《雷山县小城镇建设中失地农民社会保障研究_罗迪.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《雷山县小城镇建设中失地农民社会保障研究_罗迪.doc（13页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、 34 第 33 卷第 1 期 凯里学院学报 Vol 33 No 1 2015 年 2 月 Journal of Kaili University Feb 2015 雷山县小城镇建设中失地农民社会保障研究 罗 迪 ， 周 昊 ( 凯里学院 ， 贵州 凯里 556011) 摘 要 : 本研究以雷山县小城镇建设中失地农民社会保障研究作为出发点 ， 首先对本研究的背 景 、 目的与意义 、 研究内容与方法进行 阐述 ; 然后通过对本文相关的理论给予阐述 ， 作为本研究的 理论支撑 ; 通过走访调查 ， 结合当地情况 ， 以示范点丹江镇为例 ， 分析雷山县小城镇建设中失地农 民生活现状 、 存在的问题
2、及其原因 。 在分析政府在失地农民社会保障方面的作用的基础上 ， 对雷 山县小城镇建设失地农民社会保障等问题提出建设性建议 ， 主要包括 : 一是失地农民社会保障体 系建设的基本原则 ; 二是转变政府职能 ， 规范行政权力范围 ; 三是完善与健全失地农民社会保障 制度和社会保障政策 ; 四是建立失地农民生活救助和失地农民最低生活保障机制 ; 五是调整征地 补偿标准 ，切 实让利于民 ; 六是开展失业救助与就业帮扶 ; 七是改变政府土地征收政策 ， 保证农民 财产权利 ; 八是为失地农民提供法律援助 。 关键词 : 小城镇建设 ; 失地农民 ; 社会保障 论文编 码 : Doi: 10 3969
3、 / j issn 1673 9329 2015 01 09 近年来 ， 我国城镇化进程加快 ， 雷山县焕然一 新 ， 无论是在城市面貌还是城市管理水平与城市功 能上都进步很大 ， 并且从综合实力上看 ， 雷山县也 进入了社会经济发展的快速增长期 ， 但在小 城镇建 设发展中还存在很多问题 ， 这种问题已经开始影响 雷山县的发展 ， 成为政府部门关注与开展工作的重 点和难点 。 现实情况为 ， 被征地农民得到的政府补 偿越来越少 。 随着经济的发展 ， 现在的城镇非农建 设用地的出让价格节节攀升 ， 但是补偿给失地农民 的金额却停滞不前 ， 采用的补偿标准以及补偿办法 还是多年前的标准 ， 农
4、民得到的补偿金额远远低于 土地出让的价格 。 依据现有的社会保障制度 ， 农民 是不具备享受社会保障的权利的 ， 于是丧失土地的 农民处于无保障 、 无工作以及无土地的状况 。 这就 造成绝大多数农民不再愿意出让土地 ， 从而影响了 雷山县小城镇建设的深入开展 。 一 、 雷山县基本情况介绍 雷山县位于贵州省黔东南苗族侗族自治州西 南部 ， 与凯里 、 台江 、 榕江 、 丹寨四县市相邻 ， 总面积 1 218. 5 平方千米 。 2012 年末总人口 15. 3 万人 ， 其中 ， 少数民族人口占 92. 32% 。 主要有苗族 、 汉 族 、 侗族 、 水族四个民族 ， 人口较多的少数民族
5、有苗 族、 水族等 。 雷山县辖 4 个镇 、 4 个乡 、 1 个民族乡 ， 包括丹江镇 、 西江镇 、 永乐镇 、 郎德镇 、 望丰乡 、 大塘 乡 、 桃江乡 、 达地水族乡 、 方祥乡 。 其中丹江镇为县 政府驻地， 是雷山县政治 、 经济 、 文化中心 ， 也是 2012 年贵州省小城镇建设中 100 个示范点之一 。 丹江镇 辖 27 个行政村 ， 5 个社区 ， 共有 11 331 户 39 553 人 ( 其中农业人口 25 947 人 、 非农业人口 13 606 人 ) ， 主要有苗族 、 汉族 、 侗族 、 水族四个民族 。 全镇面积 138. 8 平方千米 ， 耕地面积
