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1、【 资 源 配 置 】 农 业 经 济 2011/12 辽宁省农村土地流转现状及对策建议 王甲午 摘 要： 土地流转是实现土地规模化 、 集约化经营的前提条件，是发展现代农业 、 调整农村产业结构 、 增加农民收 入的 有效途径 。 本文基于辽宁省五市的调查，着重分析我省农村土地的流转现 状，并就如何促进农村土地快速规范流转提出相应 的对策建议 。 关键词： 农村土地流转 基本现状 制约因素 对策建议 一 、 辽宁省农村土地流转基本现状 1、 土地流转速率低发展迟缓 据统计，截止 2010 年末，辽宁省土地流转面积为 300.28 万亩， 占总面积的 6%；而 吉林省土 地流转 面积占 总面积
2、 的 9.9%； 黑龙 江 省 土地 流 转面 积 占总 面 积 的 25.8% 。 与 全 国 14.6%的平均流转率相比，辽宁省的土地流转率低于全 国平均 水平 8.6 个百 分点；与 广东 、 江苏 、 浙江等 沿海经 济发达 地 区 35 60%的流转率相比 （浙江省宁波市慈溪县已达 58%）， 相差的更远 。 2、 土地流转对象单一辐射面窄 土地的位置直 接影响土地流转的对 象，城市近郊地区 由 于城市经济的辐射带 动，特别是在产业 、 企业向城市郊 区转 移 、 扩张的推动下， 土地流转带给工商 企业经营的比重会 有 所增加 。 但总体来看，农村土地流转多数依然是以利用亲属 、 朋
3、友之 间的关系， 进行农户与农户之间 的流转 。 据统计 ，辽 宁省农户之间的流转约占流转总量 的 70%以上，特别是 在土 地利用 价值低 、 缺 少工商 企业参 与的城市 远郊或 偏远农 村， 90%以上的土地流转是农户之间的转包 、 出租和互换 。 3、 土地流转短期行为积极性小 农民在流转土 地时，一般只考虑土 地流转的收益性和 能 否收回土地的安全性 ，由于目前流转中 多数没有签订流转 合 同或协议，且多数农 村在发包土地时，并 没有正规的承包 协 议和承包证书，由 于到期难以收回的风 险存在，致使农民 缺 乏长期流转 土地的积极性 。 4、 土地流转规模小后发力减慢 目前农村土地
4、流转，基本上是一家 一户的自愿组合， 流 转面积由几分到 10 几亩不等，难以形成规模 。 土地流转的期 限通常为 1至 3 年，其中绝大多数是 农户之间 的一年一转 包 或一年一租 。 故此 ，承租人不愿意在 土地上过多投入，致 使 土地逐年贫瘠，生产发展后劲不足，农业产业化进程减慢 。 5、 土地流转程序不规范纠纷多 目前土地流转 合同管理仍不够规范 ，主要表现在手续 不 完备，农户间自发进 行转包 、 出租 、 互换，而且一般期 限较 - 72 - 短，多 数未签订书 面协议，口头协议 居多，往往偏重于到 乡 镇司法所 去公证， 不选择 农业部 门的鉴 证，存 在多头管 理， 造成政策把
5、关不严 ，合同纠纷多 。 此 外，村组干部对流 转合 同的备案工作和审 核许可工作认识不 足，相当部分没有形 成 书面合同，流转合同的签订率只占五成左右 。 调查中还发现， 农户之间口头协定时 间跨度长，引发的 矛盾 、 上访事件 较普 遍，一旦产生纠纷 ，将难于调解 。 据 朝阳凌源市调查， 农村 土地承包经营权流转合同签订率只 有 45%，而由于不办 理流 转 手续 引 发 的 流 转 纠 纷 占农 村 涉 地 纠 纷 信 访 案 件总 量 的 59%。 6、 土地流转市场薄弱需求不足 目前，农业比较 收益低以及农业投资 存在自然和市场 的 “双重风险 ”，使得 各种资本对经营农 村土地缺
