 。 再 次 ， 应当建立失业保障体 系 ， 对工作年 龄 段内的失地农民提供失业保 障 。 ( 二 ) 完善失地农民社会保障基金的筹集 、 管理和运营 1 基金的筹 集 。 从我国目 前 的情况来 看 ， 完全由 国家 承 担社会保 障 基金是不现实 的 ， 失地农民社会保障基金的 筹 集 ， 应当由政 府 、 村集体和个人三方负 责 。 其中由政 府承 担 主要缴费义 务 ， 从被征用土地转用 后的增值收益中划取适当 的比 例 ， 划入失 地 农民社会保障统筹基金 中 ; 村集体从获 得 的 土地补偿费中拿出一定比例作 为保障基 金 ， 一部分划入 统 筹基 金 ， 另一部
43、 分 划入失地农民个人账 户 ; 失 地农民个人从 其获得的土地补 偿 费和安置费中拿出适当比例作为个人账 户的组成部 分 。 2 基金的运营和监 管 。 对 保 障基金科学的运营 和操 作 ， 不仅能够合理 利 用资 金 ， 还能够提高社保基金的支付能 力 。 对于社会保障基金的运 营 ， 可以交 给银行和其它金融机构经 营管 理 ， 在 确保安全的前提 下 ， 适当涉足实 物 投 资 、 银 行 存 款 、 国债以及其它各种债 券 、 股 票 、 投资基金 等 ， 充分 实现 基 金的收益 性 。 同时加强投资的风 险管 理 ， 确保社保基金的充 盈和足够的支付能 力 。 同时应当加强对失
44、地农民社会保障基金的监管力度 ， 规 范基金管理主体的行为 ， 杜绝挪 用 、 侵占等行为的发生 ， 确保 社保基金的安全和保值增值 ， 保证失地农民社会保障的持续 运行 。 ( 三 ) 积极发挥商业保险的作用 所谓商业保险 ， 是指投保人与保险人通过订立保险合同 的方式转移风险 ， 投保人依约向保险人支付保险费 ， 一旦约 定的保险事故发生 ， 由保险人承担给付保险金的一种契约形 式 。 与社会保险相比 ， 商业保险具有其特殊的优点 : 保险项 目广泛 ， 对投保人的生活能起到更全面的保障 ; 一旦发生保 险事故 ， 以较少的保险费投入即可获得高额的保险金赔偿 ， 这是社会保险不能比拟的 ;
45、 此外 ， 商业保险的保险责任在于 保险 公司 ， 大大减轻了政府的财政负担 。 在失地农民的社会 保障过程中 ， 引入商业保险是明智之举 。 在我国的社会保障 体系尚不成熟的情况下 ， 商业保险可以作为保障失地农民生 活和发展的一个有力补充 。 相对于尚在建设中的社会保障 而言 ， 商业保险的发展已经十分成熟 ， 能够为失地农民大幅 度的分散风险 。 政府或村集体可以与商业保险机构协商 ， 开 发针对失地农民的低投入高回报的险种 。 在保费的来源方 面 ， 可以考虑从被征土地的增值收益中拿出一部分资金 ， 再 加上农民个人承担少部分的形式 ， 以达到尽可能地分散失地 农民的风险 ， 保障其生
46、活 ; 另一方面 ， 也能够促进商业保险的 发展 ， 顺应商业保险与社会保险日益衔接的趋势 。 ( 四 ) 进一步改革现有土地征收制度 首先必须从源头上规范土地征收制度 ， 严格土地征收条 件 ， 规范征收程序 ， 减少和杜绝对土地征收权的滥用 。 就我 国目前的土地产权制度而言 ， 农村集体土地归集体所有 ， 又 规定任何组织和个人不得买卖或转让土地 ， 只有国家享有基 于 “ 公共利益 ” 进行征收的权利 ， 实际上国家掌握着对农村集 体土地的处置权利 。 要从源头上规范征地行为 ， 首先应严格 界定 “ 公共利益 ” 的范畴 ， 坚决杜绝违规批地 、 强行征地现象 的发生 。 作为国家代
47、表 的政府部门 ， 在具体征地程序中 ， 应 坚持公正 、 公开 ， 严格把关 ， 做到依法行政 ， 切实保障农民权 益 。 同时应明晰农民在土地产权中享有的权益 ， 使农民成为 征地过程的一方必要参与者 ， 保证农民在整个过程中充分的 知情权和参与权 ， 能够切实表达自己的意愿 。 提高征地 补 偿费和安置费的标 准 。 征地补 偿费的确 定 标准 ， 不应当是 单 纯的土地上产 值 ， 而应当按照被征地的土 地价格确 定 ， 而土地价格则是按照 被征土地所承载农民的实 际社会安置成本 来 确 定 。 8 按照现行规 定 ， 征地补偿费和安 置 费的标准是依靠征地前该土地 的产值来计算 ， 与该土地 的 市 场价格和土地利用转型后的增 值收益相比差距可谓巨 大 ， 这是一种长期存在的畸形现 象 ， 同 时一次性的补偿费用并不 能替代农民因失去土地而承受的生活压 力 。 提高征地补 偿 费和安置费标 准， 既符合市场经济的原 则 ， 也是为失地农民 提