6、 10 688 亩 ， 森林覆盖率 达 55. 74% 1 。 二 、 雷山县小城镇建设失地农民规模趋势 随着雷山县小城镇建设的不断推进 ， 土地征用 量也在不断的增加 ， 速度也在不断加快 ， 失地农民人 数也在不断增长 。 雷山县丹江镇政府提供数据资料 显示 : 自土地承包到户以来 ， 丹江镇因国家重点项目 建设 、 城镇项目建设并且为县级以上人民政府依法 征用的土地 ( 主要为耕地 ) 共 3 482. 44 亩 ， 所有征地 涉及 23 个村委会 ， 169 个村民小组 ， 1 835 户 ， 8 714 收稿日期 : 2014 02 28 基金项 目 : 2014 年度凯里学院规划课
7、 题 “ 雷山县丹江镇小城镇建设中失地农民社会保障研 究 ” ( 课题编 号 : S1463) 作者简介 : 罗迪 ( 1983 ) ， 女 ， 贵州剑河人 ， 凯里学院纪检监察室讲师 ， 研究方向为公共资源管理 ; 周昊 ( 1982 ) ， 男 ， 福建连城人 ， 凯里学院 学生工作处讲师 ， 研究方向为化学工程 。 35 人 ， 占全 镇 总 人 口 数 ( 39 553 人 ， 2012 年 数 据 ) 的 22. 03% 。 2012 2015 年雷山县推进小城镇建设计 划实施征地项目有红屯堡生态移民搬迁 、 响楼锑厂 坡 、 陶尧城市主干道建设 、 高速公路 、 民中建设等几 个大
8、项目 ， 共涉及丹江镇 7 个村 ， 初步统计有 690 余 户 ， 2 500 余人 ， 被征用耕地面积约 1 000 亩 。 三 、 雷山县小城镇建设失地农民基本情况 ( 一 ) 失地农民的人口组成 丹江镇失地农民分布在其所辖 32 个村级单位 中的 23 个村 ， 涉及农民人数达 8 714 人 ， 其 中 16 60 周岁人群占 63. 2% ( 5 507 人 ) ， 16 周岁以下不 具有劳动能力且需要抚养与教育的 占 21. 80% ( 1 903 人 ) ， 需要赡养的 60 周岁以上老人占 15% ( 1 304 人 ) 。 土 地征收 后 ， 人均耕地面积不 足 0 3 亩
9、的有 5 674 人 ， 0. 3 0. 5 亩之间的有 1 230 人 ， 0. 5 亩以上的有 1 810 人 。 笔者在实地采访调查中， 主要走访了县城城区 周围的东门 、 西门 、 响楼等近几年征地面积较大的 14 个村 ， 以户为单位共发 放调查问卷 600 份 ， 回收 567 份 ， 有效调查问卷 539 份 ， 被调查人的性别 、 年 龄与文化程度分布如表 3 1 所示 。 表 3 1 被调查对象性别 、 年龄与文化程度分布情况 单位 : 人 性别 文化程度分布 年 龄 分 布 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 从表 3 1 中看出 ， 接受问卷调查的女性比男 性多 ， 调查
10、 样本女性比例为 61. 8% ， 男 性比例为 38. 4% 。 67. 7% 的接受问卷调查者正处于劳动年 龄段 ， 以初中及以下文化程度为主 ; 43. 4% 的接受 问卷调查者正处于 20 50 岁的年龄段 ， 正是家庭 负担较重的年龄段 ， 同时 51 60 岁和 60 岁以上年 龄段的 人口数目最多 ， 反映出失地后留守在家庭中 的人员组成特点 。 ( 二 ) 失地农民失地情况及其原因 在 539 份有效问卷中 ， 失地面积 90% 以上的 家庭有 238 户 ， 占 46% ， 主要集中在东门村 、 西门 村 、 响楼村等城区所在区域 ， 甚至出现个别家庭土 地征收率达 100%
11、 ， 近年来退土还茶工程 、 教厂坝 、 羊场坝 、 广场等工程项目的实施也占用了大量的土 地 ; 失地 面 积 在 80% 90% 的 家 庭 有 102 户 ， 占 19% ， 主要位于近年城区扩张较多的区域 ， 如水电 村等 ; 失地面积在 60 % 80 % 的家庭有 70 户 ， 占 13 % ， 主要位 于涉及近几年重大项目征地区域 ， 如因为环城公路建设项目征地的羊排村 ， 绿色食 品加工厂项目征地的乌秀村等 ; 失地面积在 30 % 60 % 的家庭有 82 户 ， 占 15 % ， 主要分布 在郎当 村等 ; 失地面积在 30 % 以下的区域分布离县城城 区较远 ， 主要包括