6、少动力，造 成 土地流转市场能力弱 ，需求不足 。 而 农村土地流转的目的 在 于合理配置土地资 源，追求经济效益 最大化，显然两者之 间 存在一定的矛盾 。 此外，受农村土地 及其附着物不能担保 和 抵押贷款的政策限制 ，以及农村金融的 缺失，又阻碍了农 民 和业主发展高投入的农业产业 。 7、 土地流转效益少引发问 题多 许多农村在流转的土地中，有相当一部分是在 2003 年以 前或更早时间就已 经实现了流转，由 于当时农户的思想意 识 不够超前，在签订流 转合同时，往往 没有充分考虑土地的 升 值空间， 仅是按照 当时的 生活水 平进行估 价，流 转租金 低 、 租期长是其一大特 点，农
7、户从中受益 并不多 。 尤其党中 央惠 农政策一年强化一年 ，土地的增值空 间愈发扩大，利益差 距 愈发悬殊，纠纷问题 愈发突出，甚至有 些农户选择强行中 止 合同，引起社会的不稳定 。 二 、 辽宁省农村土地权流转对策建议 1、 完善土地承包经营 权的权能 土地确权是土地 流转的前提和基础， 土地承包经营权 越 稳定，产权关系越明 晰，越有利于流 转 。 因此应继续做 好农 村土地延包后续收尾 工作，妥善解决一 些地区存在的延包 遗 留问题，做好土地 确权登记 、 颁证工 作，切实做到承包 地块 【 资 源 配 置 】 农 业 经 济 20 11/12 确权 、 承包合同 、 承包经营权证书
8、 “三到户 ”，完善土地承包 经营权权能，依法保障 农民对家庭承包土 地占有 、 使用 、 收 益和流转的权利 。 2、 创新多种农村土地流转方式 各地可 根据发 展特色主 导产业 和适度 规模经 营的需 要， 因地制宜选择多种土地 权流转方式 。 一 是鼓励农户之间自行 协调，通过转包 、 租赁 、 互换等形式流转土 地 。 二是支持农 户委托集体组织流转，在引进投资项目需要连片开发的地方， 征得农户同意的情况下 ，引导农户将土地 承包经营权委托集 体经济组织或其他土地 流转服务组织集中 流转给规模经营主 体 。 三是积极宣传和鼓励农民以土地作为股 份，加入合作社， 实行土地流 转 。 四
9、是建立 土地互换 制度， 对连片 开发项 目， 在部分农民要求土地承 包经营权而导致难 以集中时，可与其 他农户的承包土地或村集体预留地进行互换 。 3、 大力发展土地股份制合作社 土地股份合作社作 为十七届三中全会 土地新政后的新生 事物，不仅实现了产销 的结合，而且实现 了产权的结合，农 民以土地承包经营权入 股入社，合作社统一 经营土地，进而 实现土地的规模经营 。 然而作为一种新的 土地流转模式，土 地股份合作社仍然处于 探索过程，需要在 资金 、 政策 、 管理 等方面给予 扶持 。 为此 ，首先应制定相关优 惠政策，加大金 融资金投入的积极性， 对以土地经营权为 抵押的农村金融创
10、新应不断完善进而推广 ；其次，借鉴省内 外土地股份制合作 社先进经验，解决我省土地合作社起步阶段所存在的新情况 、 新问题，不断壮大土地 股份合作社的发展 规模，加速土地流 转，加快农业产业化的发展进程 。 4、 建立土地流转有形市场体系 有形市场体系是土 地流转不可或缺的 基础，如果缺乏这 个基础，土 地流转仍 然是小 农经济 的复制 和再生 产 。 因 此， 应以县 、 乡镇 、 村为 基础，建立 “三位 一体 ”土地承 包经营 权流转有形市场；以区 县 （市） 农经局 （站） 为载体成立土 地流转服务中心；以乡 镇的农经站为载体 建立的土地承包经 营权流转市场，负责土 地流转供求登记 、
11、 项目推介 、 价格评 估 、 中介 协调 、 指 导流转 合同签订 、 建立 流转台 账和档 案 、 跟踪服务和调解纠纷等 工作；以行政村为 单位设立土地流转 信息服务站，村会计为 信息员，负责土地 流转信息收集，流 转程序指导及相关任务 。 通过建立县 、 乡 （镇） 村三结合的 有形土地流转市场体系 ，不断推进农村土 地流转，目前我省 试点的农村土地交易市 场，已发挥出明显 的经济效果和拉动 作用，应积极推广 。 5、 建立健全农村社会保障体系 部分农民愿意放弃 土地经营权，那是 因为目前经营土地 的剩余利润较低，在没 有别的出路时，农 民是不愿意轻易放 弃土地的， 土地仍然 是农民 最
