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1、1.1.2 地方政府管理的特征1职能的地方性由于地方政府是国家出于地域面积、人口数量而考虑设置的，是为了完成对社会有效公共管理而设置的，因而地方政府的主要职责是实现国家的社会职能，特别是那些得分地域进行管理，但又不至于影响整个国家或危及国家统一的社会事务，是地方政府的职责重点。基于国家是统治阶级实施政治统治的机器这一根本特性，同时也基于中央政府设置地方政府的目的，中央政府分配给地方政府的职责，主要不是政治性的，而大量的是与维护社会秩序和促进社会发展的职责。简单地讲，地方政府的主要职责在于完成对地方政府社会事务的的公共管理，这种特性岁地方政府层级的降低而更增强。在多层级的体制下，由于基层地方政府
2、直接面对它所管辖的地区居民，因此，为当地居民向创造一个必要的生活环境和生产环境，使当地生活处于一种有秩序的状态，成为基层地方政府的主要任务。同当地居民日常生活密切相关的一系列社会事务，成为基层地方政府管理的主要职责。在实行地方自治的国家，人们可以明显地观察到地方自治的事务，大都是与当地名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 7 页 -居民生活息息相关的事务，而较少甚至几乎没有与国家政治生活和国家统一相关的事务。对于不属于地方自治权限范围的事务，地方自治下的地方政府无权做任何决定。根据马克思主义的国家观，一个国家有两大职能，一是政治统治，二是社会管理。在这两大职能中，中央政
3、府承担了较多的政治职能，而地方政府则承担了较多的社会职能。2.职权的局部性地方政府职权的局部性表现在两个方面:一是表现在其治理的地域范围上，二是表现在它承担的治理职责上。首先，地方政府是治理部分国家地域的政府，因此其治理权利仅限于其所管辖的地域范围及其居民。拥有地方立法权的地方政府，可以制定地方心性法规，但该法规对于国家的其他地区不产生效力，因为地方治理的权限的行使有地域范围的限制。其次，地方政府所管辖的事务从内容上讲，也是局部性的。一方面，地方政府所管辖的事务仅仅是国家全部事务一部分；另一方面，在地方政府管辖的名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共 7 页 -地域范围内
4、，还存在管辖本地与某些社会事务的其他政府机构，既本地域某些社会事务不属于该层级地方政府而属于另一层级地方政府或中央政府管辖。由于地方政府是为分担职责而设，而其治理权限又受地域限制，因而中央政府通常不会把涉及国家整体和与政治稳定直接相关的事务又交给地反政府承担。这表明地方政府的治理职责是有限的。除了上述因素之外，还存在政治上的考虑。国家是政治统治的机器，只有保证国家的统一，才能有效实施政治。因此，为了防止地方政府权力过大，主张地方主义，甚至为地方割据、分裂创造条件，单一制的国家的中央政府或联邦制的国家政府也不会吧全部社会事务交给地方政府管辖。3 权利的非主权性在现代民主国家，国家的主权属于该国全
5、体人民。在单一制国家中，国家主权是由人民选举产生的中央政府代表全国人民行使。地方政府是单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦政府成员国家依法设置的。为确保地方政府能有效运作实现其设置目的，单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府必须通过相应的法律，授名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 7 页 -予地反政府为完成其职责所必需的权力。地方居民所拥有的治理该地域的权力，是由单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府授予的。单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府依法对地方政府予以变更或撤销，单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府依法对地方政府也可以通
6、过修改法律增加或减少地方政府的权限。地方政府完成其职责的权力，同样来自于单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府依法对地方政府的授予（直接或间接）因此单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府就可以通过法定的程序来加以改变或撤销。单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府采取这些行动时，无需征求地方政府同意或许可。这表明，地方政府具有的权力不具有主权性质。这是地方政府最根本的特性。正是在这一点上，联邦制国家的联邦成员政府与地方政府有着明显的不同：在联邦宪法明定的范围内，对于联邦成员政府的权限，联邦政府只有在各联邦成员政府共同同意下，才有权予以改变；在联邦成员权限范围内的事务，只有
7、联邦成员政府拥有最高、在最终的决定权名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 4 页，共 7 页 -；联邦宪法的修改，必须征得联邦成员的同意。从欧美发达国家的管理实践来看，无论是单一制国家还是联邦制国家都在推行地方自治。地方自治的实质是单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府将自治事务的管理权力委托并授予自治团体的成员，由他们按照自身意愿来完成对自治事务的管理。因此，地方自治权也并非自治团体固有的权力，也不具有主权性质。即使是高度自治的情况下，地方政府也没有联邦政府所拥有的那种部分主权。高度自治的地方政府与联邦制国家的联邦成员政府有着根本的不同之处。4 结构与职能的复杂性一是外部
8、结构复杂。地方政府的外部结构是指地方政府的体制结构，既纵向的层级结构和横向的类型结构的有机结合。每一个国家的地方政府体系都是按照其特定的层级结构和类型结构整合而成的。例如，在中国这样的大国，地方政府构成了一个庞大的体系。越到基层，地方政府的类型就越复杂，数量越大。根据国家公布的数据，截止2004 年 12 月 31 日，全国县级以上行政区划共有：23 个省，5 个自治区，4 个直辖市，2 个特别行政区：50 个地区（州、盟）；661 个市，其中：4 个直辖市，283 个地级市，374名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 5 页，共 7 页 -个县级市；1636 个县（自治县、旗、自
9、治旗、特区和林区）；852 个市辖区。每一个行政区划都建有地反政府。由此可见，我国的地方政府是一个由数万个不同层级和不同类型的地方政府构成的庞大体系。二是内部结构复杂。每一个地方政府都是有一些大小不等、类型不同的政府部门和机构组成的。由于权力的设置和划分不同，组成地方政府的部门和机构往往有很大的差异。这些部门与部门之间、机构与机构之间也会形成不同的权力分配关系。由于地方政府内、外部结构的复杂性，必然使地方政府的职能复杂化。另外，同一层级的地方政府，由于其设立目的的不同，所管辖的地区不同、所辖地区的主导产业不同，地方政府的职能也会产生很大差异。5 角色的双重性各国地方政府在管理活动中一般都扮演着
10、执行者和领导者的双重角色。一方面，地方政府作为单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦成员政府的下属政府，必须执行和服从国家的法律。另一方面，地方政府在其管辖的地域内，又是领导者、决策者，有权对辖区内的公共事务进行管理、领导与指导，协调地方事务，管理地方区域经济的发展秩序，以保证和名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 6 页，共 7 页 -促进地方经济和社会的顺利发展。在我国，地方政府的双重角色表现的尤为明显。一方面，地方政府从属与中央政府和上级政府，必须在他设定的权限内活动。另一方面，地方政府还从属于民众。因此，从委托代理的角度而言，中国的地方政府是中央政府或上级政府的代理人，同时也是地方民众的代理人。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 7 页，共 7 页 -