12、乌东村 、 猫猫河村等 ， 有 47 户 ， 占 8. 72 % 。 以上数据与雷山县丹江镇政府提供数据资料 显示一致 ， 雷山县小城镇建设失地农民主要集中在 丹江镇的东门 、 西门 、 响楼 、 乌秀 、 羊排 、 水 电 、 郎当 等 14 个村 ， 有 1 246 户 5 571 人土地被征收 ， 面积 达 2 682. 44 亩 ， 占原承包土地面积的 72. 19% 。 其 中 ， 已全部失地的有 568 户 ， 仅西门 、 东门 、 响楼村 就有 499 户 。 失地最为突出的东门 、 西门 、 响楼等 三个村由于前几年退土还茶工程的实施和教厂坝 、 羊场坝 、 广场等建设的需要
13、， 这三个村失地农民达 722 户 ， 3 303 人 ， 面积达 2 115. 6 亩 ， 耕地面积严重 锐减 。 目前 ， 东门村全村仅剩耕地 86. 5 亩 、 西门村 100 亩 、 响楼村 48. 2 亩 ， 征用面积占各村承包总耕 地面积 90% 以上 。 全镇失地在 2 亩以上的农户就 有近 1 100 户 。 农民失地主要是由于近几年城镇化建设以来 大量基础设施与公共服务设施的修建占用 ， 同时还 有退土还茶工程等政策性失地 。 主要包括以下三 类 : 一是公路建设失地 ， 征用耕地 805. 66 亩 ， 涉及 830 户 ， 3 506 人 ， 主要用于凯里至雷山二级公路的
14、 修建 、 县城环城公路 、 西出口公路 、 蒿芝坪公路建设 等 。 二是 城 镇 基 础 设施建设征用耕地 1 506. 78 亩 ， 失地家庭 416 户 ， 2 065 人 ， 主要涉及县城中大 街 、 民族文化广场 、 固鲁橡胶坝 、 县城污水处理厂 、 教厂坝 、 羊场坝 、 南门坝 、 绿色食品厂 、 消防器材厂 、 高位水池 、 学校的建设 ; 三是在 2004 年实施的县城 周边退土还茶工程中 ， 东 门 、 西门两村退土还茶 男 女 小学及以 下 初中程 度 高中程 度 高中以 上 合 计 20 岁及以 下 15 31 18 19 7 1 45 21 30 岁 11 132
15、27 30 11 5 73 31 40 岁 12 45 38 25 9 3 75 41 50 岁 28 38 42 32 8 4 86 51 60 岁 43 32 96 24 5 6 131 60 岁 以 上 98 54 107 17 3 2 129 合 计 207 332 328 147 43 21 539 36 286 户 ， 1 100 人 ， 退土面积共计 370 亩 ( 资料来源 : 雷山县丹江镇国土分局 ) 。 ( 三 ) 失地农民生活现状 征地前 ， 农民的家庭收入主要来源于土地 ; 失 地后 ， 这一生活来源被切断 ， 更多人转向其他工作 ， 维持家庭生活 。 从表 3 2 中
16、看出 ， 农民失地后 ， 从 事农业生产的人数明显减少 ， 从事个体经营和通过 打工维持家庭经济收入的人群数目增加 ， 同时占本 地调查 23. 56% 的被调查家庭靠政府发放的社会 保障资金生活 。 丧失了比较稳定的收入来源 ， 征地 给他们的生活带来了很大的影响 。 表 3 2 被调查对象家庭收入来源情况统计 征地前 征地后 农业种植 254 56 果树种植 137 35 家 家庭养殖 48 72 庭 个体经营 19 39 收 本地工厂就业 0 16 入 本地打零工 23 38 来 外出打工 47 103 源 政府发放的社会保障 127 其他 11 53 合计 539 539 数据来 源
17、: 调查问卷统计分析所 得 ( “ ” 代表未调查 ， 此类归 入 “ 其 他 ” 项 ) 从表 3 3 可以看出 ， 征地后家庭人均年收入 水平整体上呈现下 降趋势 ， 征地前家庭人均年收入 集中 在 7 500 元 14 999 元 的 ， 占 本 地 调 查 的 65. 31% ， 征地后家庭人均年收入主要集中在 5 000 元 9 999 元的 ， 占本地调查的 48. 80% 。 因此 ， 征 地改变了失地农民的家庭收入来源 ， 改变了他们靠 土地生存的生活方式 ， 但是基本上并没有给失地农 民带来家庭收入的增加 ， 从整体看农民收入呈下降 的趋势 。 表 3 3 被调查对象家庭收入