12、基本 的收入 来源和生 活保 障， 还要靠土地生活 、 养 老 。 据调查，大多数 农民 “既不愿意种 地，但又不想轻易放弃土地的经营权 ”，这种心态反映了当前 农民对土地保障的担忧 与无奈 。 所以建立 健全农村社会保障 体系，是加快推进土地流转进程的根本前提 。 6、 正确认识土地权流转长期性 土地流转 是在有 条件的 地区， 以农民 自愿为基 本前提 ， 并 按法律程序处理土地使用 权问题 。 这就要 求各地在农村土 地 承包期内 ，村集体 经济组 织无权单 方解除 土地承 包合同 ， 不 能用少数服从多数的办 法，强迫农民放弃承 包权或改变承 包 合同，不能强制收回农 户的承包地搞招标
13、形 式的承包，不 得 将农户的承包地收回抵顶 农户欠款，不能借土 地流转名义 改 变土地的所有权和农业用途 ，确保耕地 30 年政策不 走样 、 不 变调 、 不漏场 、 不错位 。 土地流转是一个 错综复杂的艰难 过 程，因 此要坚持土地政策 的长期性 、 稳定性 、 有效性，才 有 可能使土地流转真正流 得出 、 流得好 、 流 得快，流出社会 效益和经济效益 。 7、 依法管理强化推进土地流转 土地流转 必须遵 循 “条 件 、 自 愿 、 有 偿 、 规 范 、 有序 ” 的 原则，如何在稳定和完善 土地承包关系的基 础上，进一步 加 强对土地流转的规范管 理，为了保证农村土 地使用权
14、流转 制度顺利开展，政府有必要尽快制定 农地产权法 。 该法的 主 要内容条款主要应包括 ：明确规定村民集体 为集体土地所 有 权的主体，村民委员会 为其主体的代表，同 时进一 步明确 集 体和农民之间的权利和义 务 。 另外，应明确 土地承包使用 权是一种物权，明文规定土地承包经营权内含的占有 、 使用 、 收 益 、 出租 、 转让 、 继承 、 抵押等权利 。 还 应明确规定土地 使 用权流转的原则 。 据锦 州 、 葫芦岛 、 阜新 、 朝阳 、 本溪五 市 的调查， 约有 65.8%的农户希 望政府尽快 出台有利 于土地 流 转的相关政策和法律条 文 。 可喜的是，目 前广大农村基层
15、 工 作的政府官员和农民，已 经发出强烈的法律 求救信号，这 点 必须引起上级政府的高 度重视，应当做为当 前农村工作的 紧 要课题来研究 。 通过 农地产权法 的制 定与实施，依法 制 定土地流转制度和政策， 使广大农民依法管 理土地的转租 转 让；依法培育和发展以 农村土地使用权为基 础的土地流转 市 场；对具备条件的地区 ，在农民自愿的前提 下，及时鼓励 和 保护农民 的土地流 转 。 与 此同时 ，各级 政府要提 供信息 、 中 介 、 协调 、 组织和服务 ，积极探索建立土 地收购储备基金 制 度，实施 土地流转 的法律 化 、 规 范化 、 科学化 、 程序化 、 档案化，加速土地
16、流转的社会化进程 。 参考文献： 1刘晓宇 、 张 林秀，农村 土地产权 稳定性与劳 动力转移 关系分析 .J. 中国农村经济 ， 2008.2 2王强 ，关 于培 育中 国农 村土 地市 场的 研究 .J. 理论 界 ， 2007.12 3张丽艳， 完善农村土地经营 权流转制度 的思考 基 于现代农业的视角 .J. 开发研究 ， 2007.5. 4兰晓红， 经营与管理 J.2009.10 5辽宁省沈阳市农业局，中国农经信息网 2004.9.14. 6刘启明， 关于辽宁省农村土地 使用权流转情 况的调查 报告 J. 农业经济 ， 2002.1. 7郭艳 丽， 娄俊 启 .农村 集体 土 地使 用权 流转 的思 考 J. 国土资源 .2008.31 作者单位：辽宁省农业经济学校 辽宁 锦州 - 73 -