18、情况统计 征地前 征地后 2 500 元以下 17 20 家 2 5004 999 元 22 46 庭 5 0007 499 元 30 118 人 7 5009999 元 104 145 均 10 00012 499 元 128 70 年 12 50014 999 元 120 79 收 15 00017 499 元 65 32 入 17 500 元 1 999 元 43 21 20 000 元以上 10 8 合计 539 539 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 据问卷调查结果来看 ， 失地农民按照经济情况 可以分为三类 。 一是家庭条件较差的人群 。 这部 分农民大部 分是年龄偏大 ， 且
19、文化水平偏低 ， 失去 37 土地后难以找到合适的工作 ， 大多数人都留守在农 村 ， 仅仅依靠残留的一点土地生活 ， 缺乏可靠的经 济来源 ; 另外有的家庭还要承担下一代接受教育的 重担以及饱受疾病困扰 ， 致使其成为经济压力较大 的困难户 。 此类人群主要靠城镇最低生活保障金 和农村最低生活保障金解决基本生活 ， 约占失地农 民总数的 40% 。 二是家庭经济一般型 。 这部分人 群的资金收入一般是依靠小买卖以及务工来获得 。 很多有胆识的有志青年没有土地后将务工当作自 己的人生追求 ， 而其选择的地域往往是当地以及沿 海城市 ， 而岁 数偏大的人则成为了城市居民菜篮子 的提供者 ， 尽管
20、收入微薄 ， 但是至少比较可靠 ， 可以 为一家人提供最基本的生活保障 ， 这部分人员约占 失地农民总数 45% 。 三是家庭经济宽裕型的人 群 。他们大都集中在城中村 ( 东门 、 西门两村 ) ， 这 类人群主要靠经商获得财富 。 所以他们本身就具 有原始资本以及经营头脑 ， 在城镇化之初 ， 这类人 就嗅到了商机 ， 开始从事商业 ， 并放弃农耕 。 其实 他们中的很多人在没有开始城镇化之前就是从事 商业的 ，这就使得这类人能够通过城镇化获得利 益 ， 从而改善生活质量 ， 成为宽裕家庭 ， 这一人群大 约占丧失土地 总户数的 15% 。 四 、 雷山县小城镇建设失地农民社会保障情况 (
21、 一 ) 失地农民安置情况 在 539 户被调查家庭中 ， 失地农民的安置方式 以一次性货币补偿为主 ， 占 75. 14% ( 405 户 ) ; 有 12. 62% ( 68 户 ) 获得政府的重新择业安置 ， 并办理 了农转非手续 ， 少部分已经安排了就业岗位 ; 也有 部分以城镇居民身份领取城市最低生活保障金 ; 部 分农户通过生态移民与退土还茶工程进行了移民 安置与农业生产安置 ， 分 别占 3. 34% ( 18 户 ) 和 8. 91% ( 48 户 ) ; 以入股分红方式安置的农户在调 查中没有发现 。 调查结果与雷山县社保局提供的 全县整体情况基本一致 ， 被征地农民以货币安
22、置为 主 ， 部分通过办理农转非手续进行了重新择业安 置 ， 2012 年核实生态移民搬迁 23 户 600 人 。 ( 二 ) 失地农民补偿情况 1. 补偿形式 目前雷山县政府采取的补偿方式以货币补偿 为主 ， 并辅以住房产权调换等形式 。 货币补偿是目前我国农村集体土地利用开发 的主要形式 。 基本做法是 : 由政府以及土地使用者 按照使用土地可能带来的经济回报而向该土地的 原有者提供一笔费用以进行补偿 。 这笔 费用目前 以一次性发放为主要形式 。 本次调查中 ， 有 460 户 的土地补偿金就是采取了这种方式 ， 占调查综述的 87% ; 其他农民也是在这种方式的基础上辅以其他 38
23、条件 ， 如东门村在发放补偿金外 ， 还为失地村民办 理了农转非手续 ， 并经由用地单位解决了部分村民 的就业问题 ; 调查中没有发现实行分年发放的货币 补偿方式 。 货币补偿可以使失地农民一次性获得大量资 金 ， 失地农民往往从眼前利益考虑 ， 心理上比较容 易接受 。 产权调换是实际实施过程中采取的另 外 一种方式 。 通过以易地或原地再建的房屋 ， 和被拆 除房屋进行产权交换 。 即被征收人失去了被拆迁 房屋的产权 ， 调换之后拥有调换房屋的产权 。 产权 调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一 ， 其特点是以 实物形态来体现征收人对被征收人的补偿 。 通常 发生在被征收人不愿意获得补偿资金去
24、市场购房 的情况下 ， 由征收人提供合适的房屋对被征收人进 行妥善安置 。 居住房屋和非居住房屋均可采用产 权调换的方法 ， 但排除了非公益事业房屋的附属 物 。 产权调换尽管以实物形式体现 ， 实质上是按照 等价交换的原则 ， 由征收人按被征收房屋的评估价 对被征收人进 行补偿 ， 再由被征收人按市场价购买 征收人提供的产权调换房屋 ， 被征收房屋的评估价 与产权调换房屋的市场价进行差价结算 。 产权调 换一般分为原地回迁和异地安置 。 雷山县在推进 小城镇建设的同时 ， 将土地征收与扶贫生态移民相 结合 ， 以产权调换的方式将农民安置到基础设施健 全 ， 产业配套合理的地区 ， 为迁出农民
25、提供致富门 路和就业岗位 ， 通过异地安置解决扶贫与小城镇建 设双重问题 。 如 2012 年雷山县推进的丹江镇红屯 堡扶贫生态移民工程 ， 对乌开 、 掌排村的村民进行 了安置 。 2. 补偿标准 土地征收过程中 ， 土地征收人对被征收人 的补 偿标准按照政府指导与市场接轨相结合进行 。 货 币补偿安置标准按被征收房屋 、 土地使用权房地产 市场评估价执行 。 如房屋补偿包括 : 补偿原房屋自 身价值 ， 补偿为房屋征用而搬家 、 租房费用和补偿 因此而致使原有的商业无法正常经营带来的损失 。 候要参照市场行情进行补偿 。 3. 土地补偿金的使用情况 失地农民在获得一次性征地补偿时 ， 生活
26、条件 在短期内都得到了改善 ， 征地时间较短的农民由于 还有积蓄 ， 普遍反映征地后生活水平明显提高 ; 征 地时间较长或者已经将征地款用于其他消费的农 民认为现在的生活不如征地前 。 由于消费意 识的 不同 ， 获得征地补偿金后 ， 不同人群的使用途径也 有所不同 ， 如表 3 4 所示 。 结合调查人群分布情 况 ， 相对偏远地区主要选择建房或维持生活 ， 位于 县城区域的主要用于建房或个体经营 ， 也有部分人 选择前往凯里买房或从事经营活动 。 表 3 4 货币安置补偿费的使用情况 人数 百分比 建房 23 4. 3% 维持生活 229 42. 5% 个体经营 58 10. 8% 其他
27、95 17. 6% 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 ( 三 ) 失地农民就业状况 据雷山县丹江镇政府提供的数据资料显示 ， 丹 江镇失地农民中劳动力约 3 007 人 ， 占 总人口的 54% ， 这些劳动力外出务工和个体经营占劳动力总 数的 68% ， 仍然从事农业生产的占 25% ， 闲赋在家 的占 7% 。 城中村和城 周边村寨少数安置保洁员 、 协管员、 保安员等 。 在走访调查过程中 ， 由于大部分家庭的青壮年 劳动力外出务工 ， 接受调查者以家庭妇女 、 老人为 主 ， 因此被调查者以种植业 、 养殖业和本地打零工 者居多 ， 同时也有部分受调查者从事个体经营或服 务型行业 。
28、 从受访家庭的人口总数来看 ， 还是以外 出务工为多数 ， 也有在本地打零工或从事服务行业 的失地农民 。 表 3 5 被调查对象文化程度及职业技能掌握情况 是否有职业技能 有且获得资 有但无资 无 职业 合计 产权调换按房屋面积和结构差异相互结算的方式 格证书 格证书 技能 进行调换 。 私房按应安置人数每人 50 平方米建筑 面积进行统建房产权调换安置 。 商品房按实有建 筑面积 1 1 进行统建房产权调换安置 ; 房改房 、 集 资房由被征收人按 20 元 / 平方米补交土地出让金 后 ， 按实有建 筑面积 1 1 来安置和调换统建房产 权 。 原房屋面积小 于产权调换房屋的 : 小于或
29、等于 10 平方米的 ， 均价为 1500 元 / 平方米 ， 由原房屋的 持有者支付给房屋征用者 。 10 平方米以上部分 ， 按市场评估价格 ， 由被征收房屋业主补偿给征收单 位 。 原房屋面积大于被补偿后的房屋的 ， 补偿的时 文 小学以及下 0 191 137 328 化 初中程度 0 103 44 147 程 高中程度 16 26 1 43 度 高中以上 7 12 2 21 合计 23 332 184 539 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 失地农民为了生活不得不转向其他行业寻找 新的工作机会 。 具有职业技能可以让他们具有一 技之长 ， 谋求技术性岗位 ， 如果没有一技之长则只
30、 能从事以体力为主的工作 。 从表 3 5 可以看出 ， 39 被调查人群中 ， 无任何职业技能的人群占到了总调 查人数的 40. 26% ， 而有技能且获得资格证书的人 仅有 3. 71% 。 无职业技能人群主要集中在初中及 以下文化程度 ， 掌握一定职业技能的人群只要集中 在初中及以上人群 ， 大部分是少部分经过技能培训 或学习后在当地从事如饮食 、 美发 、 维修 、 打字等服 务 性工作 。 从就业情况来看 ， 失地农民的就业出路偏窄 ， 除了小部分从事原来的农业生产外 ， 大部分选择了 外出务工 ， 只有极少部分选择学习职业技能或接受 职业技能培训 ， 从事技能类工作 。 如表 3
31、6 所示 ， 失地农民在就业过程中遇到的困难主要集中在年 龄偏大 、 缺乏职业技能和学历偏低等因素 ， 这与现 实情况是相符的 ， 也是失地农民生活水平无法保障 的主要原因 。 表 3 6 被调查对象就业中遇到的困难情况 人数 百分比 年龄偏大 187 34. 7% 学历偏低 123 22. 8% 户籍限制 11 2% 缺乏职业技能 149 27. 6% 缺乏就业信息 91 16. 9% 不符合情况 81 15% 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 ( 四 ) 失地农民享受社会保障情况 表 3 7 被调查对象参加社会保障情况统计 征地前 征地后 村集体购买的商业养老保险 0 0 个人购买的商业
32、养老保险 15 12 新型农村社会养老保险 495 517 新型农村合作医疗 481 498 农村居民最低生活保障 103 157 城镇基本养老保险 22 城镇 基本医疗保险 20 城镇居民最低生活保障 58 都没有参加 5 1 数据来源 : 调查问卷统计分析所得 失地农民由于失去赖以生存的土地 ， 就业竞争 力不强 ， 生活出路有限 ， 需要社会尤其是政府牵头 从养老 、 医疗 、 就业等方面为被征地农民提供支持 ， 保障其基本生活稳定 。 如表 3 7 中数据显示 ， 征地 前大部分农民享受了各种形式的社会保障 ， 其中新 型农村合作医疗的普及率为最高 ， 达到 94% ， 新型 农村社会
33、养老保险与农村最低生活保障次之 。 征地 后 ， 部分农村办理农转非手续后享受了城镇基本社 会保障项 目 ， 同时享受农村社会保障项目的人数也 有提高 ， 个人购买商业养老保险的人数有所降低 。 据统计 ， 2012 年雷山县小城镇建设失地农民 中落实最低生活保障享受城低保 904 户和农低保 1 998 户 ， 其中失地农民办理农低保的家庭为 873 户 ， 在新办理农转非手续的 942 人中有 125 人享受 了城低保 ; 因为退土还茶工程 ， 共有 1 100 人享受 了城低保 ， 1 619 人享受了农低保 。 五 、 雷山县小城镇建设失地农民社会保障制度 存在的问题 ( 一 ) 失地
34、农民生活困难 ， 对征地后续保障工 作不满 雷山 县 提供 的数据显 示 ， 在 失地 的 8 714 人 中， 未 能 纳 入 “ 两 低 ” 保 障 的 失 地 农 民 高 达 48. 94% ， 基本 的 生 活费用无法保 障 。 失地农民 失 去自己所属的集体土地只得到一次性的货币补偿 ， 没有享受到低 保和就业安 置 ， 无经济来 源 ， 生活无 保 障 。 如县城 周 边退土还茶的群众在享受低保问 题较为强 烈 ， 他 们认 为 : 一是其菜地改为茶园是政 府主导下的行 为 ， 且签订了相关补偿合 同 ， 即每 月 享受 80 元的城低保金 ( 原为 50 元 ) ， 事实上不是
35、享受城低保而是租用其土地的费用 ; 二是曾取消过 退土 还茶农户的城低保 ， 但随之而来的是多人多次 的上访 。 现行征地补偿均以货币补偿一次性征收完毕 ， 部分被征地农民在建房宅基地困难 、 无生活来源等 情况下 ， 对政府提出解决宅基地 、 低保等要求 ， 但政 府并未一一予以帮助解决 。 在享受社会最低生活 保障的失地农民中 ， 城镇低保的最高档次为每人每 月 170 元 ， 最低档次 80 元 ; 农村低保更低 ， 最高档 次每人每月 60 元 ， 最低档次 25 元 。 同时低保指标 有限 ， 并名额实行动态管理 ， 每年需重新评估和确 定 ， 因此只能作为暂时性的生活保障 。 低保
36、的资助 额度不能解决生活基本需要 ， 低保名额的动态性不 能解决失地农民的后顾之忧 ， 低保名额的有限性使 大多数家庭不能享受这项社会保障 。 处于家庭苦 难的失地农民 ， 往往年龄偏大 ， 没有社会技能 ， 家庭 负担较大 ， 住房拥挤 ， 居住条件无法改善 ， 只能依靠 当地打零工维持基本生活 。 ( 二 ) 被征地农民对征地补偿标准过低有异议 根 据 中华人民共和国土地管理 法 第 47 条 规 定 : “ 征 收耕地的土地补偿 费 ， 为该耕 地被征 收 前三年平均年产值的 六 至十倍 ” 和 “每一个需要 安 置的农业人口的安置补助费标 准 ， 为该耕地被征收 前三 年 平均年产值的
37、四至六 倍” 。 目前 雷山县 执 行的 征 地款补偿标准仍然是 2010 年 前制定的 标 准 ， 由于近几 年 物价上涨较 快 ， 现行标准远低于应 该执行的标 准 。 近几年大量征 地 ， 部分村的人均占 有耕地明显下 降 ， 而征地补偿金标准却没有相应调 整 ， 加上 雷 山县 征地补偿标准本来就比周边县市 低 ， 征地补偿金已无法保障农民基本生 活 。 就物 价 水 平来 讲 ， 雷山县城 40 区前几年大米价格每千 克 2 元 41 左右 ， 现在提高到每千克 4 元左右 ， 价格上涨了一 倍， 而现在的土地补偿费仍然执行前几年的标准 。 基于社会公平理 论原则 ， 被征地农民不能
38、够获得自 己应得的补偿 ， 因此对此持有异议 。 ( 三 ) 失地农民再就业及创业难 失地农民大部分是长期从事农业生产的农民 ， 长期依赖土地生存 ， 文化程度低 、 无技术 、 缺资金 ， 观念落后是他们共有的特点 ， 并且都是上有老下有 小 ， 外出务工难 ， 本地工作待遇较低 ， 没有从事经营 的头脑 ， 就业十分困难 。 政府又难以拿出大量的适 合农民就业的岗位来安置失地农民就业 ， 能自主创 业自谋职业的毕竟是有文化有技术的少数农民 ， 而 雷山县又没有可大量吸纳民工的企业 ， 造成大部分 失地农民陷入种田无地 、 低保无份的境地 。 在帮 扶 失地农民再就业与创业的政策上 ， 存在
39、较大有待完 善的余地 。 ( 四 ) 被征地农民对土地开发后收益远高于土 地补偿金不满 现行的土地征收体制是对农民的土地直接按 国家标准征收过来 ， 用于实施城镇化等项目建设用 地 ， 土地出让获得的收益由政府进行分配 ， 经开发 后的土地收益由开发商等进行分配 ， 而失地农民所 获得的只有自己用土地换来的一次性土地补偿金 。 农民失去土地后 ， 大部分仍然生活在原来的地区 ， 看到自己的耕地为别人创造新的财富 ， 而与自己无 关 ， 对此有很大的意见并产生对立情绪 ， 造成了部 分农民对后续征地工作不配合 。 六 、 雷山县小城镇建设中失地农民社会保障的 政策性建议 ( 一 ) 转变政府职能
40、 ， 规范行政权力范围 现阶段 ， 政府工作的出发点往往停留在经济发 展和行政约束方面 ， 未能充分发挥其公共职能 ， 实现 权利与义务的对等 。 在项目建设中亲力亲为 ， 集投 资、 审批 、 建设等职能于一身的政府 ， 容易产生行政 职能错位 ， 甚至超越自身权限而干扰市场经济秩序 ， 从而难以确保整个环节的公开 、 公正 、 廉洁与高效 。 保证政府在失地农民社会保障体系建设中的 主导性地位 ， 首要任务是要明确政府职能 ， 规范政 府行政权力范围 。 政府职能的界定 ， 为维护市场在 经济运行中的调控地位 、 确保农民合法权益不受侵 犯提供制度保障 。 从公共管理的角度讲 ， 政府的主
41、 要职能为从宏观上把握经济发展方向 ， 协调社会各 阶层利益 ， 为社会稳定 、 经济发展提供法律依据与 政策保障 。 现阶段各级政府应将自身职能从行政 性干预为主向以服务型为主转变 。 在尊重市场发 展规律的基础上进行宏观调控 ， 促进市场竞争的公 正 、 和谐与有条不紊 ， 将工作重心放在公共产品保 障方面 。 如公共事务管理中 ， 政府应只提供政策保 障 ， 杜绝直接介入发展经济实务中 。 只有这样 ， 政 府才能够与市场各负其责 、 各尽其能 ， 避免出现越 位代管 的现象 。 尽管政府不再直接参与土地交易 ， 在一定程度 上使交易的开支大大增加 ， 然而也不可避免的是城 市发展速度放
42、缓 2 。 从总体上来讲 ， 政府不再参 与土地直接交易好处要更多一些 ， 这也符合市场经 济发展的客观要求 ， 也符合政府作为公共代言人严 禁获取收益的要求是一致的 。 否则 ， 政府就会全力 减少在提高自身收益 ， 使农民无法获得和市场对等 的征地回报 ， 也没有话语权进行申诉 ， 因此也就不 能分享城镇化的硕果 ， 导致农民难以和城市发展入 流 ， 政府也将因此而付出巨大的代价去进行管理 。 因此 ， 在土地征收过程中 ， 政府首先应完善相 关 政策的制定 ， 以制度的形式对市场行为进行约 束 ， 保证各项工作实施过程中有章可循 ， 有法可依 。 监督土地使用方依照约定用途使用土地 ，
43、确保土地 流转中农民的利益 ， 并为失地农民的下一步出路提 供政策支持和制度保证 。 我国社会经济发展的形 势同样要求政府通过优化组织结构 ， 完善行政运行 机制 ， 进而全面正确履行政府职能 ， 这是目前我国 各级政府面临的重大挑战 。 雷山县各级政府部门 如何在新形势下做好小城镇建设与失地农民社会 保障工作 ， 同样需先从自身出发 ， 以发展的眼光进 行自我改革 ， 保证经济社会稳定有序发展 。 ( 二 ) 完善与健全 失地农民社会保障制度和社 会保障政策 农民失地后 ， 主要的经济来源被切断 ， 生活水 平下降 ， 而政府的低保金与安置落实不到位 ， 使其 生存权得不到基本的保障 ， 因
44、此只有把失地农民社 会保障体系建立起来 、 社会保障制度完善好了 ， 才 能使失地农民真正的获得以土地换取保障的权益 。 1. 完善社会保障制度 根据关于贵州省政府 、 黔东南州政府针对更加 深入的保障土 地 被征收农民的就业问题和社会保 障 问题相关 的工作建议的相关要 求 。 结合雷山 县 实 际 ， 应采取 城 乡居民基本养老保险制 度 、 基本 医 疗保险制度和 城 乡最低生活保障制度相结合的办 法 ， 逐步建立失地农民的社会保障体 系 。 农村社 会 保障体系的完 善 ， 一要拓宽资金筹集渠 道 ， 进一 步 加大资金投 入 ， 最大可能地将失地农民中的老弱病 残人员 全 部纳 入社
45、会保 障 ， 确保最基本的生活费 用 ， 切实解决 失 地农民生活困难问 题 ; 二要逐步 建 立健全社会基本保险制 度 ， 在政策允许的范围内降 低 “ 门 槛 ” ， 降低 缴费比 例 ， 降低缴费基 数， 对年 龄 偏大的优先投 保 ， 予以保 障 。 40 2. 健全城乡居民养老保险制度 征地过程中 ， 对于年龄小于 16 岁的少儿和未 达到 60 周岁的老人 ， 参加基本保险时可以给予一 定的补助 。 制定的缴费标准的确定可按照所在地 区人均剩余耕地比例 。 结合雷山县经济与消费情 况 ， 土地全部征收没有剩余的每个人每年可以给予 1 200 元的补助 ; 每个人平均剩余耕地的比例低
46、于 30% ( 不含 0% ) ， 每年每个人可以给予 900 元的补 助 ; 平均每个人剩余 耕地比在 30% 到 50% 之间的 ， 每年每个人可以给予 600 的补助 ; 平均每个人剩余 耕地比在 50% 到 70% 之间 ( 包括 70% ) ， 每年每个 人可以补助 300 元 。 对于一些参加城乡社会养老保险的居民 ， 每年 获得的缴费补助根据计划直接打入个人账户中 ; 领 取补助不到 15 年的人群 ， 在办理相关手续时一次 性的交完 ; 对于参加城镇职工基本养老保险的居 民 ， 根据每年缴费的单据作为证明 ， 到县社会保险 经办机构申请领取缴费补助金 ; 未办理保险的 ， 不 予补助任何资金 。 失地农民参加保险缴 费的补助资金可从征用 土地的社会保障资金中支出 ， 以及增加养老金的金 额 。 按照经济发展情况 ， 政府也可以对补助金额以